Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 7400/24.9BELSB Secção: CA Data do Acordão: 11/06/2025 Relator: MARA DE MAGALHÃES SILVEIRA Descritores: ESTRUTURA RESIDENCIAL PARA PESSOAS IDOSAS AUTORIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO ENCERRAMENTO Sumário: I - À luz do artigo 143.º, n.º 2 al.

1. b)do CPTA os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares têm efeito meramente devolutivo; II - A preterição do despacho a que se reporta o artigo 118.º, n.º 5 do CPA, subsumindo-se normativamente ao disposto no artigo 195.º do CPC, configura uma irregularidade que só determina a nulidade do processado subsequente àquela omissão se influir no exame e decisão da causa; III - Conforme dimana do artigo 118.º, n.ºs 1, 3 e 5 do CPTA, a produção de prova situa-se na esfera decisória do tribunal, pelo que a realização de diligências probatórias não pode ser entendido como ato que tem de ser realizado obrigatoriamente, por forma a que a sua omissão configure uma nulidade processual; IV - A necessidade de prova, para os efeitos do n.º 1 do artigo 118.º do CPTA, devendo tomar em consideração estarmos perante um juízo meramente perfunctório, encontra o seu conteúdo nos factos, relevantes para o exame e decisão da causa que devam considerar-se controvertidos ou necessitados de prova, que são fundamentais e imprescindíveis para a decisão; V - Não padece de nulidade, nos termos das als.
2. b)e
3. c)do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, a sentença que contém a fundamentação de facto e de direito e que não se assume como ininteligível; VI - Não podendo dar-se inicio à atividade e funcionamento do estabelecimento residencial de apoio social a idosos sem a realização da comunicação prévia, com prazo para a realização da visita sobre a matéria de organização e funcionamento da resposta social no âmbito do qual o ISS, IP pode apresentar oposição, e sem cumprimento das condições específicas de funcionamento (artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, 12.º, 18.º A do Decreto-Lei n.º 64/2007, de 14.03), há lugar ao encerramento administrativo nos termos do artigo 35.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 64/2007, de 14.03. Votação: Unanimidade Indicações Eventuais: Subsecção Administrativa Comum Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul: 1. Relatório S… Sénior, Lda. e S… (doravante AA., Requerentes ou Recorrentes) instauraram, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, providência cautelar contra o Instituto da Segurança Social, I.P., peticionando a suspensão de eficácia de ato administrativo, consubstanciado na deliberação do Conselho Diretivo da Segurança Social n.º 171/2024, de 2.5.2024 que determinou o encerramento administrativo imediato do estabelecimento de apoio social denominado S… Sénior, fixando o prazo de 30 dias para a cessação da atividade. Em 24 de março de 2025, o referido Tribunal julgou totalmente improcedente a providência cautelar. Inconformadas, as Requerentes interpuseram recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos: “A. O presente Recurso vem interposto da Sentença proferida em 24.03.2025, e notificada às Recorrentes em 17.06.2025, e nos termos da qual se decidiu julgar improcedente a providência cautelar requerida, por ausência de verificação do pressuposto relativo ao fumus boni iuris, tendo a apreciação dos demais pressupostos sido prejudicada em face da necessária cumulação daqueles. B. Nos termos e para os efeitos da aplicação conjugada do disposto nos n.ºs 4 e 5, do CPTA, deve ser atribuído efeito suspensivo ao presente Recurso, já que resulta evidente que da execução do acto administrativo suspendo resultam danos para as Recorrentes superiores àqueles que poderiam resultar para o interesse público da sua não execução, devendo, para o efeito, a atribuição de efeito devolutivo ser imediatamente recusada e substituída por decisão que ordene a prestação de Garantia por parte das Recorrentes. C. A este propósito as Recorrentes demonstraram que, sem a atribuição do referido efeito suspensivo, poderia a Recorrida executar de imediato o acto administrativo suspendendo, ficando aquelas impossibilitadas de obter a sua única fonte de rendimento, com todos os prejuízos daí advenientes, nomeadamente em matéria de incapacidade de subsistência e de incapacidade de satisfação de compromissos, bem como em matéria de solvabilidade. D. Resultando ainda evidente prejuízo imediato para os seus trabalhadores que ficarão sem emprego, afectando igualmente, a única fonte de rendimento dos mesmos, o que, compromete, naturalmente, as suas respectivas necessidades básicas de subsistência e sobrevivência e ainda dos respectivos agregados familiares, sendo por isso susceptível de comprometer a dignidade humana daqueles. E. Mais tendo demonstrado que tal execução determinaria o realojamento imediato de cerca de 20 (vinte) utentes das Recorrentes, praticamente repentino e sem qualquer preparação emocional e psicológica para a saída dos mesmos do estabelecimento social em apreço, sendo tal encerramento susceptível de causar prejuízos de difícil reparação (e no limite mesmo irreparáveis), nomeadamente no que concerne ao transtorno causado nos idosos, atenta a alteração repentina das suas rotinas, espaço e residência, não sendo sequer previsível que grande parte deles seja efectivamente realojado. F. Já em sede de “motivação de Recurso”, as Recorrentes demonstraram cabalmente que a Sentença recorrida enferma de nulidade por omissão total da apreciação e enunciação da matéria de facto, o que determina igualmente a ininteligibilidade da mesma. G. A este propósito, veja-se que a Sentença recorrida apesar de enunciar, em sede de apreciação de direito, alguns dos factos alegadamente dados como provados, é certo que a mesma é totalmente omissa quanto à exposição da matéria de facto, bem como quanto à exposição da fundamentação e apreciação da mesma, tudo em contrariedade e violação do disposto no artigo 94.