Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 02644/07 Secção: CA- 2º JUÍZO Data do Acordão: 03/07/2013 Relator: ANTÓNIO VASCONCELOS Descritores: NATUREZA TRIBUTÁRIA DAS COMPENSAÇÕES PREVISTAS NO ARTIGO 44º Nº 4 DO RJUE. INCOMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS. QUESTÃO PREJUDICIAL. Sumário: I – A matéria de compensações monetárias ou em espécie, previstas no artigo 44º nº 4 do RJUE, constitui “questão fiscal” e, como tal, os tribunais administrativos são absolutamente incompetentes em razão da matéria. II – Não existe qualquer questão de prejudicialidade entre a questão fiscal e a questão administrativa. Em principio, só haverá responsabilidade civil extracontratual (como pedido principal) se a decisão de mérito sobre a decisão fiscal for favorável à Recorrente. Se não for, poderá não haver responsabilidade civil extracontratual. Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul: B…… – SOCIEDADE ……………….., LDA., com sinais nos autos, inconformada com a sentença do TAF de Castelo Branco, de 21 de Dezembro de 2006, que, na presente acção administrativa especial, julgou procedente a excepção dilatória inominada decorrente de inadequação processual e consequentemente absolveu da instância o R. Município de Campo Maior, dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões: “ I. As cedências de áreas para zonas verdes, de lazer e outros espaços de fruição pública, que se impõe no Art. 43.º do RJUE aos loteamentos e projectos urbanísticos que causem impactes semelhantes a loteamentos, não é uma taxa, antes se prendendo às competências camarárias de ordenamento do território e de valorização do espaço urbano; II. A compensação a que se refere o Art. 44.º n.º 4 do RJUE, (substitutiva das cedências), não é taxa pelas razões referidas em I), antes uma indemnização, uma compensação, pelo não fornecimento à fruição dos Munícipes dos bens colectivos referidos no Art. 43.º do RJUE; III. Não são taxas também, por lhes faltar qualquer nexo de correspectividade com qualquer prestação do Município pelo qual este haja de ser compensado, tão só, por a lei expressamente os ligar ao esccopo de diluir ou minimizar os impactos negativos de operações urbanísticas de relevo como sejam os loteamentos ou outros que causem idênticos impactes, matéria essa que não se pode qualificar como “fiscal”, Mas, mesmo que assim não se entenda; IV. Os Tribunais administrativos são competentes para apreciar o pedido de anulação do acto que licencia a construção na parte em que condiciona a emissão do respectivo alvará ao prévio pagamento de qualquer importância (seja taxa ou não); V. E também o são para apreciar um pedido de ressarcimento de danos causados por acto ilícito da Autarquia em sede dee responsabilidade civil extra – contratual que o próprio Tribunal a quo qualifica nos seguintes termos, que se transcrevem: “ Já o que respeita à indemnização extra – contratual – que também constitui objecto do processo, em corpo e petitório -, essa, sim, é matéria da competência do Tribunal Administrativo do Círculo” (sic); VI. É a estrutura da causa apresentada pela parte que fixa o tema decisivo para efeitos de competência material, é pelo quid decidendum que a competência se afere, mesmo que a apreciação de tal implique a solução de questões prejudiciais, que a precedem (ou – como se diz na sentença – em que se configuram relações de dependência). Só. Não tendo qualquer cobertura legal a suposta divisão das questões prejudiciais em “principais” (a resolver em processo próprio) e “simplesmente incidentais” (que se podem resolver na instância); VII. A ocorrência de questões prejudiciais, quaisquer que sejam, nunca determina a absolvição da instância por incompetência porque para elas o Tribunal é sempre competente por força do Art. 15.º do CPTA, sem prejuízo de sobreestar na decisão se assim se entender.” * O Recorrido, Município de ……………, contra – alegou pugnando pela manutenção do decidido. * Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento. * Com relevo para a decisão são de considerar assentes os seguintes factos: 1 – Em Março de 2005, a A. requereu ao Presidente da C.M. ……………. a aprovação de um projecto de arquitectura para um edifício a construir no prédio com a área de 1.731 m2, sito na Avenida dos …………., n.º 1, da freguesia de Nossa Senhora da ………….., descrito na Conservatória do Registo Predial de ……….. sob o n.