Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 02502/08 Secção: CT-2º JUÍZO Data do Acordão: 06/23/2009 Relator: ROGÉRIO MARTINS Sumário: Não é devido o pagamento de compensação pela não cedência de áreas de equipamento se, embora a lei em vigor à data do licenciamento previsse, em abstracto, esse pagamento, o respectivo regulamento em vigor não o previa e apenas veio a ser previsto, bem como a respectiva liquidação, em regulamento posterior Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Acordam em conferência os juízes da Secção Tributária do Tribunal Central Administrativo Sul: A…………… veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, de 11.01.2008, a fls. 223-228, pela qual foi julgada improcedente a impugnação deduzida contra despacho do Vereador do Pelouro de Gestão Urbanística da Câmara Municipal de ……….., notificado por ofício de 03.05.1999, para pagamento da importância de 4.200.000$00 como compensação pela não cedência de áreas de equipamento numa operação de loteamento. Invocou para tanto que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, violando, por erro de interpretação e aplicação, diversas normais legais, incluindo constitucionais, em concreto, o disposto no § 1º do art.º 47° Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, nos art°s 16° n° 4 e 32° n° 3 do Decreto-Lei n.º 448/91, no art° 9º do Código Civil, nos art°s 8º n° 1 e 2 al. a), 12° da Lei Geral Tributária, e nos art.ºs 103º e 268º, n.º4, da Constituição da República Portuguesa. Não foram apresentadas contra-alegações. O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso. * Cumpre decidir já que nada a tal obsta.* I – Matéria de facto. É a seguinte a matéria de facto assente que o Recorrente não impugnou nos termos previstos no art.º 685.º-B, do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no art.º 281º do Código de Procedimento e de Processo Tributário:

1. No dia 7 de Março de 1997 e ao abrigo do artigo 28° do Decreto - Lei n.º 448/91 de 29 de Novembro, a Câmara Municipal de …….emitiu o alvará n.º ../97 em nome de A……………….., nos termos que constam de fls. 5 e segs. cujo conteúdo se dá por reproduzido.
2. Consta do alvará designadamente, o seguinte: a. «Dado não haver cedências de espaços destinados a equipamentos e zonas verdes, para integração no domínio público, fica o loteador obrigado a pagar à Câmara Municipal uma compensação em numerário, de acordo com o n.º 4 do art.º 16° do Decreto - Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro». b. «Foi prestada a caução a que se referem os artigos 24° e 30° do Decreto - Lei n.º 448/91 de 29 de Novembro, no valor de 6.800.000$00, mediante garantia bancária n.º …………………, do Banco …………………».
3. Por oficio de 3/5/1999, a CM notificou o impugnante para efectuar o pagamento de 4.200.000$, «como compensação pela não cedência de áreas para equipamento (420m2,), nos termos do artigo 12° do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Compensações, publicado em Diário da República de 30 de Março último» (fls. 9 cujo conteúdo se dá por reproduzido).
4. O Regulamento publicado no DR II de 3 0/3/1999 encontra-se junto aos autos a fls. 29 cujo conteúdo se dá por reproduzido.
5. Consta do seu teor, designadamente, o seguinte: a. Artigo 4°: 1 O pagamento de compensações realiza-se no acto de emissão do alvará; 2 Aos alvarás já emitidos e condicionados ao pagamento da compensação, o mesmo será efectuado 30 dias úteis após comunicação da Câmara ao titular do alvará, sob pena de não libertação da caução. b. Art.° 11°: 1 Nas operações de loteamento, se o prédio a lotear estiver servido pelas infra estruturas (...) ou não se justificar a localização de qualquer equipamento público no dito prédio, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado a pagar à Câmara Municipal uma compensação em numerário ou em espécie nos termos referidos no presente Regulamento. c. Artigo 14°: Sem prejuízo da aplicação do n.º 2 do art.º 4° do presente Regulamento, a determinação das taxas e das compensações rege-se pelo presente Regulamento, após a sua entrada em vigor.
6. À data da emissão do alvará n.º ../97 encontrava-se em vigor o Regulamento da Taxa Municipal Loteamentos e Infra Estruturas de 1 de Fevereiro de 1989, junto a fls. 22 e segs. cujo conteúdo se dá por reproduzido.