º, do CPTA e ainda no artigo 607.º, do CPC, aplicável ex vi disposto nos artigos 1.º e 140.º, n.º 3, ambos do CPTA. H. Traduzindo-se esta omissão total numa verdadeira nulidade da Sentença recorrida em virtude da não especificação dos fundamentos de facto que justificam a decisão em apreço, e que, por sua vez determina a inteligibilidade e obscuridade da Sentença recorrida, (cfr. neste sentido, o Ac. Acórdão do TCA Sul, de 28.09.2017 e de 23.11.2023, no âmbito dos Processos n.ºs 105/17.9BCLSB e 200/09.8 BELSB, respectivamente; Ac. do Supremo Tribunal Administrativo, de 27.03.2025, no âmbito do Processo n.º 0119/23.0BCLSB). I. Nestes termos, forçosamente se conclui que a Sentença recorrida é nula por falta de especificação dos fundamentos de facto que justificam a Decisão, e, consequentemente, por conter ambiguidade(
4. s)ou obscuridade(
5. s)que a tornam ininteligível, o que expressamente se invoca para todos os devidos efeitos legais, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea
6. b)e c), e n.º 4 do CPC aplicável ex vi do disposto nos artigos 1.º e 140.º, n.º 3, ambos do CPTA, nulidades essas que desde já se invocam para todos efeitos legais. J. Acresce que, a Sentença recorrida é ainda nula em virtude da verificação da verdadeiras nulidades processuais que a inquinam irremediavelmente, pois que, tendo as Recorrentes expressamente requerido o depoimento de parte e inquirição de testemunhas para prova dos factos subjacentes ao “fumus bonis iuris” e “periculum in mora”, não poderia o Tribunal a quo, sem mais, proferir a Sentença recorrida sem proferir previamente o devido despacho fundamentado sobre a desnecessidade da produção de tal prova, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 118.º n.º 5, do CPTA. K. Certo é que, mesmo existindo um qualquer Despacho a este propósito, em nenhum caso, se pode, sem mais, determinar a (imediata) dispensa de prova, quando esta se revele indispensável para a apreciação e decisão da causa (mesmos nos termos especiais do Processo de caracter urgente, cfr. n.º 1, do artigo 118.º, do CPTA). L. Sendo que a natureza urgente de um processo não legitima a preterição de outros valores e garantias assegurados, designadamente, os do foro probatório, com tutela constitucional derivada do corolário do Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva (cf. artigos 20.º e 268.º, da CRP). M. Pelo que, não poderia o douto Tribunal a quo, expressa ou implicitamente (como veio a ocorrer), decidir dispensá-la, impedindo assim as Recorrentes de produzirem a necessária prova para defesa cabal do seu direito e interesse, e bem assim de conhecerem a necessária fundamentação que subjaz à restrição do direito de defesa e tutela jurisdicional efectiva (cfr. artigo 20.º, da Constituição da República Portuguesa). N. Ora, não tendo sido produzida a prova requerida, que se revela imprescindível e necessária, é a Sentença nula por défice de actividade instrutória, nos termos da aplicação conjugada dos artigos 3.º, n.º 3 e 195.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1.º e 35.º do CPTA, consubstanciando a Sentença em apreço uma verdadeira decisão surpresa. O. E que é veio influir de forma clara e determinante, quer no exame, quer na decisão da causa, assim se violando um princípio básico do direito processual, o do contraditório, não se permitindo que ao processo fossem trazidos todos os elementos necessários à prolação de uma decisão de acordo com as várias soluções plausíveis ao Direito. P. Nestes termos, devem as nulidades supra ser declaradas em virtude das omissões verificadas, determinando-se a necessária anulação da Sentença recorrida e a descida dos autos para efeitos de produção de prova expressamente requerida pelas Recorrentes, conforme desde já se requer com todas as demais consequências legais. Q. Acresce que, para além das sobreditas nulidades, a Sentença recorrida enferma ainda de erro de julgamento e apreciação quanto ao pressuposto da aparência do direito das Recorrentes, i.e. do “fumus boni iuris”, tendo as Recorrentes demonstrado que o Tribunal a quo erra, com o devido respeito, na interpretação do disposto no artigo 35.º, do Decreto-Lei n.º 64/2007, de 14 de Março, e em consequência na apreciação dos pressupostos de facto e de direito subjacentes à sua aplicação. R. Como é consabido, a aplicação do sobredito enunciado normativo depende assim da verificação de deficiências graves condições de instalação, segurança, funcionamento, salubridade, higiene e conforto, que ponham em causa os direitos dos utentes ou a sua qualidade de vida. S. Resulta efectivamente demonstrado pelas Recorrentes que inexiste qualquer situação de perigo (potencial, iminente ou mesmo efectivo) para o direito dos utentes e a sua qualidade de vida, o qual sempre constituiria pressuposto para a decisão de encerramento administrativo do estabelecimento social em apreço e que não se verifica efectivamente. T. Pois que, as “deficiências graves” imputadas não consubstanciam mais do que verdadeiras irregularidades relativas à organização, arrumação e limpeza do estabelecimento e que se encontram definitivamente regularizadas, não configurando verdadeiras deficiências subsumíveis à previsão do disposto no artigo 35.º, do Decreto-Lei n.