Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão
Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 12102/03 Secção: Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário Data
Acordão: 09/13/2006 Relator: Elsa Esteves Descritores: INFRACÇÃO DISCIPLINAR DEVERES DE CORRECÇÃO E URBANIDADE MOLDURA DA PENA DISCIPLINAR DE MULTA GRADUAÇÃO DA PENA CONCRETA DE MULTA Sumário: I- A conduta de um professor que, não concordando com o horário lectivo que lhe foi atribuído, afixou, «...na Sala
s Professores, fotocópia
requerimento por si entregue (...) no Conselho Executivo, no qual fez menção
s seguintes comentários: "A AGUARDAR SOLUÇÃO CORRECTA!", "SOLICITO URGÊNCIA E CORRECÇÃO!", "ISTO É PERSEGUIÇÃO PESSOAL?", "MÁ-FÉ OU DESCONHECIMENTO?" e "E NÃO DIGO MAIS NADA POR ENQUANTO!" , é violadora
s deveres de correcção e de urbanidade que o mesmo estava obrigado a observar nas suas relações com a Direcção
respectivo Estabelecimento, integrando a infracção disciplinar prevista e punível, conjugadamente, pelos arts 3º, nºs 4, al. f) e nº 10 e 23º, nºs 1 e 2, al. d)
DL 24/84, de 16-01 (ED). II- Tais frases representam uma forma desrespeitosa e insidiosa
Recorrente se referir a quem tem a seu cargo a elaboração
s horários, atingindo, pelo menos, a reputação profissional
visado, já que não pode ter outro sentido que não seja o de afirmar que o seu horário foi incorrectamente elaborado por uma de três razões - perseguição pessoal, ou má fé ou desconhecimento (que significa ignorância ou incompetência), deixando ainda no "ar" a ideia de que sabe ou suspeita que existem outros motivos não menos torpes na origem
horário lectivo que lhe foi atribuído. III- A fixação administrativa da pena disciplinar, quando esta é variável, insere-se na denominada discricionariedade técnica, pelo que só é contenciosamente sindicável em caso de vícios típicos
poder discricionário, como acontece, por exemplo, com a manifesta violação
princípio da proporcionalidade (corolário
princípio da justiça e limite intrínseco
poder discricionário) que se revele na aplicação de pena concreta ostensivamente excessiva para a gravidade objectiva da infracção. IV- Atendendo ao disposto no nº 2
art. 12º
DL 24/84, a determinação da moldura abstracta da pena de multa não pode dispensar o conhecimento
montante da remuneração certa e permanente auferida mensalmente pelo arguido, pois só com esse elemento é possível conhecer o limite máximo da pena abstracta correspondente à infracção cometida. V- Para determinar a medida concreta da multa a aplicar, a Administração não pode deixar de ponderar os factores
art. 28º
ED e, no que não seja contrariado pela legislação disciplinar, o estabelecido no art. 71º
CP (quer a gravidade objectiva da conduta infractora e as circunstancias objectivas e subjectivas em que a infracção foi cometida, quer as circunstancias pessoais
arguido). VI- Não existindo agravantes especiais, nem sendo referidas quaisquer agravantes gerais, a multa graduada em 300 000$00 (em 2001) revela-se manifestamente excessiva para a gravidade objectiva da conduta infractora referida em I. Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO
1º JUÍZO
TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL I- RELATÓRIO MANUEL ....vem impugnar contenciosamente o despacho
SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, de 30-10-2001, que lhe indeferiu o recurso hierárquico necessário interposto
despacho
Director Regional de Educação
Norte, de 6-09-2001, que lhe aplicou, no âmbito de processo disciplinar, a pena de multa graduada em 300.000$00, pedindo que o acto seja declarado nulo ou seja anulado por: inexistir infracção disciplinar; ter sido violada a al. d)
nº 1
art. 668º
CPC, por não terem sido conhecidas as questões que foram suscitadas no recurso hierárquico; e ter sido violado o princípio da imparcialidade por, na apreciação
recurso hierárquico, se ter pronunciado o mesmo jurista que havia opinado sobre a punição
ora recorrente. A autoridade recorrida defende que os factos descritos no processo disciplinar tipificam infracção disciplinar juridicamente bem qualificada e que é legal e adequada a pena aplicada. Foi dado cumprimento ao disposto no art. 67º
