Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 03789/08 Secção: Contencioso Administrativo - 2º Juízo Data do Acordão: 05/29/2008 Relator: Rogério Martins Descritores: PEDIDO DE SUSPENSÃO DA EFICÁCIA FALTA DE CONTESTAÇÃO PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE INEFICÁCIA DE ACTOS DE EXECUÇÃO INCIDENTE Sumário: I - A expressão “o tribunal julga”, constante do n.º 5 do art.º 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, significa que o tribunal não só pode como deve pronunciar-se sobre o prejuízo para o interesse público em presença, representado pela autoridade requerida. Mas pronunciar-se num sentido negativo, desfavorável. II - Existindo, da parte do Município ora Recorrente, prejuízos irreparáveis se não for suspensa a execução do acto em apreço e não existindo – porque não foram alegados nem demonstrados – prejuízos para o Estado Português, impõe-se deferir o pedido de suspensão. III - O pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução é um incidente processado nos autos de suspensão da eficácia – artigo 128º, n.º 5, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. IV – O despacho judicial a decidir que se esgotou o poder jurisdicional quanto ao pedido de declaração de ineficácia de actos de execução por ter sido entretanto proferida sentença desfavorável sobre os pedidos cautelares e, com esse argumento, a não conhecer do pedido incidental é uma decisão final sobre esse pedido, pelo que dela cabia recurso nos termos gerais. V – Não tendo sido interposto recurso desta decisão incidental, não pode o Tribunal ad quem, apesar de julgar procedente o pedido de suspensão, pronunciar-se sobre o pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução entretanto praticados. Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo: O Município de Fornos de ... interpôs recurso jurisdicional da sentença de 12 de Março de 2008, a fls. 152-179, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, pela qual foram indeferidos os pedidos cautelares deduzidos contra o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local e o Ministro de Estado e das Finanças. Invoca para tanto que a sentença recorrida é nula por excesso de pronúncia ou falta de fundamentação; subsidiariamente invoca que procedeu a errada ponderação dos interesses em presença. O M.mo Juiz a quo proferiu despacho de sustentação, a fls. 267. O Ministro de Estado e das Finanças e o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local contra-alegaram, defendendo a manutenção da sentença recorrida. O Ministério Público neste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido da procedência do recurso. Apenas o Recorrente se pronunciou sobre este parecer, manifestando a sua concordância. * Nada obsta ao conhecimento de mérito. Cumpre decidir.* São as seguintes as conclusões das alegações e que definem o objecto deste recurso: 1. A Decisão proferida pelo Tribunal a quo não se revela apenas viciada no segmento relativo a ponderação dos interesses em presença, encontrando-se também, e com particular relevância, inquinada por um vício gerador da sua nulidade; 2. De facto, merece aplicação no processo cautelar aqui em causa, o previsto no n.º 5 do art.º 120º do CPTA, onde se determine que na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adopção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva; 3. Assim, ao proceder à prolação de uma Sentença, sem que os Recorridos tenham alegado um prejuízo para o interesse público adveniente da concessão da providência, o Tribunal a quo apreciou uma questão de que não podia tomar conhecimento, não tendo demonstrado, de modo fundamentado que considerava que a concessão da providência implicava uma lesão manifesta ou ostensiva do interesse público; 4. Tal circunstância consubstancia uma nulidade da Sentença, no segmento aqui relevante, por excesso de pronúncia, ou por falta de fundamentação nos termos das alíneas
- d)e
- b)do n.º 1 do art.º 668.º do CPC, aplicável por remissão do art. 1. ° e 140.°doCPTA. 5. Caso assim não se entenda, o que não se concede, forçoso se torna concluir no sentido da errada ponderação de interesses promovida pelo Tribunal a quo, quando confrontado com o disposto no n° 2 do art. 120.