º 64/2007, de 14 de Março. U. Sendo certo que as Recorrentes garantem a satisfação de todas as necessidades dos utentes, potenciando a adaptação dos serviços prestados, as actividades e os cuidados às necessidades, capacidades, limitações, expectativas e preferências de cada um dos utentes, promovendo a valorização da satisfação dos interesses individuais dos seus utentes, quanto a crenças, cultura e expectativas quanto aos serviços oferecidos pelas mesmas. V. Cumpre ainda referir, no que concerne em concreto ao licenciamento devido, que as Recorrentes estão a promover, continua e interruptamente, todas as diligências e actos necessários à efectivação do mesmo, observando todas as indicações e/ou informações fornecidas pelas entidades administrativas envolvidas, nomeadamente com a Câmara Municipal de Lisboa, sendo que o mesmo ainda não foi obtido por causa não imputável às Recorrentes. W. Com efeito, não podem as Recorrentes se conformar as conclusões constantes do acto administrativo suspendendo, nomeadamente, por inexistir qualquer nexo de causalidade entre a prestação de serviços pelas mesmas e bem assim as condições em que os utentes se encontram, e um qualquer perigo para os direitos dos utentes e a sua qualidade de vida. X. E bem assim por não se encontrarem preenchidos os pressupostos necessários à efectivação da decisão de encerramento, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 35.º, do Decreto-Lei n.º 64/2007, de 14 de Março, consubstanciando tal circunstância um verdadeiro vício do acto administrativo que determina a sua necessária revogação. Y. Tendo o douto Tribunal a quo, ainda que sumariamente, concluído pela legalidade do acto administrativo e assim pela ausência de fumus boni iuris, verifica-se, pois, um verdadeiro erro de apreciação/julgamento da Sentença recorrida, a este propósito, em face da ausência de verificação de “deficiências graves” subsumíveis à previsão do artigo 35.º, do Decreto-Lei n.º 64/2007, de 14 de Março. Z. No mais, cumpre ainda referir que não pode a ausência de licenciamento, por si só – i.e. desacompanhada das supra referidas “deficiências graves” –, ditar o encerramento do estabelecimento em apreço, não encontrando tal possibilidade qualquer enquadramento legal ao abrigo do artigo 35.º, do Decreto-Lei n.º 64/2007, de 14 de Março, AA. Pois que, como é consabido, a ausência de licenciamento obedece ao procedimento e tramitação estatuída nos artigos 39.° - A, Artigo 39.°-B, al. a), 39.°-E, al.
7. a)e 39.°-H, do referido diploma, procedimento e enquadramento legal que, manifestamente não foi o prosseguido pela Recorrida e de que não é o objecto nos autos, não se encontrando em apreciação pelo douto Tribunal a quo. BB. Com efeito, a ausência de licenciamento, por si só, não consubstancia uma verdadeira causa de encerramento do estabelecimento nos termos do enunciado normativo supra, não sendo possível extrair de tal ausência qualquer nexo de causalidade com a alegada ausência das necessárias condições de funcionamento do estabelecimento social. CC. No mais, sempre se diga que não estamos perante um caso de impossibilidade e/ou inviabilidade do licenciamento em apreço, resultando, ao invés, que o estabelecimento em apreço detém efectivas condições (físicas e legais) para licenciamento pretendido e que se encontra a ser efectivamente instruído pelas Recorrentes. DD. Não sendo possível, no mais, concluir que a ausência de licenciamento atesta e/ou confirma a ausência de condições de utilização e funcionamento do estabelecimento em apreço, e bem assim a existência de um perigo iminente ou mesmo efectivo para os utentes da 1.ª Recorrente como perfilha o douto Tribunal a quo. EE. Em face do exposto resulta, pois, que o acto administrativo suspendendo assenta num erro quanto aos pressupostos do seu decretamento, pois que os mesmos não se verificam, constituindo este erro um verdadeiro vício que determina a revogação do acto administrativo suspendendo. FF. Termos em que, enferma de erro quanto aos pressupostos a Decisão de encerramento, nos presentes autos, proferida pela Recorrida, pelo que mal andou o douto Tribunal a quo ao considerar que não se verifica tal erro para assim decidir, a final, pela não verificação do pressuposto fumus boni iuris. GG. Acresce ainda que, a Sentença recorrida enferma ainda de erro de apreciação e julgamento quanto ao segmento decisório relativo à ausência de violação do princípio da proporcionalidade e dos princípios de justiça, razoabilidade, boa-fé e prossecução do interesse público. HH. A este propósito, é inequívoco que impunha-se no presente caso, e atentos os interesses envolvidos – mormente a estabilidade, saúde e bem-estar emocional, psicológico e físico dos utentes que se encontram alojados no estabelecimento social em apreço e assim a sua dignidade da pessoa humana, bem como os interesses dos trabalhadores dependentes da 1.ª Recorrente, nomeadamente ao direito de trabalho destes –, que a Recorrida tivesse concedido (e imposto) um prazo razoável para a sanação das irregularidades, antes do decretamento do encerramento imediato, o que efectivamente não fez. II. Não obstante ter entendido que não se verificava a existência de qualquer perigo iminente, mas ao invés um perigo meramente potencial, concluindo pela inexistência de urgência quanto ao realojamento dos utentes do estabelecimento em causa. JJ. Assim, é inequívoco que inexistindo qualquer urgência no encerramento do estabelecimento social em apreço e não existindo qualquer norma legal que impusesse o encerramento imediato deveria a Recorrida optar por uma decisão menos gravosa para as Recorrentes, os seus trabalhadores dependentes e os utentes em causa do que o encerramento imediato, o que efectivamente não fez. KK. Tudo em violação dos princípios supra referidos, pois que, na verdade, como é consabido, por acção do princípio da proporcionalidade, tal decisão sempre deveria obedecer a uma ponderação entre as situações iminentes e de perigo real, encontrando-se a Administração Pública, aqui a Recorrida, obrigada a escolher dentro dos diversos meios ou medidas idóneas e congruentes aquelas que sejam menos gravosas, ou seja, que causem menos danos - ou seja, prevê-se intervenção mínima em perfeita consonância com o princípio de favor libertatis (cfr. neste sentido, o Acórdão proferido pelo Venerando Supremo Tribunal de Justiça, em 29.12.2019, no âmbito do Processo n.