RSTA. O Recorrente apresentou alegações em que concluiu: «l- O processo disciplinar instaurado ao recorrente teve como fundamento os requerimentos afixados por este, quando
s mesmos ainda não constavam as expressões que integram o ponto único da Acusação deduzida naquele processo contra o aqui recorrente. 2- Apenas as expressões constantes daquele ponto único da acusação foram levadas em conta para a decisão final tomada em tal processo disciplinar. 3- Tais expressões constituíram o exercício de um direito legítimo
ora recorrente e não integram o conceito de violação
dever de correcção ou urbanidade. 4- Pelo supra exposto, a decisão recorrida é anulável, por contrária à lei e aos princípios inerentes a um Estado de Direito Democrático. 5- A decisão recorrida não se pronunciou sobre questões suscitadas pelo ora recorrente e que devia apreciar, o que conduz à respectiva nulidade. 6- A decisão recorrida fundamenta-se numa proposta subscrita pelo mesmo jurista que havia subscrito a proposta com fundamento na qual foi tomada a decisão de aplicar a pena de multa ao recorrente, violando o princípio da independência entre as instâncias, tornando a decisão recorrida nula. 7- A decisão recorrida entende, erradamente, que a "publicidade"
s actos praticados pelo recorrente é motivo suficiente para a sua culpabilização e basta como argumento único para a sua condenação, pelo que, também, por isso é anulável. A Autoridade Recorrida contra-alegou, reafirmando a legalidade
acto recorrido por não de verificar qualquer
s vícios que lhe são assacados. O Exmº Magistrado
Ministério Público emitiu o
uto parecer seguinte: «A nulidade
art. 668º al. d)
CPC, invocada pelo recorrente, é
ponto de vista da
gmática jurídica inexistente pois, como é sabido, a falta de pronuncia às questões suscitadas em recurso hierárquico necessário não determina a nulidade referida pelo recorrente mas tão só dá direito, ao respectivo destinatário, de impugnar contenciosamente o despacho que não conheceu os fundamentos
recurso. As nulidades, em direito administrativo, quer materiais quer procedimentais, resultam da lei e encontram-se previstas, entre outras, no art. 133º n° l e 2
CPA. A falta de pronuncia sobre questões suscitadas no recurso hierárquico e a falta de decisão, quando exista o respectivo dever nos termos
art. 9° n.° l
CPA, não se reconduz a nenhuma das enumeradas naquele normativo. A falta de pronúncia, como é sabido, determina a ficção de indeferimento tácito nos termos
art. 175º e 109º
CPA e nunca a reclamada nulidade. Neste sentido conf. Os acs
STA de 28.5.03 - Rec. n.° 0244/03 e de 25.1.91-Rec. n.° 028125. Pelo exposto, acompanhando a autoridade recorrida, inexiste a reclamada nulidade e deve a mesma ser julgada infundada. Passando ao conhecimento
s de mais vícios que conduzem à anulação
acto e que melhor protegem a tutela
s direitos e legítimos interesses
recorrente abordaremos de seguida a reclamada inexistência da infracção. 2.1. A conduta
recorrente é constituída pela exposição, na sala
s professores da Escola Secundária da Trofa, de uma cópia
requerimento dirigido à respectiva Presidente no qual pede a alteração
seu horário de aulas. Esta cópia foi afixada na dita sala
is dias depois da apresentação daquele requerimento. Nessa cópia o ora recorrente, para além da exibição
requerimento, apõe as seguintes expressões: "A AGUARDAR A SOLUÇÃO CORRECTA", "SOLICITO URGÊNCIA E CORRECÇÃO!" "ISTO É PERSEGUIÇÃO PESSOAL?", "MÁ FÉ OU DESCONHECIMENTO?" e " E NÃO DIGO MAIS NADA POR ENQUANTO!” A Srª Presidente
Conselho Directivo, subscrevendo uma "Deliberação" e invocando que o ora recorrente havia subscrito três
cumentos e que os mesmos atentavam contra a competência, profissionalismo, integridade, ética e dignidade
Conselho Executivo e
s
centes que integram a Comissão de Horários designada pelo Conselho Pedagógico da Escola decidiu participar os aludidos factos (fls. 4 a 7
instrutor) ao Exmo Delegado Regional
Norte da Inspecção Geral de Educação. 2.3 Instaurado o respectivo processo disciplinar e ouvida a queixosa, esta nada esclareceu sobre o modo como aquelas expressões atentavam contra os que ela considerou abrangidos e nas dimensões que reputou na sua queixa. O arguido e ora recorrente, ouvido em declarações a fls. 52
instrutor, negou ter acusado a Presidente