7. Esse Regulamento não previa o pagamento de qualquer compensação pela não cedência de espaços ao domínio público. * II - O enquadramento jurídico: São as seguintes as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
8. O acto de licenciamento de uma operação de loteamento é um acto administrativo que contém aspectos favoráveis e aspectos desfavoráveis.
9. É legítimo fazer-se uma separação entre esses diferentes aspectos, dado que os actos administrativos são divisíveis.
10. A aceitação dos aspectos favoráveis do acto não implica a aceitação automática, expressa ou implícita, dos seus aspectos desfavoráveis, que podem ser impugnados.
11. Não houve aceitação expressa da vertente desfavorável do acto impugnado.
12. Também não existiu qualquer aceitação tácita desses aspectos, na medida em que não existiram ou foram identificados na sentença qualquer comportamento do impugnante que possa ser considerado incompatível com a impugnação.
13. Com efeito, não pode ser considerado como tal a alegada aceitação da obrigação de efectuar o pagamento da compensação cujo montante será fixado posteriormente, decorrente do mero licenciamento e posterior emissão do alvará que lhe confere eficácia.
14. A douta sentença faz uma interpretação inconstitucional das normas do § 1o do art° 47° do RSTA, na medida em que introduz uma limitação ilegítima e desproporcionada da garantia constitucional de impugnação contenciosa.
15. Deste modo, violou a douta sentença recorrida o n° 4 do art° 268° da C.R.P., o § 1º do art° 47° RSTA, o n° 4 do art° 16° do Dec. Lei n° 448/
17. Não tem sustentação legal a remessa para momento ulterior da liquidação da compensação, em particular, quando essa remessa é efectuada para Regulamento ainda a aprovar.
18. Uma tal interpretação esquece que a liquidação das taxas e compensações se efectua no momento do acto de licenciamento, de acordo com as normas legais e regulamentares vigentes a essa data.
19. À data do licenciamento, apesar de haver norma habilitante que permitia a cobrança de taxas e compensações, não existia norma legal ou regulamentar que determinasse a forma de cálculo da compensação pela não cedência de áreas para o domínio público municipal.
20. Essa norma habilitante apenas estabelece uma obrigação geral e abstracta de pagamento das compensações que carece de posterior regulamentação e concretização.
21. Não existindo qualquer norma regulamentar que permitisse calcular as compensações no momento da prolação do acto administrativo de licenciamento, não era possível cobrar qualquer quantia a esse título.
22. A douta sentença violou o disposto nos art°s 16° n° 4 e 32° n° 3 do Dec. Lei n° 448/
24. Ao afirmar que o n° 4 do art° 16° do Dec. Lei n° 448/91 é a norma que prevê o pagamento da compensação e que essa norma já existia à data do licenciamento, não emergindo do Regulamento a douta sentença erra completamente o alvo.
25. Tal como se mostra completamente desprovida de senso a interpretação (sui generis, diremos) que a expressão utilizada na parte final do n° 4 do art° 16° (e também na parte final do n° 3 do art° 32°) reporta-se ao futuro e não ao passado.
26. O que importa ter em conta no caso, é saber se é legal a cobrança de quaisquer quantias, cujo modo de liquidação não esteja previsto à data do licenciamento e que seja efectuado posteriormente.
27. A liquidação ou fixação das compensações em operações de loteamento tem natureza fiscal, sendo um facto tributário.
28. De acordo com o princípio da legalidade tributária, a liquidação de qualquer tributo deve fazer pela lei vigente à data do acto que lhe dá origem, irrelevando qualquer alteração legal ou regulamentar posterior.
29. Ao permitir que a liquidação da compensação efectuada por Regulamento posterior ao acto de licenciamento, faz-se uma aplicação retroactiva da lei, na medida em que se reportou a compensação liquidada nos termos do art° 12° do Regulamento de 1999, a um acto produzido em 1997, a douta sentença faz tábua rasa do princípio da não retroactividade da lei fiscal.
30. Ao interpretar a norma do art° 16° n° 4 do Dec. Lei n° 448/91 (e por extensão também a do n° 3 do art° 32°) de modo a entender que o Regulamento aprovado em Assembleia Municipal se refere ao futuro, a douta sentença viola as normas citadas e também o art° 9o do C. Civil, na medida em que essa interpretação não tem na letra da lei qualquer suporte.