º 42/18.0YFLSB e o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, em 11.10.2007, no âmbito do Processo n.º 00029/04). LL. Nestes termos, a Recorrida ao ter decidido pelo imediato encerramento administrativo, sem procurar averiguar a concreta materialidade subjacente e sem ter concedido prazo adequado para a correcção e demonstração da mesma, violou o princípio da proporcionalidade (em sentido estrito e na sua vertente da necessidade), e os princípios da justiça, razoabilidade e boa-fé, e, essencialmente, do princípio da prossecução do interesse público. MM. Motivo pelo qual se revela o acto administrativo suspendendo como manifestamente ilegal e inadmissível por violação directa e inequívoca daqueles princípios fundamentais, sendo por isso o mesmo nulo nos termos do disposto na alínea c), do n.º 2, do artigo 161.º, do CPA, ou, caso assim não se entenda, no limite, sempre seria o acto administrativo em apreço, anulável nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 163.º, do CPA. NN. Termos em que, torna-se evidente a procedência da Acção principal para efeitos de obtenção de uma decisão judicial que ordene a anulação do acto administrativo suspendendo em função dos vícios de que o mesmo padece, enfermando assim a Sentença recorrida de erro de julgamento e apreciação quanto ao preenchimento do pressuposto relativo ao fumus boni iuris, do qual depende o decretamento da presente providência cautelar. OO. Nestes termos, deve ser proferido Acórdão por este Venerando Tribunal Superior a revogar a Sentença recorrida e a decidir sumariamente pela existência de fumus bonis iuris, com a determinação de descida dos autos para produção da prova requerida e conhecimento subsequente do pressuposto do periculum in mora e a ponderação dos interesses em apreço, em conformidade com o disposto no artigo 120.º, do CPTA, conforme desde já se requer para todos os efeitos e demais consequências legais. NESTES TERMOS E NOS MELHORES DE DIREITO, a. Deve o presente Recurso Jurisdicional ser julgado procedente, por provado, E, em consequência, b. Deve ser julgada procedente a nulidade da Sentença recorrida por omissão total da apreciação e enunciação da matéria de facto e ininteligibilidade da sentença recorrida com todas as demais consequências legais, designadamente a revogação da Sentença proferida; c. Devem ser julgadas procedentes as nulidades relativas à preterição da produção de prova requerida e omissão de prolação de Despacho fundamentado, devendo, em consequência a Sentença recorrida ser anulada com todas as demais consequências legais, designadamente o prosseguimento dos autos para produção de prova requerida; CASO ASSIM NÃO SE ENTENDA, d. Deve o presente Recurso Jurisdicional ser julgado procedente, por provado por relação ao(
8. s)erro(
9. s)de julgamento assacados à Sentença recorrida, devendo esta ser revogada, decidindo-se a causa concreta no sentido da procedência do fumus boni iuris com a determinação de descida dos autos para produção da prova requerida e conhecimento subsequente do pressuposto do periculum in mora e a ponderação dos interesses em apreço, em conformidade com o disposto no artigo 120.º, do CPTA, nos termos e com os fundamentos supra expostos. Assim se fazendo acostumada JUSTIÇA!” O Recorrido apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões: “A. A sentença proferida em 24 de março de 2025 julgou improcedente a providência cautelar requerida, com base na existência de deficiências graves e ausência de licenciamento do estabelecimento. B. O tribunal a quo considerou que não havia sequer comunicação prévia apresentada para efeitos de licenciamento, configurando uma situação de irregularidade grave e persistente. C. A decisão baseou-se nos pressupostos legais do artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 64/2007, concluindo pela inexistência de fumus boni iuris. D. A sentença entendeu que não houve violação dos princípios da proporcionalidade, justiça ou boa-fé, dada a gravidade das infrações. E. As Recorrentes alegaram nulidades na sentença (omissão de pronúncia, ininteligibilidade e preterição de prova), mas tais argumentos devem ser rejeitados por não se verificarem os vícios apontados. F. A dispensa de prova testemunhal é legítima, dado que os factos relevantes estão documentalmente provados. G. A sentença foi rigorosa e fundamentada, refletindo a realidade apurada pelos serviços de fiscalização. H. Ficou demonstrado que o estabelecimento não possuía licenças e apresentava deficiências graves em segurança, higiene e salubridade. I. A atuação administrativa deve ser considerada legal e necessária para proteger os utentes, não sendo admissível a continuidade da atividade em tais condições. J. A ausência de fumus boni iuris é suficiente para indeferir a providência cautelar, independentemente da verificação dos demais requisitos. K. As Recorrentes não demonstraram estar em condições de prestar garantia idónea, o que inviabiliza a atribuição de efeito suspensivo. L. Pelo que, a atribuição de efeito suspensivo ao recurso deverá ser recusada, por não se verificarem os pressupostos legais exigidos pelo artigo 143.