Conselho Directivo de "perseguição pessoal" e de "má fé ou desconhecimento" e explicou que se tratava de uma interrogação e não de uma afirmação devida a algumas razões de injustiça e de falta de correcção, resultantes de situações verificadas durante o ano lectivo anterior, e que puseram em causa a confiança nas pessoas responsáveis pela elaboração
s horários, conforme
cumento já apresentado aos órgãos da Escola e constante de fls. 34 a 51
processo instrutor. O arguido e ora recorrente, como se alcança de fls. 62, veio a ser acusado sem que o Sr. Instrutor tivesse o cuidado de averiguar daquilo que o ora recorrente considerava, em síntese, a má gestão da Escola e que apresentou aos órgãos da escola no
cumento de fls. 34 a 51
instrutor. E a dita acusação, como se alcança de fls. 62, considerou violados os deveres de correcção e urbanidade com a divulgação da cópia de tal requerimento e com a aposição das expressões supra referidas. Ouvidas as testemunhas arroladas pela defesa nada esclareceram sobre o que o Sr. Instrutor considerou resultar da conduta
arguido: "Com esta conduta, levantou dúvidas, interrogações e suspeição, que trouxe para o
mínio público, relativamente à atitude
seu superior hierárquico" com o que se mostra violado o dever de correcção previsto na al. f)
n° 4 e 10
art. 3°
ED e da al. c)
n° 2
art. 10º
Estatuto da Carreira
cente, aprovado pelo DL n.° 139-A/90, com as alterações introduzidas pelos DL n.° 105/97, de 29.4, e DL n.° 1/98, de 2 de Janeiro. 2.4 As expressões utilizadas pelo ora recorrente na cópia
cumento que exibiu na sala
s professores não me parecem as mais correctas para calar o sentimento de descontentamento que o animava em razão
seu horário de trabalho e também não são as mais adequadas para ultrapassar o que considerou mal estar derivado das injustiças e falta de correcção
ano anterior. Não é igualmente a melhor forma de reagir tanto mais que as observações e insinuações feitas além de deslocadas são manifestamente intempestivas É certo que o arguido, quando ouvido em declarações, não tomou a iniciativa de concretizar as tais situações de injustiça e falta de correcção mas é igualmente certo que o Sr. Instrutor não instou o arguido a fazê-lo pelo que se fica sem saber que situações foram essas. Revendo o
cumento de fls. 31 a 54 verifica-se que há uma grande e repetida preocupação da parte
arguido de ver na escola um regulamento que preveja, em síntese, todas as situações da vida escolar por forma a assegurar a democracia, o direito e a justiça nas relações entre todos os seus operadores a fim de se conseguir um ensino melhor. Mas, se é certo que há incorrecção
arguido para com a presidente
Conselho Executivo da Escola não é menos certo que ele revela grande disponibilidade para animar e construir uma escola que melhor sirva a comunidade onde está inserida. Certo é, porém, que esta grande preocupação de bem servir não foi levada em conta no instrutor e, se tivermos em conta o relatório final, a pena imposta mais parece uma sanção pelo que o arguido disse ao longo
inquérito
que propriamente pelos factos de que foi acusado sendo certo que era por estes factos que estava acusado e não pelo que disse ao longo
inquérito. 2.5 A pena imposta ao arguido, em razão
s factos de que foi acusado e que retractam uma leve violação
dever de correcção, é manifestamente inadequada e excessiva. O Sr. Instrutor, na verdade, ao elaborar o relatório, acabou por propor o montante da multa, no valor de 300.000.00, ou seja 1.500.00 euros, sem se orientar por qualquer termo comparativo e sem justificar minimamente as razões da aplicação da medida punitiva e
montante tão exagerado. Ora, em razão
princípio da justiça contemplado nos art. 266º n° 2 da CRP e art. 5° e 6°
CPA, de que os da adequação e proporcionalidade são corolários e expressão
s limites internos da discricionariedade, estavam o Sr. Instrutor e a autoridade recorrida obrigados a ponderar a pena a aplicar. Na verdade, impunha-se ponderar na pena a aplicar em razão da gravidade da infracção, que no caso
s autos nos parece manifestamente leve, das circunstancias objectivas e subjectivas, nomeadamente, das repercussões
irreflectido acto na comunidade escolar e nas relações
s demais professores com a Presidente