º ………./……… e inscrito sob o artigo 1.878 na Matriz Predial Urbana dessa freguesia. (Doc. 1) 2 – Tal requerimento foi autuado como “Processo de obras nº 21/2005”. (Doc. 2) 3 – Pelo seu oficio n.º 4112, de 22 de Setembro de 2005, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de ………….. comunicou à A. que esse projecto de arquitectura fora aprovado, e que “como o requerente não cumpriu a Portaria 1136/20101, no que respeita a cedências de espaços verdes (756 m2) e de espaços para equipamento (945 m2), deverá compensar o Município em numerário nos termos definidos em Regulamento Municipal”. (Doc. 2) 4 – O empreendimento previsto tinha 27 unidades de ocupação, sendo 5 apartamentos T2, 19 apartamentos T3 e 3 lojas, para além de uma sala de condomínio, 48 estacionamentos privados e 9 estacionamentos públicos (Doc.s 1 e 3) 5 – Estava também prevista, e assinalada, nas plantas entregues pela A. com o pedido de licenciamento, uma “área privada de uso público” de 526,20 m2 (Doc. 1) 6 - E uma “área de cedência para domínio público” de 203,35 m2. (Doc. 1) 7 – Os projectos de especialidades foram aprovados em 2 de Março de 2006. 8 – Em 23 de Março de 2006 o Senhor Vereador da CM ………….. João …………….., solicitou o pagamento das “taxas urbanísticas” que liquidou em 81.398,39 € e de uma “compensação” ao Município de 298.843,02 €. (Doc. 4) 9– Em 20 de Abril de 2006 a A. requereu a passagem de certidão com texto integral da decisão aludida naquela comunicação contendo a fundamentação do acto. 10 – A A. também requereu o pagamento das taxas urbanísticas em quatro prestações trimestrais com prestação de garantia bancária, o que foi deferido . (Doc. 5) 11 – Em 25 de Maio de 2006 a A. procedeu ao pagamento da primeira prestação das taxas urbanísticas, no montante de 20.346,60 € e à entrega da garantia bancária solicitada. (Doc.s 6 a 8) 12 – Pelo oficio n.º 2031 de 24 de Maio o mesmo Senhor Vereador comunica à A. um seu despacho de 3 de Maio de 2006 em que se determinou o seguinte: “Decido reformar os actos acima referidos, passando a ter o seguinte teor // De acordo com a informação dos serviços: // […] 2. É aprovada a licença de construção no processo 21/2005; 4. São aprovadas as compensações monetárias ao Município no processo 21/2005, nos termos do artigo 66.º do Regulamento Municipal de Taxas e Licenças e para o qual se junta mapa de cálculo aritmético das mesmas, a liquidar antes da emissão do alvará de licença de construção nos termos do DL 555/99 de 16 de Dezembro.” (Doc. 9) 13 – A referida informação dos serviços, de 27 de Abril de 2006, foi exarada pela divisão de Obras e Urbanismo daquela Câmara Municipal a informação n.º 9/2006/DOU/O.P. na qual se lê: “As compensações monetárias no valor de 298.843,02 €, resultam da aplicação do artigo 66.º. Em virtude do licenciamento ter impacte semelhante a loteamento, deverá prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra – estruturas várias e equipamentos, de acordo com o art. 63.º . Uma vez que edifício em causa está localizado numa zona servida por todas as infra-estruturas e não tem espaço físico para a cedência das áreas destinadas a espaços verdes e equipamentos e estes não se justificam neste local, deverá o requerente ser obrigado ao pagamento de uma compensação ao Município nos termos do artigo 66.º do mesmo Regulamento”. (Doc. 9) 14 – No mapa junto lê-se que o número de metros quadrados para fins públicos que se considerou em défice foi de 1.701 m2 (756 m2 + 945 m2), portanto, a totalidade dos indicados na Portaria n.º 1135/2001, de 25 de Setembro. (Doc.s 2 e 9) 15 – Os 729,55 m2, correspondentes a 42,9% daquele total, que haviam sido cedidos pela A. para esses fins, num projecto aprovado pela CM de …………….., não foram considerados (Doc.s 1, 3 e 9) 16 – No mesmo mapa lê-se que no valor da compensação foram consideradas 6 (seis) categorias de infra – estruturas existentes no local. (doc. 9) 17 – No Art. 66.º do RUELTC (Regulamento de Urbanização e de Liquidação de Taxas e Compensações) publicado no DR II Série de 29 de Novembro de 2002, em que se refere a formula de cálculo daquelas compensações do qual o número de infra-estruturas é factor de multiplicação, apenas prevê 5 (cinco) categorias de infra-estruturas, que aí se indicam de forma facilitada, uma por cada linha de texto . (Doc. 10) 18 – A A. nunca foi convocada para se pronunciar sobre o “sentido possível” desta decisão da R. de se fazer compensar nestes termos. 