° do CPTA; 6. Com efeito, do lado dos Recorridos, o Tribunal a quo considerou um interesse geral de âmbito nacional e europeu, decorrente do Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) para o período de 2005 a 2009, considerando, a final, que o incumprimento deste Programa acarreta prejuízos de diversa ordem; 7. Por seu turno, do lado do Recorrente, estaria um interesse circunscrito, de âmbito municipal, concluindo o Tribunal que os danos que resultariam da concessão da providência cautelar peticionada seriam muito superiores aos que resultariam da sua recusa; 8. Deste modo, resulta claro que o Tribunal recusou a concessão da providência requerida (apenas) com base num exercício de ponderação eivado de vícios, na medida em que não demonstrou, como legalmente se impunha, que da concessão da providência cautelar derivaria necessariamente o incumprimento do PEC; 9. E o Tribunal a quo não demonstrou tal circunstância porque a mesma não se afigura susceptível de demonstração, pois atendendo aos pressupostos em que o PEC foi negociado e ao próprio destino das verbas retidas no âmbito do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), o Tribunal nunca poderia, rectius, conseguiria demonstrar que a concessão da providência cautelar levaria ao incumprimento do PEC, desde logo porque a sanção (inconstitucionalmente) aplicada não diminui a despesa do Estado nem elimina ou evita o endividamento excessivo pretérito do município; 10. Com efeito, o PEC foi negociado para o período 2005-2009 no pressuposto de que as verbas correspondentes ao FEF fossem integralmente transferidas para os Municípios durante o período em causa, não podendo o cumprimento dos objectivos deste Programa estar dependente da efectivação de hipotéticas retenções de verbas advenientes do endividamento excessivo dos Municípios; 11. As verbas retidas no âmbito do FEF poderiam ainda ser perspectivada como um “bónus” (ao nível da diminuição da despesa do Estado), que permitiria ao Governo atingir com maior facilidade as metas determinadas pelo PEC, mas a verdade e que, nos termos previstos na Lei das Finanças Locais e no próprio Decreto-Lei n.º 38/2008, de 7 de Março, tais verbas destinam-se a um Fundo de Regularização Municipal (FRM), sendo as mesmas devolvidas aos municípios ou afectas ao FEF (e como tal também destinadas aos municípios) não originando qualquer poupança do Estado mas apenas um "desvio" face ao destino normal dessas mesmas verbas; 12. Em suma, as verbas correspondentes ao FEF encontram-se orçamentadas e nessa medida constituem despesa do Estado, não se vislumbrando de que modo a concessão da providência cautelar requerida pode afectar o PEC e as metas por este fixadas; 13. Com efeito, os danos que resultam da concessão da suspensão são inexistentes, quando, bem ao invés, os danos da não suspensão do despacho são manifestos e bastante consideráveis, na medida em que o Recorrente se encontra mensalmente privado, medio tempore, de um valor bastante significativo no contexto das receitas globais do Recorrente, o que implica uma pior prossecução do interesse público municipal, com de resto ficou provado nos autos; 14. Assim, não sendo possível afirmar que os danos que resultam da concessão da providência cautelar requerida se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, deveria o Tribunal a quo ter concedido a suspensão da eficácia do Despacho Conjunto do Ministro de Estado e das Finanças e do Secretario de Estado Adjunto e da Administração Local de 7 de Novembro de 2007, por verificação integral dos pressupostos legalmente previstos. 1. A nulidade da sentença: Uma decisão judicial apenas é nula quando lhe falta em absoluto qualquer fundamentação; a simples deficiência, mediocridade ou erro de fundamentação afecta o valor doutrinal da decisão que, por isso, poderá ser revogada ou alterada, mas não produz nulidade (art.ºs 666º, n.º 3, e 668º, n.º 1, al. b), do Código de Processo Civil; Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p. 140; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.9.2007, recurso 059/07). Ora a sentença apontou as normas jurídicas aplicáveis no caso concreto de uma providência cautelar, as constantes do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e enunciou factos suficientes para apreciação, perfunctória, da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal e para a ponderação de “interesses em presença”, melhor, para a análise e ponderação dos danos a esses interesses. Questão diversa é saber se tal ponderação foi ou não correcta. Diga-se a este propósito, e entrando na análise da segunda nulidade invocada, que o Tribunal a quo não conheceu de questão que não devesse conhecer ao ter considerado, na ponderação de “interesses em presença”, o prejuízo para o interesse público prosseguido pelas Autoridades Requeridas que estas não invocaram nas respectivas oposições. A análise do interesse público em presença não é uma questão por si só, mas um dos elementos a ter em conta na ponderação dos prejuízos para os “interesses em presença”, a que alude o n.º 2 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, esta sim uma questão que se coloca e deve ser apreciada depois de resolvida positivamente a outra questão que se coloca (em termos sumários), a da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal (alíneas