Conselho Executivo e com o arguido, da dimensão da dita publicidade dada ao facto e da atenção ou desprezo pela comunicação feita por parte
s restantes professores, o ambiente criado por aquela comunicação; Impunha-se, igualmente, ponderar sobre as circunstancias pessoais
arguido, nomeadamente o seu salário liquido, a composição
seu agregado familiar, o seu nível de rendimentos, os encargos que suporta e a sua reinserção na vida escolar, familiar e social para, assim, escolher a pena minimamente adequada a realizar as funções e necessidades da prevenção e repressão
s ilícitos disciplinares. 2.6 Ora, estando o Sr. Instrutor e o recorrido vinculados ao dever de fundamentar a escolha da medida punitiva segundo os padrões normativos contemplados nos art. 28º
ED e art. 71º
Código Penal, verifica-se que há uma remissão em bloco para estes normativos sem qualquer consideração expressa às dimensões contempladas naqueles normativos o que vale dizer, a meu ver, que a medida punitiva imposta ao arguido além de inadequada, desproporcionada e injusta não está fundamentada, motivos por que, ao abrigo
art. 27º al. d) da LPT A, se invocam os vícios de violação de lei e de forma determinantes da anulação
acto e de que o Tribunal pode conhecer por se tratar de violação grosseira
s limites internos da discricionariedade que assiste ao detentor
poder punitivo. Neste sentido conf., entre outros, os Acs
STA Pleno de 18.2.98- Rec. n° 035737 e da secção de 7.2.02- Rec. n° 048149 e deste Tribunal de 9.1.03- Rec. n° 5504/01 3 No que tange à violação
princípio da imparcialidade resultante da intervenção
consultor jurídico que subscreveu a informação que precedeu o acto punitivo e a posição
recorrido no recurso hierárquico necessário, tomada ao abrigo
art. 172º
CPA, temos para nós que tal intervenção é ilegal, por contrariar a al. g)
n° l
art. 44º
CPA e, assim sendo, estava o agente em causa impedido de intervir no recurso hierárquico necessário e inquinado se mostra o acto impugnado que enferma de vício de violação de lei. Nestes sentido conf. o Ac. deste tribunal de 20.03.2002. 4 Quanto aos demais vícios invocados pelo recorrente cujo elenco remete para o recurso hierárquico necessário temos para nós que, nesta peça, não foram invocados outros vícios para além
s já abordados. Em todo caso, afigura-se-nos que já foram abordados os que melhor protegem a tutela jurisdicional
s direitos e interesses
recorrente e, não tendo concretizado outros vícios, sentimo-nos impedidos de fazer a sua apreciação. III- Nestes termos e nos mais de direito deve dar-se provimento ao recurso e anular-se o acto impugnado assim como o acto punitivo pelos vícios de que este padece e que se transmitem àquele». Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. II- OS FACTOS a)- Por despacho de 21-09-2000, a Presidente
Conselho Executivo da Escola Secundária da Trofa mandou instaurar processo disciplinar ao Recorrente, professor
QND
sétimo Grupo dessa Escola; b)- No âmbito desse processo foi deduzida, contra o Recorrente, a acusação seguinte: «ARTIGO ÚNICO: Não ter usado de correcção e ter faltado ao dever de urbanidade exigido nas relações com a Direcção
Estabelecimento de Ensino quando afixou, em 20 de Setembro de 2000, na Sala
s Professores, fotocópia
requerimento por si entregue. em 18 de Setembro de 2000, no Conselho Executivo, no qual fez menção
s seguintes comentários: “A AGUARDAR SOLUÇÃO CORRECTA!”, "SOLICITO URGÊNCIA E CORRECÇÃO!", "ISTO É PERSEGUIÇÃO PESSOAL?", "MA-FÉ OU DESCONHECIMENTO?" e "E NÃO DIGO MAIS NADA POR ENQUANTO!". Com esta conduta, levantou dúvidas, interrogações e suspeição, que trouxe para o
mínio público, relativamente à atitude
seu superior hierárquico. Tal acto constitui infracção disciplinar por violação
dever de correcção previsto na alínea f)
número quatro e número dez
artigo terceiro
Estatuto Disciplinar, e
disposto na alínea c)
número
is
artigo décimo
Estatuto da Carreira
s Educadores de Infância e
s Professores
s Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n° 139-A/'90, de 28 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n° 105 97, de 29 de Abril, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 1/98, de 2 de Janeiro, punível pelo número um e pela alínea d)
número
is
artigo vinte e três