º do CPTA. M. A manutenção da atividade do estabelecimento representaria risco grave para os utentes, sendo o interesse público prioritário face ao interesse económico das Recorrentes. TERMOS EM QUE DEVE O PRESENTE RECURSO SER JULGADO IMPROCEDENTE MANTENDO-SE A DOUTA SENTENÇA DO TRIBUNAL A QUO, ASSIM SE FAZENDO JUSTIÇA!” Após se pronunciar no sentido de indeferimento do requerido efeito suspensivo do recurso interposto, o mesmo foi admitido com subida imediata nos próprios autos e efeito meramente devolutivo. O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer. Com dispensa dos vistos, atento o carácter urgente dos presentes autos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2. Delimitação do objeto do recurso Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação das apelantes, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), cumpre a este Tribunal apreciar se, a. Foram cometidas nulidades processuais decorrentes da preterição de despacho de dispensa de prova e, bem assim, da não produção de prova requerida (e do défice instrutório), ou se o Tribunal incorreu em erro ao não produzir a prova requerida; b. A sentença padece de, b.1. Nulidade por falta de especificação dos fundamentos de facto e ininteligibilidade; b.2. Erro de julgamento de direito quanto à não verificação do fumus boni iuris. Como questão prévia, haverá que apreciar da atribuição de efeito suspensivo ao recurso. 3. Fundamentação de facto 3.1. Na decisão recorrida deram-se como provados os seguintes factos: “A. A 1.a A. é uma sociedade comercial que tem como o objeto social a prestação de atividades de apoio social para pessoas idosas, através de estrutura residencial para pessoas idosas, cfr documento 2 junto com o Requerimento Inicial - RI, que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais; B. A 2.a A., é sócia-gerente da 1a A., cfr documento 2 junto com o RI, que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais; C. A 1a A. explora uma Estrutura Residencial … (E…), sita na Rua E…, no Paço do Lumiar, em Lisboa, cfr fls 14 do PA que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais; D. Em sequência de uma denúncia enviada pelo DCIAP relativa ao estabelecimento social supra mencionado, foi aberto nos serviços da Entidade Requerida o processo de averiguações (PROAVE) n° 202300009216 (E…) e 202300019578 (Centro de dia), cfr fls 1 do PA que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais; E. Em 31.10.2023 foi realizada ação de fiscalização ao referido E…, pelos técnicos da entidade Requerida, cfr fls 148 a 158 do PA que se dão por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais; F. No dia 18.12.2023 foi elaborada, pelas técnicas da entidade Requerida, F… e A…, a informação n° 510/NFES/2023, cfr fls 160 a 188 do PA que se dão por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais; G. Da referida informação técnica ressaltam as seguintes conclusões e propostas, «Imagem em texto no original» «Imagem em texto no original» «Imagem em texto no original» cfr fls 160 a 188 do PA que se dão por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais; H. Sobre tal informação foram exarados os seguintes despachos superiores «Imagem em texto no original» cfr fls 160-A do PA que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais; I. Mediante ofício da Entidade Requerida dirigido à 1a A., com a referência ISS serviços Centrais SAI.SCC-1402/2024 de 16.2.2024, sobre o assunto "Notificação de intenção de encerramento", foi transmitida tal intenção, cfr fls 189 do PA que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais; J. Em sequência a ia A. apresentou resposta, cfr fls 255 a 357 do PA que se dão por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais; K. Em 1.4.2024 pelas técnicas da entidade Requerida, F… e A…, o Relatório Final/informação n° 103/NFES/2023, cfr fls 361 a 370 do PA que se dão por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais; L. De tal informação ressaltam as seguintes conclusões e propostas, «Imagem em texto no original» «Imagem em texto no original» cfr fls 361 a 370 do PA que se dão por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais; M. Sobre tal informação foram exarados os seguintes despachos superiores, «Imagem em texto no original» «Imagem em texto no original» «Imagem em texto no original» cfr fls 377 a 378 do PA que se dão por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais; N. ATO SUSPENDENDO - E, pelo Conselho Diretivo da Entidade Requerida, «Imagem em texto no original» «Imagem em texto no original» cfr fls 361 a 370 e 371 do PA que se dão por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais; O. Mediante ofício da Entidade Requerida dirigido à 1a A., com a referência ISS Serviços Centrais SAI.SCC-3973/2024- 31.5.2024, sobre o assunto "Notificação de ordem definitiva de encerramento", foi transmitido o seguinte, «Imagem em texto no original» «Imagem em texto no original» cfr fls 360 do PA que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais; P. O mesmo ato foi transmitido ao I.M. das Requerentes mediante ofício da Entidade Requerida dirigido à 1a A., com a referência ISS serviços Centrais SAI.SCC-3980/2024- 31.5.2024, sobre o assunto "Notificação de ordem definitiva de encerramento", cfr fls 374 do PA que se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais;” 3.2. Consignou-se na sentença a respeito dos factos não provados, “Inexistem outros factos com interesse para a decisão da alegada exceção, em face da prova produzida.” 3.3. E em sede de motivação de facto consta da sentença, “Analisando criticamente a prova produzida cfr artigo 607.° n° 4 CPC, a convicção do Tribunal assentou na prova documental junta aos autos pelas partes, conforme referido a propósito de cada alínea do probatório. Prova documental que não foi impugnada pelas partes e sobre os quais não existem indícios que ponham em causa a sua genuinidade.” 4. Fundamentação de direito 4.1. Da atribuição de efeito suspensivo ao recurso Em sede de alegações pugnaram as Recorrentes pela atribuição de efeito suspensivo ao recurso. Aduzem que da execução do ato administrativo suspendendo resultam danos para as Recorrentes, porquanto ficam impossibilitadas de obter a sua única fonte de rendimento, com as consequências ao nível da incapacidade de subsistência, satisfação de compromissos e solvabilidade, para os seus trabalhadores que ficarão sem emprego e para os seus utentes que terão que ser realojados, de forma repentina e sem preparação emocional e psicológica. Como emerge do artigo 143.º, n.º 2 al.