19 – No dia 1/6/2006, não tendo sido paga aquela compensação, o Senhor Presidente da CM …………….. ordenou que fosse embargada a obra, na qual se executavam as fundações. 20 – Em 5/6/2006 a A. pagou aquela “compensação”, para que lhe fosse levantado o embargo, o que logo sucedeu, tendo sido logo emitido o respectivo alvará de obras de construção. (Doc. 11) 21 – Para tal teve de recorrer a um empréstimo bancário cuja formalização em notário importou em 3.014,31 €, com recurso a hipoteca, e paga e continuará a pagar juros remuneratórios vincendos até que amortize aquele capital, a que acresce o imposto de selo sobre aqueles juros, e despesas bancárias que por causa do empréstimo venham a ser debitadas à A. * Tudo visto cumpre decidir. Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Castelo Branco que, na presente acção administrativa especial, julgou procedente a excepção dilatória inominada decorrente de inadequação processual e consequentemente absolveu da instância o R. Município de …………. No essencial, o Mmo. Juiz a quo entendeu que “ nos presentes autos está em causa, entre o mais, a exigência de pagamento de “compensação monetária” justificada com fundamento no Regulamento de Urbanização e Edificação e de Liquidação de Taxas e Compensações do Município de …………….., conquanto “ em virtude do licenciamento ter impacte semelhante a loteamento, deverá prever as áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos, de acordo com o artigo 63º. Uma vez que o edifício em causa está localizado numa zona servida por todas as infra-estruturas e não tem espaço físico para a cedência das áreas destinadas a espaços verdes e equipamentos e estas não se justificam neste local, deverá o requerente ser obrigado ao pagamento de uma compensação ao Município, nos termos do artigo 66º do mesmo Regulamento”. Matéria tributária.”, justificando assim a competência, em razão da matéria (em processo próprio e sob espécie diferente), dos Tribunais Tributários face ao disposto no artigo 49º do ETAF, ou seja, in casu do Tribunal Tributário de Castelo Branco, que com ele funciona agregado. Já no que respeita à indemnização extracontratual – que também constitui objecto do processo – entendeu o Mmo. Juiz a quo que “ (…) essa, sim, é matéria da competência do Tribunal Administrativo de Círculo. Em Processo próprio (…) Ainda que se possa configurar uma certa dependência da sorte da decisão sobre a responsabilidade daquela outra tributária, ambas as questões, tributária e de responsabilidade, são para decidir a título principal, não constituindo a tributária questão simplesmente incidental. Se porventura assim o fosse, ou vice-versa, isso não constituiria empecilho de instância para qualquer um dos tribunais que têm competência para decisão de umas das questões principais. Mas não é o caso. E o processo também não pode desmembrar-se em duas instâncias de uma discussão, uma para apreciação do que é matéria tributária, pelo Tribunal Tributário de Circulo, e outra que pertence à competência do Tribunal Administrativo de Circulo. Perante a inadequação processual, surge a excepção dilatória inominada, que conduz à absolvição da instância. Absolvição que tem apenas razão de instância, que não preclude a tutela do exercício e defesa de direitos, mas sempre pela via adequada – artigo 2º nº 2 do CPC (…)”. Discorda deste entendimento a Recorrente formulando uma série de questões atinentes ao thema decidendi , que se resumem no seguinte:

1. a)Saber se a compensação prevista no artigo 44º do RJUE é, à semelhança das taxas a que se referem os artigos 116 º e ss. do mesmo diploma, um tributo;
2. b)Saber se a apreciação da validade da exigência de pagamento de certa importância como condição prévia à emissão de um alvará é também uma questão tributária;
3. c)Saber se , ocorrendo para a decisão do pedido a necessidade de previamente solucionar uma questão alegadamente tributária, perde o tribunal a competência para conhecer do pedido por via da ocorrência da referida questão prejudicial, havendo que determinar a absolvição ad instância; e