Estatuto Disciplinar com a pena de MULTA. Não se verificam nos autos quaisquer circunstâncias atenuantes especiais das previstas no artigo vinte e nove
Estatuto Disciplinar
s Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n° 24/84, de 16 de Janeiro»; c)- Com data de 8–06-2001, foi elaborado o relatório final que se dá aqui por transcrito e de que consta, designadamente, o seguinte: CAPÍTULO IX CONCLUSÕES Os factos apurados no Capítulo VII deste Relatório consubstanciam infracção disciplinar por parte
professor Manuel ..., uma vez que o arguido praticou o seguinte acto susceptível de enquadrar ilícito disciplinar: Não ter usado de correcção e ter faltado ao dever de urbanidade exigido nas relações com a Direcção
Estabelecimento de Ensino quando afixou, em 20 de Setembro de 2000, na Sala
s Professores, fotocópia
requerimento por si entregue, em 18 de Setembro de 2000, no Conselho Executivo, no qual fez menção
s seguintes comentários: "A AGUARDAR SOLUÇÃO CORRECTA!", "SOLICITO URGÊNCIA E CORRECÇÃO!", "ISTO É PERSEGUIÇÃO PESSOAL?", "MÁ-FÉ OU DESCONHECIMENTO?" e "E NÃO DIGO MAIS NADA POR ENQUANTO!". Com esta conduta, levantou dúvidas, interrogações e suspeição, que trouxe para o
mínio público, relativamente à atitude
seu superior hierárquico. Tal acto constitui infracção disciplinar por violação
dever de correcção previsto na alínea f)
número quatro e número dez
artigo terceiro
Estatuto Disciplinar, e
disposto na alínea c)
número
is
artigo décimo
Estatuto da Carreira
s Educadores de Infância e
s Professores
s Ensinos Básico e Secundário, aprovado peio Decreto-Lei n° 139-A/90, de 28 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei nº 105/97, de 29 de Abril, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 1/98, de 2 de Janeiro, punível pelo número um e pela alínea d)
número
is
artigo vinte e três
Estatuto Disciplinar com a pena de MULTA. (...) CAPITULO X CONSIDERANDOS: ATENUANTES E AGRAVANTES Não se verificam nos autos quaisquer circunstâncias atenuantes e/ou agravantes especiais da infracção disciplinar das previstas nos Artigos 29° e 31°
Estatuto Disciplinar
s Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n° 24/84, de 16 de Janeiro. Quanto à alínea a)
°
Estatuto Disciplinar, que diz respeito à "prestação de mais de 10 anos de serviço com exemplar comportamento e zelo", não pode ser aceite como atenuante especial o facto de o professor Manuel ....ter prestado 12 anos de serviço. Efectivamente, o bom comportamento e o zelo apenas devem relevar se e quando exemplares, ou seja, se tiverem sido melhores que o comum
s funcionários da categoria
arguido. (...) Quanto à alínea c)
°
Estatuto Disciplinar, não ressalta
s autos que tenha existido qualquer prestação de serviços relevantes ao povo português e/ou actuação com mérito na defesa da liberdade e da democracia. Quanto à alínea d)
°
Estatuto Disciplinar, não pode concluir-se ter havido por parte da Presidente
Conselho Executivo da Escola Secundária da Trofa atitudes de provocação e desrespeito para com o professor Manuel ....e, muito menos, arbitrariedade ou ilegalidade das decisões que construíram o seu horário lectivo. (...) CAPITULO XI CIRCUNSTÂNCIAS DIRIMENTES Não se verificam nos autos, de modo algum, quaisquer circunstâncias dirimentes, das previstas nas alíneas d) e e)
°
Estatuto Disciplinar
s Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n° 24/84, de 16 de Janeiro. (...). Assim sendo, não existem circunstâncias dirimentes que possam afastar a sua responsabilidade disciplinar, de modo a excluir a ilicitude ou a culpa
acto que praticou. Isto é: não se reúnem as circunstâncias externas que tenham "arrastado irresistivelmente para a prática
facto, roubando-lhe toda a possibilidade de se comportar diferentemente''' (EDUARDO CORREIA, Direito Criminal, I, páginas 444 e 445). O que se constata, na realidade, é que o professor Manuel ....usa um tipo de linguagem imprópria e até ofensiva, nomeadamente a folhas 9 e 14
cumento de defesa por si apresentado (folhas 81 e 86
processo), quando usa expressões excessivas, considerando ''atitude repelente e desrespeitosa" a forma como a Presidente
Conselho Executivo o recebia e insinuar "favoritismo nítido" na elaboração
s horários lectivos: e ainda a folha 18
mesmo