10. b)do CPTA os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares têm efeito meramente devolutivo. Prevendo-se nos n.ºs 3 a 5 deste artigo 143.º que, “ 3 — Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo. 4 — Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos. 5 — A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.” Como resulta destes dispositivos o pressuposto da aplicação das medidas previstas no n.º 4 é que estejamos perante situação em que é o Tribunal que, ao abrigo do disposto no n.º 3, atribui, a requerimento do interessado, efeito meramente devolutivo ao recurso, por reconhecer que a suspensão dos efeitos da sentença é passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses por ela prosseguidos. Assim, o n.º 4 do artigo 143.º do CPTA não é aplicável às situações em que o efeito meramente devolutivo do recurso é fixado nos termos da lei. Nem tão pouco se encontra prevista a possibilidade de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, antes fixando a lei que os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares têm efeito meramente devolutivo [artigo 143.º, n.º 2, alínea b), do CPTA]. Pelo que se indefere o requerido, mantendo, tal como entendeu o Tribunal a quo, o efeito meramente devolutivo. 4.2. Das nulidades processuais (e do erro de julgamento quanto à recusa de produção de prova) Aduzem as Recorrentes que, tendo requerido a produção de prova testemunhal e por declarações de parte, visando a demonstração do preenchimento dos pressupostos da tutela cautelar, concretamente do fumus boni iuris quanto à ausência de “deficiência grave” que determinou o ato suspendendo nos termos do artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 64/2007, de 14.3, as diligências adotadas e a adotar, o procedimento de licenciamento do estabelecimento e a regularização das insuficiências deste, a desproporcionalidade da decisão, e do periculum in mora, o Tribunal a quo não só não proferiu despacho sobre a sua desnecessidade nos termos do artigo 118.º, n.º 5 do CPTA, como não admitiu a produção de prova por si requerida mostrando-se esta indispensável à cabal defesa dos direitos e interesses das Recorrentes, não podendo a sumariedade e a celeridade do meio processual determinar a recusa da prova. Consideram que a ausência de despacho fundamentado nos termos do artigo 118.º, n.º 5 do CPTA configura nulidade processual, nos termos do artigo 195.º do CPC, e que não tendo sido produzida a prova requerida a sentença é nula por défice instrutório, nos termos da aplicação conjugada dos artigos 3.º, n.º 3 e 195.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1.º e 35.º do CPTA, consubstanciando a sentença em apreço uma verdadeira decisão surpresa. Apreciando. “As nulidades processuais configuram um qualquer desvio ao formalismo processual prescrito para a forma processual correspondente ao processo decorrente de se ter praticado um ato que a lei adjetiva não admita (proíba), se omitir um ato que esta prescreva, ou por se praticar um ato imposto ou permitido pela lei adjetiva, mas com preterição das formalidades por aquela requeridas, incorrendo-se em «error in procedendo», erro esse que se reconduz ao cometimento de uma nulidade processual quando a lei o determine expressamente (nulidade principal) ou quando não o faça, o desvio cometido à lei adjetiva possa influir no exame (instrução e discussão) ou na decisão da causa, ressalvadas as situações em que a própria lei adjetiva estatua uma consequência jurídica para esse desvio.” (Ac. do STA de 27.2.2025, proferido no processo 086/24.2BALSB, disponível em https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/51ed9274016a65c680258c45005b5f2e?OpenDocument&ExpandSection=1). Assim, subdividindo-se as nulidades processuais em nulidades principais e nulidades secundárias, sendo o seu regime diverso quanto à invocação e quanto aos efeitos, as primeiras estão previstas, taxativamente, nos artigos 186.º a 194.º e 196.º a 198.º do CPC, estando, por seu turno, as nulidades secundárias/irregularidades incluídas na previsão geral do artigo 195.º CPC, cujo regime de arguição está sujeita ao contemplado no artigo 199.º CPC. Refira-se que o princípio do contraditório, nos termos prescritos pelo artigo 3.º, n.º 3, do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.º do CPTA, segundo o qual “o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem”, “impõe que as partes tenham uma intervenção ativa na composição do litígio, com a efetiva possibilidade de, não só responder a tudo o que a contraparte apresenta no processo (numa dialética processual de ação-reação, em que cada uma das partes apresenta a sua solução para o litígio), mas também de influenciar a decisão final, numa manifestação do caráter democrático do processo que, no limite, lhe imprime maior celeridade (a parte vencida, se convencida, não recorre), maior qualidade (porque todas as questões são decididas ponderando uma maior variedade de argumentos) e, consequentemente, legitima a função jurisdicional enquanto poder do Estado. Este direito geral ao contraditório é, por vezes, especificado na lei, como acontece no artigo 415.º, n.º 1, do CPC – “Salvo disposição em contrário, não são admitidas nem produzidas provas sem audiência contraditória da parte a quem hajam de ser opostas” -, sendo que na sua ratio está a intenção do legislador, também constitucional, de as partes poderem discutir a solução apresentada pelo Autor, a solução trazida pelo Réu, mas também qualquer solução de terceira via, para utilizar a feliz expressão utilizada na doutrina italiana, equacionada pelo Juiz (por se tratar, por exemplo, de questão de conhecimento oficioso, de facto que não carecia de alegação ou de meio de prova trazido ao processo ao abrigo do poder de inquisitório do Juiz, que as partes não tenham debatido na primeira e na segunda via proposta para a composição do litígio). Deste modo, ao impor ao abrigo do princípio do contraditório, no n.