- b)e
- c)do número 1). O artigo 120º, n.º 5, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, citado pelo Recorrente, aborda também o tema dos prejuízos para os “interesses em presença” e diz o seguinte: “Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adopção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva. A expressão “o tribunal julga” significa que o tribunal não só pode como deve pronunciar-se sobre o prejuízo para o interesse público em presença, representado pela autoridade requerida. Mas pronunciar-se num sentido negativo, desfavorável. O que significa que na ponderação dos prejuízos para os “interesses em presença” o tribunal terá de considerar (julgar) inexistir qualquer prejuízo para o interesse público defendido pela autoridade requerida que não contestou ou não alegou a existência de prejuízos, e só por esta. Mas supondo, no caso concreto, que uma das Autoridades Requeridas tinha invocado um prejuízo para um específico interesse público por si prosseguido, o tribunal deveria tê-lo em conta da referida ponderação. O Tribunal a quo não conheceu, portanto, de questão que estivesse impedido de conhecer. Houve, isso sim, erro na constatação de um prejuízo para o interesse público, e prevalecente, impeditivo da suspensão do acto em causa. Não se verifica, em suma, qualquer das nulidades imputadas à sentença recorrida. 2. O mérito da sentença: 2.1. Foram dados como sumariamente provados os seguintes factos, sem reparos das partes: A) Dá-se por reproduzido o teor do doc. 1 junto com o requerimento inicial, oficio com a referenda 48/DG/2007, subscrito pela Directora-Geral das Autarquias Locais e pelo Director-Geral do Orçamento, endereçado ao Presidente da Câmara Municipal de Fomos de ..., subordinado ao assunto "Limite de endividamento líquido municipal em 2006", designadamente: "No âmbito do assunto em epígrafe, informo V. Exa. de que o endividamento líquido desse município ascendia, em 31 de Dezembro de 2005, a € 19 023 064,5. Em 31 de Dezembro do ano 2006, o mesmo situa-se em € 22 398 654,3, ultrapassando, assim, o limite fixado no n° 6 do artigo 33° da Lei n° 60-A/2005 (...). Face ao exposto solicita-se que se pronuncie, até ao próximo dia 27 de Julho, prestando os esclarecimentos tidos por convenientes relativamente ao excesso verificado."; B) Dá-se por reproduzido o teor do doc. 2 junto com o requerimento inicial, ofício n° 577, de 20-07-07, subordinado ao assunto "Limite de endividamento líquido municipal em 2006", endereçado à Direcção-Geral das Autarquias Locais e subscrito pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Fomos de ..., designadamente: "(...) essa redução poderá revelar-se extemporânea, pois a Assembleia Municipal de Fornos de ..., em sessão de 28 de Fevereiro de 2007, declarou a situação de ruptura financeira do Município, o que origem a apresentação, junto das entidades competentes, de um processo/pedido de reequilíbrio financeiro do Município, o qual desde 15 de Junho de 2007, se encontra em análise nessa Direcção-Geral. Assim, salvo melhor opinião, tal redução nas transferências do FEF, apenas lograria sentido ser discutida após apreciação e decisão de tal processo."; C) Dá-se por reproduzido o teor do doc. 3 junto com o requerimento inicial, oficio "24SET0702638", subscrito pelo Chefe do Gabinete do Ministro de Estado e das Finan9as, endereçado ao Presidente da Câmara Municipal de Fornos de ..., subordinado ao assunto "Limite de endividamento líquido municipal em 2006", designadamente: "Face ao que antecede e no contexto da prossecução de uma rigorosa politica de controlo orçamental, atendendo ao disposto no artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo, solicita-se a V. Ex11 que se pronuncie, no pra7,o de 10 dias úteis, a contar da presente data, sobre o projecto de despacho que se remete em anexo."; D) Dá-se por reproduzido o teor do doc. 4 junto com o requerimento inicial, ofício n° 788, de 26-09-2007, subordinado ao assunto "Limite de endividamento líquido municipal em 2006", endereçado ao Chefe do Gabinete do Ministro de Estado e das Finanças e subscrito pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Fornos de ..., designadamente: "(... 