cumento de defesa (folha 90), quando refere que "quem não for subserviente e se revelar contra ou tiver uma personalidade afirmativa, livre e independente e for capaz, competente e concorrente é sempre muito prejudicado, e que só os colaboracionistas, dependentes e vassalos usufruem de privilégios, de protecção às suas fraquezas e limitações profissionais e de vantagens e cargos que exercem com mediocridade, prejudicando-nos a todos". CAPITULO XII PROPOSTA Assim, e em conformidade, ponderados os parâmetros definidos no Art. 28°
Decreto-Lei n°. 24/84, de 16 de Janeiro, face à infracção cometida e ao exposto nos Capítulos II a XI deste Relatório, propõe-se que ao professor
QND
7° Grupo da Escola Secundária da Trofa, MANUEL ..., seja aplicada a pena de MULTA prevista na alínea b)
n° l
23°
Estatuto Disciplinar
s Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (...), no valor de 300 OOOSOO (trezentos mil escudos)»; d)- Em 3-08-2001, sobre este relatório foi emitido, pelo funcionário Albano ..., jurista, o parecer que consta de fls 9 a 11, que se dá aqui por transcrito e de que consta, designadamente, o seguinte: «8. Tudo ponderado, a pena de multa, graduada em trezentos mil escudos, p.e p.pelo art. 11º/1, b)
Estatuto Disciplinar (DL 24/84, de 16.01, proposta pelo Senhor Inspector-instrutor, afigura-se-nos adequada, com vista à ressocialização funcional
arguido. 9. Face ao que antecede, parece de aplicar a pena proposta»; e)- Em 6-09-2001, sobre esse parecer, o Director Regional da Educação
Norte proferiu o seguinte despacho: «Concordo. Aplico a pena de multa, p.p. pelo art. 11º/1,b)
Estatuto Disciplinar, graduada em 300 000$00 (trezentos mil escudos)»; f)- Em 2-10-2001, o Recorrente interpôs recurso hierárquico deste despacho para o Secretário de Estado da Administração Educativa; g)- Em 8-10-2001, o jurista referido em d) emitiu o parecer de fls 44 a 46 que se dá aqui por transcrito e de que consta designadamente: «4. Alega o recorrente, de relevante e em síntese: (...) Cumpre informar e propor: 5. O que está em causa é a publicidade, dada pelo recorrente, aos
cumentos dirigidos à sua superiora hierárquica, através da sua afixação em local público. 6. Tal escrito é claramente violador
dever de correcção a que o recorrente estava obrigado para com o dirigente máximo
serviço. 7. As decisões da administração atacam-se através
s meios graciosos ou contenciosos ...
s
centes, que não se limita à componente lectiva, é de 35 horas semanais, nos termos
art. 76º
citado Estatuto da Carreira
cente. 12. A pena de multa foi graduada de acordo com o previsto no art. 12/1,
Estatuto Disciplinar, referido. 13. Não assiste, assim, razão ao recorrente, pelo que, nos termos
art. 172º/1,
Código
Procedimento Administrativo, parece ser de propor ao Exmº senhor Director Regional da Educação
Norte a manutenção
teor
despacho recorrido»; h)- Em 11-10-2001, esta entidade proferiu o seguinte despacho: «Concordo. Mantenha-se o despacho recorrido, nos termos
art. 172º/1,
CPA. À consideração superior»; i)- Em 30-10-2001, a Autoridade Recorrida, sobre o parecer referido em g), proferiu o seguinte despacho: «Nego provimento ao recurso. Mantenho o despacho recorrido conforme proposta dessa entidade». III- O DIREITO Nos presentes autos, está impugnado o despacho de 30-10-2001 que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo Recorrente
acto
DREN que lhe aplicou a pena disciplinar de 300 000$00. O Recorrente sustenta: - Por um lado, que a decisão recorrida é nula porque não se pronuncia «...sobre questões suscitadas pelo ora recorrente e que devia apreciar» e porque se fundamenta «numa proposta subscrita pelo mesmo jurista que havia subscrito a proposta com fundamento na qual foi tomada a decisão de aplicar a pena de multa ao recorrente, violando o princípio da independência entre as instâncias»; - Por outro, que tal decisão é anulável porque é contrária à lei e aos princípios inerentes a um Estado de Direito Democrático, dado as expressões constantes
artigo único da acusação constituírem um direito legítimo, não integrador
conceito de violação
s deveres de correcção e urbanidade. O Magistrado
Ministério Público, no seu parecer final, veio, ao abrigo da al. d)
art. 27º da LPTA, invocar novos vícios