31. De igual modo, ao permitir que o Regulamento de 1999 sirva para liquidação da compensação de licenciamento de 1997, a douta sentença viola o disposto nos art°s 8o n° 1 e 2 al. a), 12° da LGT e art° 103° da C.R.P..
32. Deve, pois, ser substituída por outra que, reconhecendo-o dê provimento ao presente recurso, revogando-a e substituindo-a por outra que dê provimento à impugnação e declare não serem devidas pelo impugnante quaisquer compensações à Câmara Municipal de Santarém.
33. O fundamento da boa-fé. Na sentença recorrida consignou-se que o ora Recorrente aceitou o acto impugnado na medida em que não reagiu contra o acto de licenciamento em que se previa o pagamento agora posto em crise. Pelo que a impugnação do acto de liquidação contrariaria o princípio da boa-fé. Discordamos deste entendimento, embora por razões não exactamente coincidentes com as do Recorrente. Do Alvará de loteamento consta que “fica o loteador obrigado a pagar à Câmara Municipal uma compensação em numerário, de acordo com o n.º 4 do art.º 16° do Decreto - Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro». A obrigação de pagar uma compensação em numerário aparece claramente como uma condição para a concessão do alvará: a Autoridade Recorrida não teria concedido a licença se o loteador tivesse recusado, à partida, o pagamento da contrapartida pecuniária prevista em abstracto na norma invocada, então em vigor. E o ora Recorrente quando aceitou o acto de licenciamento, aceitou-o com a condição aposta. O pagamento, era, na perspectiva de ambas as partes, uma condição necessária, ou sine qua non, do licenciamento. Entre o aspecto favorável do acto, a autorização da acção de loteamento, e o aspecto desfavorável do acto, a condição de pagar uma soma em numerário, existe uma ligação que os torna indissociáveis. A aceitação do acto de licenciamento constitui, clara e inequivocamente, a aceitação do pagamento de uma importância em numerário. Mas não pressupõe a aceitação da imposição de pagar a importância em concreto que veio posteriormente a ser fixada. A fixação em concreto da importância a pagar aparece, no caso presente, num acto posterior, com fundamento legal próprio, o artigo 12° do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Compensações, publicado em Diário da República de 30 de Março de
34. O acto de liquidação da importância a pagar surge, por isso, como autónomo do acto de licenciamento. A fixação da importância concreta a pagar, ao contrário da imposição em abstracto, dissociou-se, por vontade da Administração, do acto de licenciamento. Numa outra perspectiva, também cabe dizer que não se pode aceitar o que não se conhece. Assim, só o acto já praticado pode ser objecto de aceitação, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 47° Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (neste sentido ver o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17.04.2008, no recurso 00762/98), como claramente resulta do corpo deste artigo onde se menciona a aceitação do acto “depois de praticado”. Tal como, de resto, se dispõe actualmente no n.º 1, do art.º 56º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. De todo o modo, sempre seria caso de ilegitimidade e não de impedir o exercício do direito ao recurso por má-fé do recorrente. Não é razoável supor que o ora Recorrente ao aceitar o licenciamento com a condição de pagar uma importância pecuniária, aceitou pagar toda e qualquer importância que, no futuro, lhe viesse a ser fixada. Imaginemos a hipótese, não absurda, de ser fixada uma importância que ultrapassasse largamente as vantagens económicas expectáveis da operação de loteamento: não é razoável dizer que o loteador previu e aceitou, à partida, esta possibilidade. A sentença recorrida errou, portanto, ao fundamentar-se na existência de violação das regras de boa-fé para julgar improcedente a impugnação em apreço.