º 3 do artigo 3.º do CPC, que as partes tenham a possibilidade de se pronunciarem sobre todas as questões, nomeadamente as de facto, pretendeu o legislador evitar que aquelas, atuando com uma diligência normal, fossem confrontadas com uma decisão prejudicial que não tinham a obrigação de prever e que não tiveram possibilidade de influenciar: a chamada decisão-surpresa. São, assim, dois os interesses tutelados no n.º 3 do artigo 3.º do Código de Processo Civil: por um lado, o legislador pretendeu que o Juiz, no âmbito do seu dever de gestão processual, praticasse todos os atos necessários a concretizar a possibilidade de as partes influenciarem a composição do litígio; por outro, o legislador quis evitar a prolação de decisões-surpresa.” (Ac. deste TCA Sul de 7.11.2024, proferido no processo 754719.0BELLE, disponível em https://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/ba492c8d90f3c71480258bd6004307f7?OpenDocument). Não se desconhecendo o debate doutrinário e jurisprudencial referente ao não cumprimento do princípio do contraditório, conducente à prolação de decisão surpresa (vd. a este respeito o Ac. deste TCA Sul de 7.11.2024, proferido no processo 754719.0BELLE, disponível em https://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/ba492c8d90f3c71480258bd6004307f7?OpenDocument), consideramos que “não cumprindo o Tribunal o princípio do contraditório, conducente à prolação de decisão surpresa, tal determina a prática de irregularidade que, podendo influir no exame ou na decisão da causa – art.º 195º, do CPC -, se transmuta ou converte em nulidade processual, dado ter sido omitida a prática de um acto ou formalidade legalmente prescrita – exercício e observância do princípio do contraditório, na vertente de prolação de decisão-surpresa (…). [A] ocorrência daquele vício como que se reflecte na sentença proferida, ou seja, tem efeitos reflexos sobre esta, mas não constitui, por si só, causa da sua nulidade, nomeadamente por excesso de pronúncia, pois a mácula da omissão da prática do acto pré-existe à sua prolação” ( Ac. do Tribunal da Relação de Lisboa de 9.5.2024, proferido no processo 16858/22.0T8SNT-A.L1-2, disponível em https://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/b10b26afba5d333380258b1f003bc312?OpenDocument). Assim, “quando o Juiz profere uma sentença com recurso a uma terceira via em vez de tramitar o processo em obediência ao rito processual que se encontra previsto na lei, com a observância do contraditório, vicia o seu conteúdo de forma imediata, e, de forma mediata, ao omitir uma formalidade de cumprimento obrigatório, isto é, ao desviar, por omissão, o rito processual imposto por lei, gera uma irregularidade processual que, por influir no exame ou na decisão da causa, deve ser classificada como nulidade processual. Ou seja, a sentença que, sem contraditório, compõe o litígio através de uma terceira via suscitada pelo Juiz: - Fica imediatamente viciada quanto ao seu conteúdo; e - Mediatamente, afeta o rito processual, na medida em que ofende a lei adjetiva, pois o dever omitido que constitui a nulidade processual secundária encontra-se funcionalizado à prolação da sentença – cfr. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de abril de 1997 – processo n.º 21.070. Em suma, no momento em que é proferida sentença que, sem contraditório, compõe o litígio através de uma terceira via suscitada pelo Juiz, ela emerge viciada no seu conteúdo e gera, simultaneamente, uma nulidade processual.” (Ac. deste TCA Sul de 7.11.2024, proferido no processo 754719.0BELLE, disponível em https://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/ba492c8d90f3c71480258bd6004307f7?OpenDocument). Feito este enquadramento, é, desde logo, de evidenciar que a verificar-se a preterição do despacho a que se reporta o artigo 118.º, n.º 5 do CPA, pelo qual o juiz recusa a utilização de meios de prova, esta subsumir-se-ia normativamente no artigo 195.º do CPC, isto é, configura uma irregularidade que só determina a nulidade do processado subsequente àquela omissão se influir no exame e decisão da causa. Sucede que, no caso dos autos, não ocorreu a omissão de prática de um ato prescrito por lei. É que, como é bom de ver, precedendo a sentença, o Tribunal a quo proferiu efetivamente o despacho que as Recorrentes reputam omitido. Isto é, o Tribunal a quo proferiu despacho pelo qual, de forma fundamentada, indeferiu a produção de prova requerida por considerar que, “Compulsados os autos, analisado o alegado pelas partes e os documentos juntos autos, considero que estes elementos de prova são suficientes à prova indiciária de toda a matéria de facto relevante para a decisão da presente providência cautelar. Termos em que se mostra, por isso, inútil, porque desnecessária, a prova testemunhal requerida.” Daí que, naturalmente, não foi omitido o ato prescrito na lei, não ocorrendo a tal respeito qualquer nulidade, sequer irregularidade, processual. Como também não foi cometida nulidade processual decorrente da não produção da prova testemunhal e por declarações de parte. Com efeito, é que, no âmbito das providências cautelares, em conformidade com os n.ºs 1, 3 e 5 do art.º 118.º do CPTA, “1 - Juntas as oposições ou decorrido o respetivo prazo, o processo é concluso ao juiz, podendo haver lugar a produção de prova, quando este a considere necessária. 3 - O juiz pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias, não sendo admissível a prova pericial. 5 - Mediante despacho fundamentado, o juiz pode recusar a utilização de meios de prova quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios.” (sublinhados nossos). Ou seja, conforme dimana deste normativo, a produção de prova situa-se na esfera decisória do tribunal que, desde logo, pondera a sua necessidade e decide em conformidade. Isto é, “não é por demais relembrar que o próprio Juiz, se assim o entender, tem a faculdade (e não a obrigação) de ordenar produção de prova, conforme dimana dos n.