acto recorrido, que, em síntese, compreendem: vício de violação de lei por não ter sido observada a ponderação estabelecida nos arts 28º
ED e 71º
Código Penal na determinação da medida concreta da pena disciplinar a aplicar ao Recorrente; vício de violação de lei por violação
princípio da justiça, consubstanciado na violação grosseira
s limites internos da discricionariedade, por a pena disciplinar aplicada ser inadequada, desproporcionada e injusta; e vício de forma por falta de fundamentação relativamente à medida da pena aplicada. Portanto, verificando-se que aquele Magistrado vem assacar novos vícios ao acto recorrido, coloca-se a questão de definir a ordem por que devem ser conhecidos estes e os vícios invocados pelo Recorrente. Com efeito, dispõe o art. 57º da LPTA: No seu nº 1, que «...o Tribunal conhece, prioritariamente,
s vícios que conduzem à declaração de invalidade
acto e, depois,
s vícios arguidos que conduzem à anulação deste»; No seu nº 2, que: «Nos referidos grupos, a apreciação
s vícios é feita pela ordem seguinte: a) No primeiro grupo, o
s vícios cuja procedência determine, segundo o prudente critério
julgador, mais estável ou eficaz tutela
s interesses ofendidos; b) No segundo grupo, a indicada pelo recorrente, quando estabeleça entre eles uma relação de subsidariedade e não sejam arguidos outros vícios pelo Ministério Público, ou, nos demais casos a fixada na alínea anterior». Desta disposição decorreria que, no caso “sub judice”, deveriam conhecer-se, em primeiro lugar, os vícios geradores de nulidade e depois os de anulabilidade e, dentro destes, primeiro os vícios invocados pelo Ministério Público e, posteriormente, os alegados pelo Recorrente. Acontece, no entanto, que os vícios assacados ao acto recorrido pelo Magistrado
Ministério Público se referem à medida da pena, o que pressupõe que estão preenchidos todos os pressupostos da responsabilidade disciplinar. Ora, o Recorrente invoca a ilegalidade
acto com fundamento em que os factos de que está acusado não integram qualquer infracção disciplinar. Em face disto, impõe-se conhecer primeiro esta questão e só se a mesma não proceder, conhecer os vícios alegados pelo Ministério Público. Acresce ainda que o Recorrente vem dizer que a decisão recorrida é nula por violar «o princípio da independência entre as instâncias», dado que assentou «numa proposta subscrita pelo mesmo jurista que havia subscrito a proposta com fundamento na qual foi tomada a decisão de lhe aplicar a pena de multa». Não obstante a falta de rigor jurídico na qualificação
princípio eventualmente violado, percebe-se que o Recorrente pretendia invocar o vício de violação de lei por violação
princípio da imparcialidade. Mas, a ser assim, uma vez que essa ilegalidade não se subsume em nenhum
s casos previstos no art. 133º
CPA e que não se vislumbra norma avulsa que comine para ela a sanção da nulidade, tem de se concluir, em conformidade com o art. 135º
mesmo diploma, que a sua verificação só é susceptível de gerar a anulabilidade
acto administrativo impugnado, razão por que, como já tivemos ocasião de ver, a sua apreciação deveria ser ulterior ao conhecimento
s vícios invocados pelo Ministério Público. Afigura-se-nos, no entanto, que, no caso concreto, tal ordem de conhecimento não deve ser observada, porque, a proceder a invocada violação daquele princípio, toda a decisão recorrida ficaria afectada de ilegalidade e não só a graduação da pena de multa, como ocorreria em caso de procedência
s vícios alegados “ex novo” pelo Ministério Público. Esta razão, em nosso entender, constitui fundamento bastante para algum desvio ao previsto na al. b)
nº 2
citado art. 57º da LPTA. Posto isto, passemos a apreciar os vícios imputados à decisão recorrida. 3.1- Quanto à nulidade prevista na al. d)
art. 668º
CPC, invocada com fundamento em omissão de pronúncia da Autoridade Recorrida sobre questões suscitadas no requerimento de interposição
recurso hierárquico, não só não se mostram identificadas quais foram, como aquela disposição não é aplicável à Administração, conforme resulta, quer