35. A inexistência de retroactividade. O segundo fundamento apontado na sentença para julgar improcedente a impugnação foi considerar que inexistia no caso concreto aplicação retroactiva da lei, uma vez que o pagamento da importância liquidada, ao abrigo do artigo 12° do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Compensações, publicado em Diário da República de 30 de Março de 1999, estava já previsto n.º 4 do art.º 16° do Decreto - Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, em vigor à data em que foi concedido o licenciamento. Também aqui entendemos ter existido erro na interpretação e aplicação das normas em apreço. Dispunha o n.º 5 do art.º 16º do Decreto-Lei n.º 448/91, invocado na sentença recorrida: “Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas referidas na alínea b) do artigo 3º ou não se justificar a localização de equipamento público no dito prédio, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado a pagar à câmara municipal uma compensação em numerário ou espécie, nos termos definidos em regulamento aprovado pela assembleia municipal”. Ao contrário do defendido pelo Tribunal a quo, o preceito não remete para regulamento posterior ao aço de licenciamento, pois nesse caso utilizaria a expressão “nos termos a definir” ou “em regulamento a ser aprovado” e não o tempo pretérito “definidos” e “aprovado”. O que é consentâneo com o disposto no n.º 3 do art.º 32º do Decreto-Lei n.º 448/91: “A câmara municipal, com o deferimento do pedido de licenciamento, procede à liquidação das taxas, em conformidade com o regulamento aprovado em assembleia municipal.” Destes preceitos resulta inequívoco que a liquidação da compensação em numerário é contemporânea ao acto de licenciamento. Não se pode proceder à liquidação de uma importância “em conformidade com o regulamento aprovado” se esse regulamento (ainda) não existe. Naturalmente o regulamento a que aludem os preceitos terá de ser posterior a estes uma vez que os visa regular. Mas terá de ser também anterior ao acto de licenciamento. Tal como defende o Recorrente, para além do argumento literal, esta é a única interpretação consentânea com o princípio de legalidade, do qual decorre o princípio da não–retroactividade da lei fiscal, actualmente consagrado no art.º 103º da Constituição da República Portuguesa, e no art.º 12º da Lei Geral Tributária. Dispõe o n.º 3 do art.º 103º da Constituição da República Portuguesa: “Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não hajam sido criados nos termos da Constituição, que tenham natureza retroactiva ou cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei”. E o n.º 1 do art.º 12º da Lei Geral Tributária: “As normas tributárias aplicam-se aos factos posteriores à sua entrada em vigor, não podendo ser criados quaisquer impostos retroactivos.” Estes princípios apenas autorizam a cobrança de taxas e compensações cuja previsão conste de lei vigente, e também cujo modo de liquidação esteja previsto por lei. Estão em causa a certeza e a segurança jurídicas nas relações tributárias e, em particular, permitir aos agentes económicos a previsibilidade dos encargos fiscais que terão de suportar com a actividade económica que pretendem levar a cabo. No caso concreto, à data do deferimento do pedido de licenciamento existia lei - os art°s 16° e 32° do Decreto-Lei n.º 448/91 – que permita a exigência em abstracto de taxas e compensações. Mas não existia norma que estabelecesse a sua forma de liquidação. A questão que se coloca é, portanto, a de saber se a uma operação de loteamento se aplicam as compensações previstas em regulamento vigente à data do licenciamento, com liquidação nos termos desse regulamento, ou se aplicam as previstas em diploma vigente mas cuja liquidação apenas foi regulada em regulamento posterior. É certo que no caso concreto não estava previsto o pagamento de qualquer compensação no regulamento em vigor à data do licenciamento. Pagamento que o loteador tinha aceite. Mas essa opção, de não exigir o pagamento de qualquer compensação, foi a escolha do próprio município à data, vertida no regulamento vigente. Por outro lado também é certo que não era exigível nem expectável que o loteador aceitasse passar um “cheque em branco” à autarquia que esta iria preencher no futuro por sua exclusiva vontade e sem qualquer hipótese de previsão por parte do particular. Entre exigir ao particular o pagamento de uma taxa cujo montante não podia prever e não lhe exigir o pagamento de nenhuma taxa, de acordo com as normas vigentes à data em que foi concedida a licença de loteamento, na interpretação, discutível, dos factos e das normas aplicáveis ao caso concreto, afigura-se intuitivamente mais justa a segunda solução. Termos em que se reputa igualmente errado o segundo pressuposto constante da sentença recorria para julgar improcedente a impugnação. * Pelo exposto, os juízes da Secção Tributária do Tribunal Central Administrativo Sul acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, pelo que revogam a sentença recorrida e julgam procedente a impugnação, determinando, em consequência, a anulação do acto tributário impugnado. Não é devida tributação, dada a isenção legal da Fazenda Pública. * Lisboa, 23 de Junho de 2009 (Rogério Martins) (Lucas Martins) (Ascensão Lopes)