ºs 1 e 3 do artigo 118.º do CPTA” (Ac. do TCA Sul, de 31.10.2024, proferido no processo sob o n.º 683/23.3BEALM, disponível para consulta em www.dgsi.pt). Acrescente-se que como se sumariou no Acórdão do TCA Norte, de 30.09.2022, proferido no processo sob o n.º 00169/22.3BECBR, consultável em www.dgsi.pt, “nos procedimentos cautelares a produção de prova para além da já produzida nos articulados é excepcional, e depende do livre arbítrio do juiz na consideração da sua necessidade, como decorre claramente da parte final do n.º 1 do citado artigo 118º. E, consequentemente, a decisão final nestes procedimentos tanto pode ter lugar logo após a última oposição, a regra, como após produção de prova, a excepção, face ao disposto no n.º 1 do citado artigo 119º. As partes já contam, ou devem contar, face a estes preceitos, que a seguir aos articulados e, salvo circunstâncias excepcionais, se segue a decisão final. Não constitui, portanto, qualquer surpresa a dispensa de produção de prova e decisão de mérito logo após os articulados em procedimento cautelar, porque essa é a regra numa das alternativas processuais previstas na lei.” Em face do exposto, a realização de diligências probatórias não pode ser entendido como um ato que tem de ser realizado obrigatoriamente, por forma a que a sua omissão configure uma nulidade processual. Donde, consequentemente, ainda que não tenha havido lugar à produção da prova requerida pelas Recorrentes, a sua omissão, não configura nulidade processual que se repercuta na sentença determinando a nulidade, designadamente por preterição do contraditório, que lhe assacam as Recorrentes. Questão diversa é a de saber se, ao recusar a produção prova, o Tribunal errou por, como (também) alegam as Recorrentes, a mesma se mostrar indispensável à decisão. Situamo-nos aí não no domínio das nulidades (processuais) como erroneamente qualificam as Recorrentes, mas sim do erro de julgamento (error in judicando) de direito de que poderá enfermar o despacho proferido. Pelo que é nessa dimensão que se impõe apurar da razão das Recorrentes na alegação que fazem quanto à necessidade da produção da prova por si arrolada para a decisão da causa. Embora seja inegável que o direito à prova é parte essencial do direito fundamental de acesso ao direito (artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa), na vertente do direito a um processo equitativo, constituindo-se como peça fundamental para a realização efetiva do direito de ação judicial, o mesmo não corresponde a um direito absoluto na sua essência, isto é, não é um direito ilimitado. Podendo, pois, comportar restrições, designadamente colocadas em função de interesses atinentes à lógica e à finalidade do processo. Em conformidade, como já aqui demos nota, no âmbito das providências cautelares, à luz dos n.ºs 1, 3 e 5 do art.º 118.º do CPTA, atenta a celeridade e eficiência que devem pautar o processo cautelar, a produção de prova – e, portanto, o direito a esta - só tem lugar quando o juiz a considere necessária, devendo ler-se o n.º 1 do art.º 118.º do CPTA em conjugação com os seus n.ºs 3 e 5. Cumprindo ao julgador, no âmbito das providências cautelares, ponderar se a produção de prova é ou não necessária para o apuramento da matéria de facto pertinente, há que ter em conta que, por um lado, a prova é sumária [art.º 114.º, n.º 2 al.
11. g)do CPTA], feita com base perfunctória e indiciária, por outro, que a prova incide sobre os factos relevantes da causa que se devam considerar controvertidos ou necessitados de prova, considerando as soluções plausíveis da questão de direito, aferindo-se a sua relevância pelo objeto do litígio, e, ainda, que incidindo a prova sobre factos concretos que permitam dar como verificados os requisitos de que depende o decretamento da providência, ela excluirá conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos. Acrescente-se que o juiz está sempre limitado pela proibição de prática de atos inúteis prevista no art.º 130.º do CPC. Daí que, na medida em que as condições de procedência das providências cautelares definidas no art.º 120.º, n.º 1 e n.º 2 do CPTA, são de verificação cumulativa, em termos tais que basta a não verificação de qualquer delas para que a providência seja julgada improcedente, resulta que na hipótese de se verificar que, à luz da alegação das partes, esta não é apta à demonstração do preenchimento de um dos requisitos, mostra-se desnecessária, consubstanciando um ato inútil e por isso proibido por lei, a realização de diligências de prova que se destinem (apenas) à demonstração dos restantes requisitos. Isto posto, cumpre evidenciar que as Recorrentes se limitam a alegar que a prova por si requerida era imprescindível e necessária à decisão da causa e que esta se destinava a demonstrar “cabalmente a insuficiência dos pressupostos de facto (e por consequência de direito) inerentes à aplicação do disposto no artigo 35.º, do Decreto-Lei n.º 64/2007, de 14 de Março”, e «em concreto, para efeitos de demonstração da ausência de qualquer “deficiência grave”» (artigos 69.º a 71.º das alegações), “todas as diligências adoptadas, a adoptar, e ainda em processamento relativamente ao licenciamento do estabelecimento social em causa e regularização das insuficiências do mesmo” (artigo 72.º das alegações), “a desproporcionalidade da decisão de encerramento em apreço”, “porque o licenciamento está em curso, encontrando-se as Recorrentes a promover todos os actos, diligências e procedimentos para este efeito” (artigos 73.º e 74.º das alegações) e e, ainda, a “demonstração do pressuposto relativo ao periculum in mora” (artigo 75.º das alegações de recurso). Contudo, não indicam quais são, afinal, os factos, por si alegados no requerimento inicial, sobre os quais se impunha a produção de prova por si requerida. Isto é, limitam-se a enunciar as matérias sobre as quais pretenderiam produzir a prova mas, sequer por referência aos