4. d)Saber se tal alegada questão prejudicial contamina o pedido por tal forma que, afirmando o Tribunal Administrativo que tem competência para conhecer aquela questão, absolva o Recorrido da instância por não poder desmembrar o processo em duas instâncias de discussão. Analisemos então , em separado, as diversas questões suscitadas pela aqui Recorrente. I – DA ALEGADA NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA DA OBRIGAÇÃO A QUE ALUDE O ARTIGO 44º Nº 4 DO RJUE A jurisprudência citada na sentença em crise esclarece que os pagamentos aos Municípios como “compensação” pela utilização por estes de infra-estruturas (ou de maior utilização de infra-estruturas por aumento de área) são taxas urbanísticas. E é evidente que o são. No entanto, a Recorrente sustenta que esta “compensação” será uma receita municipal, mas não é uma taxa, na medida em que é apenas o sucedâneo da obrigação de cedência de áreas para utilização colectiva no local a lotear a que se referem os nº 1 a 3 do artigo 44º do RJUE, para os casos em que o Município prescinda de mais equipamentos de utilização colectiva ou o promotor não queira ceder qualquer área ao Município. Além disso, em seu entender, não há qualquer nexo de correspectividade entre a prestação do particular (seja na modalidade de “cedência” ou de “compensação” ) e qualquer prestação municipal, real ou suposta, pela qual o Município ser compensado. Quanto à natureza tributária da obrigação em causa esclarecem elucidativamente, entre outros, os Acórdãos do STA, de 12 de Novembro de 1996 in Rec. nº 34575 e de 11 de Dezembro de 1998 in Rec. nº 37778, que, respectivamente, passamos a citar: “ A exigência de quantias pelos órgãos autárquicos sob a designação de impostos de compensação para aumento de área, como condição para o licenciamento de obras, constituem “ questão fiscal” e, como tal, encontra-se subtraída à competência dos Tribunais Administrativos para conhecer do recurso contencioso de tais actos “ (…) “ I – Os tribunais administrativos são absolutamente incompetentes, em razão da matéria, para conhecimento de “questões fiscais” – artigo 41º nº 1 al.
5. b)do ETAF, na redacção da Lei nº 4/86, de 21 de Março. II – Revestem natureza de “questões fiscais” as que emergem de uma resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação dos encargos públicos do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, bem como o conjunto das relações jurídicas que com elas estejam objectivamente conexas ou teleologicamente subordinadas. III – Tem natureza fiscal a questão em que o pedido [consiste na] declaração de nulidade da deliberação de uma Assembleia Municipal que cria a taxa de compensação pela realização de infra-estruturas de urbanização para o licenciamento de construção e de edificação. IV – “Actos de liquidação” são todos os que fixam o quantitativo que determinado sujeito deve pagar como resultado de aplicação de uma norma tributária”. No caso sub judice o artigo 44º nº 4 do RJUE prevê que o particular fique obrigado ao pagamento de uma compensação ao Município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas a que se refere a al.
6. h)do artigo 2º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio, ou ainda nos casos referidos no nº 4 do artigo anterior (artigo 43º). Ou seja, de uma forma ou de outra existe sempre uma obrigação de natureza tributária imposta ao particular que o obriga a prestar um tributo ao património público, quer através da cedência autoritária de terrenos para o domínio público, quer através de compensações monetárias ou em espécie. “ É o chamado dever de os particulares participar no financiamento da execução dos sistemas gerais de infra – estruturas e equipamentos públicos municipais” – cfr. MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, FERNANDA PAULA OLIVEIRA e DULCE LOPES in “REGIME JURIDICO DA URBANIZAÇÃO E EDIFICAÇÃO”, pag. 495. Acresce que é o próprio legislador que sistematicamente enquadra o regime legal da liquidação das compensações no artigo 117º nº 4 do RJUE, norma, aliás, invocada pela Autora na sua petição inicial. E da liquidação das taxas cabe reclamação graciosa ou impugnação judicial, nos termos e com os efeitos previstos no Código de Procedimento e de Processo Tributário (cfr. nº 3 do artigo 117º do mesmo diploma). Do exposto resulta com clareza que este tipo de tributos são materialmente taxas urbanísticas e configuram uma questão fiscal a que é aplicável o disposto no nº 3 do artigo 117º do RJUE. II – DA NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA DO PEDIDO (RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL) É evidente que o pedido de responsabilidade civil formulado pela aqui Recorrente não tem natureza fiscal. Sucede contudo que o pedido de anulação do acto de liquidação e aprovação da compensação não é uma questão prévia ou incidental do