1. Reconhecemos que, segundo o conceito fixado no artigo 3° da Lei n° 60-A/2005, de 30 de Dezembro, o limite de endividamento líquido deste Município foi ultrapassado. (---)"; E) Dá-se por reproduzido o teor do doc. 5 junto com o requerimento inicial, ofício "09NOV0702950", subscrito pelo Chefe do Gabinete do Ministro de Estado e das Finanças, endereçado ao Presidente da Câmara Municipal de Fornos de ..., subordinado ao assunto "Limite de endividamento líquido municipal em 2006", designadamente: " (...) Face ao que antecede, remete-se em anexo o despacho conjunto de Suas Excelências o Ministro de Estado e das Finanças e o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local pelo que se determina a redução de 10% da transferência do duodécimo do FEF, no montante de € 31.238.00, durante 98 meses e de 2.987,00 no 99º e último mês. (...)"; F) Dá-se por reproduzido o teor do Despacho conjunto do Ministro de Estado e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, de 7 de Novembro de 2007, em anexo ao doc. 5 identificado e referido em E), designadamente: "Determina-se que: 1. Face a violação do limite de endividamento liquido fixado no n° 6 do artigo 33º da Lei n° 60-A/2005, de 30 de Dezembro, e atendendo à violação dos limites de endividamento líquido ou de médio e longo prazo em 2007, pelo Município de Fornos de ..., conforme demonstra o quadro em anexo, ao abrigo do previsto no n° 8 do artigo 33° da Lei n° 53-A/2006, de 29 de Dezembro, seja aplicada, a este Município a redução de 10% da respectiva transferência do Fundo de Equilíbrio Financeiro, prevista no Mapa XIX do Orçamento do Estado para 2007, pelo número de duodécimos necessário à redução correspondente ao excesso de endividamento verificado. 2. A manutenção da redução seja reapreciada no 1° semestre de 2008, após análise da evolução do endividamento municipal verificado em 2007, nos termos da lei. 3. O montante resultante da redução seja afecto ao Fundo de Regularização Municipal previsto no n° 4 do artigo 5° e do art0 42°, ambos da Lei n° 2/2007, de 15 de Janeiro.". G) Dá-se por reproduzido o teor do doc. 7 junto com o requerimento inicial, que engloba: a. Cópia de parte da acta da reunião ordinária da Câmara Municipal de Fornos de ..., realizada no dia 8 de Fevereiro de 2007, designadamente: "Analisado o assunto, a Câmara deliberou, por unanimidade, concordar com o Sr. Presidente e propor à Assembleia Municipal, nos termos do artigo 41°, numero 2, da Lei das Finanças Locais, a situação de ruptura financeira."; b. Cópia de parte de minuta da acta da sessão ordinária da Assembleia Municipal de Fornos de ..., realizada no dia 28 de Fevereiro de 2007, subordinada na alínea
- b)da ordem do dia ao assunto "Declaração de situação de ruptura financeira do Município, conforme proposta da Câmara Municipal", tendo sido deliberado o seguinte, designadamente: "Analisado o assunto e posto a votação, foi o mesmo aprovado por unanimidade"; H) Dá-se por reproduzido o teor do doc. 9 junto com o requerimento inicial, designadamente a lista anexa a declaração, relativas a despesas fixas do mês de Janeiro de 2008 no total de 335.300,006. 2.2. O enquadramento jurídico. 2.2.1. O pedido de suspensão do acto. A única questão controversa trazida a este recurso é a de saber se foi feita a adequada ponderação de “interesses em presença” a que alude o n.º 2 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Entendemos que não. Desde logo porque não foi alegado em qualquer das contestações apresentadas quer pelo Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local quer pelo Ministro de Estado e das Finanças a verificação de qualquer prejuízo para o interesse público prosseguido pela Administração Central. O que implica dar-se, sem mais, por inexistente qualquer lesão para o interesse do Estado, Administração Central, nos termos do disposto no n.º 5 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Consequentemente, deve considerar-se a prevalência dos interesses da Administração Local, neste caso do Município de Fornos de ... que com a imediata execução do acto veria as suas receitas seriamente diminuídas num contexto, indiciado, de grave situação económica. Isto sendo certo, em nosso entender, que os prejuízos para os fins prosseguidos pela Administração Central, considerados na sentença recorrida, não são manifestos nem ostensivos. Pelo contrário, trata-se de prejuízos conjecturais como a possibilidade de aplicação de sanções ao Estado Português. Neste ponto nem sequer ficou minimamente demonstrado, nem poderia ser, que a não retenção das verbas destinadas ao município implicaria um agravamento do deficit orçamental e, assim, um incumprimento pelo Estado Português do Programa de Estabilidade e Crescimento. Já quanto à lesão para os interesses do Município essa sim se mostra evidente e ostensiva. Num contexto, claramente indiciado, de grave situação económica, o Município ver-se-ia forçado a cortar nas despesas até à decisão final a proferir no processo principal. O que significa, é evidente, uma redução do serviço público prestado pelo município às populações locais. E constituiu uma situação irreversível no plano dos factos, uma vez que não é possível reverter no plano dos factos a redução de prestação desse serviço no período em que durar o processo principal. Por outro lado, a ponderação dos “interesses em presença”, melhor, do prejuízo para estes interesses, é uma ponderação que se faz independentemente de qualquer juízo de legalidade sobre o acto suspendendo ou sobre a situação que os mesmos visam obstar, melhor, depois de resolvida, a favor do requerente, a questão da legalidade, em termos de ser provável o êxito da acção principal ou, pelo menos, não ser manifesta a falta de fundamento do ataque à legalidade do acto – n.º 2 do art.º 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. No caso concreto tal questão não foi sequer trazida a este foro de recurso. Existindo, da parte do Município ora Recorrente, prejuízos irreparáveis se não for suspensa a execução do acto em apreço e não existindo – porque não foram demonstrados nem demosntrados – prejuízos para o Estado Português, impõe-se deferir o pedido de suspensão. 2.2.2. O pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução. O pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução é um incidente processado nos autos de suspensão da eficácia – artigo 128º, n.º 5, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Como um pedido principal também o pedido incidental tem uma decisão final em primeira instância, passível, por regra, de recurso jurisdicional, nos termos gerais – artigos 156º, n.º 2, 676º, n.º 1, do Código de Processo Civil, aplicáveis ao contencioso administrativo por força do disposto nos artigos 1º e 140º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Só os despachos de expediente e os proferidos no uso legal de um poder discricionário não estão submetidos a esta regra geral, não cabendo deles recurso jurisdicional – artigo 679º, do Código de Processo Civil. A decisão final não é, necessariamente, uma decisão sobre o mérito do pedido, podendo traduzir-se apenas na constatação de um obstáculo à apreciação de mérito. Uma sentença que julga, por exemplo, prejudicado o conhecimento de um pedido não deixa, por isso, de ser uma sentença mesmo quanto a esse pedido, passível, como tal, de recurso jurisdicional, precisamente por erro na constatação de uma situação de prejudicialidade. Queremos com tudo isto dizer que o despacho de 14 de Março de 2008, a fls. 226, a decidir que se esgotou o poder jurisdicional quanto ao pedido de declaração de ineficácia por ter sido entretanto proferida sentença desfavorável sobre os pedidos cautelares e, com esse argumento, a não conhecer do pedido incidental é uma decisão final (a única) sobre esse pedido. Não se trata de um despacho de expediente ou praticado no exercício de um poder discricionário. Trata-se da decisão que, bem ou mal, pôs termo ao pedido incidental de declaração de ineficácia dos actos de execução. Esta decisão foi notificada ao Requerente – ver fls. 232 – que não interpôs recurso da mesma. O Recorrente poderia ter atacado a decisão, em sede de recurso jurisdicional, invocando erro na decisão ou nulidade por omissão de pronúncia – art.º 668º, n.º3 , do Código de Processo Civil. Este Tribunal de recurso, ao contrário do que defende o Ministério Público, no seu parecer final e ao contrário do que pretende o ora Recorrente, está, assim, impedido de tomar qualquer decisão (de mérito ou formal) sobre o pedido de declaração de ineficácia, uma vez que a questão não lhe foi submetida na sede própria, a do recurso jurisdicional, tendo a decisão de primeira instância transitado em julgado. O que impede que se determine a entrega das importâncias entretanto retidas ao abrigo da resolução fundamentada. Isto com excepção da importância relativa ao mês de Janeiro que não está a coberto de tal resolução pois esta apenas visou impedir a suspensão automática resultante da interposição do presente pedido cautelar. E tendo por certo também que a resolução fundamentada (apenas) caduca automaticamente a partir da decisão de suspensão do acto (ver neste sentido Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, edição 2005, p. 649). **** Pelo exposto, os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul acordam em conceder parcial provimento ao recuso e, em consequência: A) Revogam a sentença recorrida. B) Julgam parcialmente procedentes os pedidos cautelares e, em consequência: BA) Determinam a suspensão da eficácia do Despacho Conjunto do Ministro de Estado e das Finanças e do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, de 7 de Novembro de 2007, identificado no requerimento inicial. BB) Deferem o pedido de entrega provisória da quantia já retida relativa ao mês de Janeiro de 2008. * Lisboa, 29 de Maio de 2008 (Rogério Martins) (Magda Geraldes) (Gonçalves Pereira)