pedido de responsabilidade civil, é antes um pedido principal. Com efeito, o que a Autora impugnou como questão principal foi o acto de liquidação da compensação, de 3 de Maio de 2006, da autoria do Vereador João ………….. Tal acto tem dois comandos. O comando que aprova a operação urbanística em si e que a Autora se conforma porque lhe é favorável, e o comando que aprova a liquidação das compensações que a Autora não se conforma. Convém analisar a propósito o pedido da Autora: “ (…) Deverá declarar-se a invalidade do despacho do Sr. Vereador João ……………….., de 03.05.2006, na parte em que determina que a Autora deva compensar a autarquia com o pagamento de 298.843,02 € “. Na sua alegação de recurso a ora Recorrente sustenta que: “ De algum modo, o despacho impugnado, que é um licenciamento, também contém um acto prévio de liquidação ( o acto preparatório) e também estabelece a obrigação de pagamento daquele montante liquidado previamente à emissão do alvará (acto terminal), e que a Recorrente impugna ao impugnar o ultimo desses actos, pois ninguém negará ao defender que não tem de pagar aquela quantia à Recorrente já diz que não tem de pagar aquela quantia antes da emissão do alvará, mas a apreciação da legalidade desta exigência de pagamento prévio de qualquer quantia, mesmo uma taxa, é matéria da competência dos Tribunais Administrativos (…)”. Partindo do pressuposto supra enunciado de que o acto impugnado tem dois comandos, o comando jurídico de aprovação e liquidação não é um acto preparatório, mas sim um acto final de competência tributária e autónoma do acto ou comando de competência administrativa de aprovação da operação urbanística. Ou seja, actos preparatórios são actos que habilitam o órgão administrativo a pronunciar a resolução final. No caso, como vimos, o órgão administrativo pronunciou-se definitiva e autonomamente ( em termos de comando jurídico) quanto à aprovação e liquidação das compensações quando declara que são aprovadas as compensações monetárias ao Município. Por conseguinte, a Recorrente ao impugnar a aprovação e liquidação das compensações é forçada a aceitar que estas tenham a natureza de tributo fiscal cuja competência em razão da matéria cabe aos tribunais Fiscais e não aos Tribunais Administrativos. III – PREJUDICIALIDADE DA QUESTÃO FISCAL Pretende a aqui Recorrente transformar o pedido principal de impugnação do acto de liquidação e aprovação das compensações numa questão prejudicial, forçando assim a competência do Tribunal Administrativo de Castelo Branco, que se declarou incompetente em face deste pedido principal. Tal prejudicialidade da questão fiscal em relação ao acto impugnado não existe, em nosso entender, na medida em que a natureza fiscal da matéria que encerra o pedido da Autora faz com que ela seja considerada como questão principal. Na verdade, como adiantamos supra (cfr. item I) a questão aqui em causa é o pagamento de compensações monetárias, justificadas pelo Regulamento de Urbanização e de Liquidação de Taxas e Compensações do Município de …………….., que tem natureza tributária. Tal natureza fiscal torna o Tribunal Administrativo de Castelo Branco incompetente em razão da matéria, configurando uma excepção dilatória de incompetência do tribunal . IV – CONTRADIÇÃO ENTRE A DECISÃO E OS SEUS FUNDAMENTOS Ao contrário do que sustenta a ora Recorrente, não há aqui qualquer contradição entre a decisão e os fundamentos na medida em que o tribunal a quo não admitiu qualquer questão de prejudicialidade entre a questão fiscal e a questão administrativa. E, na verdade, em principio, só existirá responsabilidade civil extracontratual se a decisão de mérito sobre a decisão fiscal for favorável à Recorrente. Caso contrário, poderá não haver qualquer responsabilidade civil extracontratual. Aliás, como se adiantou supra, o que a Recorrente pretende é transformar o pedido principal de impugnação do acto de liquidação e aprovação das compensações numa questão prejudicial do pedido de responsabilidade, ambos principais, forçando assim a competência do Tribunal Administrativo de Castelo Branco. * Em conformidade com o exposto, improcedem todas as conclusões da alegação do Recorrente sendo de negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida. * Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida . * Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 UCs Lisboa, 7 de Março de 2013 António Vasconcelos Carlos Araújo Teresa de Sousa