diploma que a contém, quer da sua redacção. Havendo acto expresso a decidir o recurso hierárquico necessário, a falta de pronúncia da entidade administrativa sobre questões suscitadas no âmbito desse recurso gracioso não é passível de, por si, gerar uma qualquer nulidade, podendo, embora, ser invocada em sede de impugnação contenciosa para revelar os vícios assacados ao acto impugnado. Não havendo decisão expressa, a falta de pronúncia apenas gera a formação de acto de indeferimento tácito, que abre a via contenciosa ao recorrente gracioso. Com efeito, os vícios geradores de nulidade são os previstos no art. 133º
CPA ou em outra legislação que comine expressamente essa espécie de sanção. Não sendo esse, manifestamente, o caso que vem colocado pelo Recorrente, improcede a sua 5ª conclusão. 3.2- Ausência de infracção disciplinar Defende o Recorrente que o acto recorrido é contrário à lei e aos princípios inerentes a um Estado de Direito Democrático, por as expressões constantes
artigo único da acusação constituírem um direito legítimo, que não integra
conceito de violação
dever de correcção e urbanidade. O Recorrente não concretiza os normativos violados. No entanto, na medida em que sustenta que as expressões que escreveu não são susceptíveis de violar aqueles deveres, implicitamente imputou ao acto recorrido violação, pelo menos,
s preceitos que prevêem as infracções disciplinares por violação de tais deveres, ou seja, al. f)
nº 4 e nº 10
art. 3º
DL 24/84, de 16-01 (ED), e al. c)
n° 2
art. 10º
Estatuto da Carreira
cente, aprovado pelo DL n° 139-A/90, com as alterações introduzidas pelos DL n° 105/97, de 29-04, e DL n° 1/98, de 2-01. Vejamos se tem ou não razão.
artigo único da acusação consta que o Recorrente não usou de correcção e faltou ao dever de urbanidade exigido nas relações com a Direcção
Estabelecimento de Ensino, ao ter afixado, «...em 20 de Setembro de 2000, na Sala
s Professores, fotocópia
requerimento por si entregue, em 18 de Setembro de 2000, no Conselho Executivo, no qual fez menção
s seguintes comentários: "A AGUARDAR SOLUÇÃO CORRECTA!", "SOLICITO URGÊNCIA E CORRECÇÃO!", "ISTO É PERSEGUIÇÃO PESSOAL?", "MÁ-FÉ OU DESCONHECIMENTO?" e "E NÃO DIGO MAIS NADA POR ENQUANTO!". Não está em causa que o Recorrente praticou a conduta que lhe é imputada na acusação, questionando-se apenas se a mesma é susceptível de violar os deveres de correcção e urbanidade referidos nas disposições antes citadas. Dispõem: o nº 10
art. 3º
ED que o dever de correcção consiste em tratar com respeito quer os utentes
s serviços públicos, quer os próprios colegas quer ainda os superiores hierárquicos; e a al. c)
nº 2
art. 10º
DL n° 139-A/90, com a alteração introduzida pelo DL n° 1/98, que o pessoal
cente está obrigado ao cumprimento
dever de colaborar com todos os intervenientes no processo educativo, favorecendo a criação e o desenvolvimento de relações de respeito mútuo, nomeadamente entre
centes. Da nossa banda, não temos dúvidas em considerar que aquelas frases representam uma forma desrespeitosa e insidiosa
Recorrente se referir a quem tem a seu cargo a elaboração
s horários, atingindo, pelo menos, a reputação profissional
visado, já que não pode ter outro sentido que não seja o de afirmar que o seu horário foi incorrectamente elaborado por uma de três razões – perseguição pessoal, ou má fé ou desconhecimento (que significa ignorância ou incompetência), deixando ainda no “ar” a ideia de que sabe ou suspeita que existem outros motivos não menos torpes na origem
horário lectivo que lhe foi atribuído, o que divulgou pelos colegas com a afixação das referidas frases na sala
s professores. E não venha o Recorrente argumentar que essas frases se compreendem no exercício de um seu direito legítimo, ao que supomos, pretendendo referir-se ao direito de liberdade de expressão, consagrado no art. 37º da CRP, segundo o qual «todos têm o direito de exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio, bem como o direito de informar, de se informar e de ser informado, sem impedimentos nem discriminações» (nº1), não podendo o exercício destes direitos «ser impedido ou limitado por qualquer tipo ou forma de censura» (nº2). Na verdade, o direito de expressão, como qualquer outro direito fundamental, não é um direito absoluto, sofrendo as restrições que resultam da existência de outros princípios ou direitos, designadamente daqueles que resultam
direito ao bom nome e reputação que vem previsto no art. 26º da CRP. Aliás, o nº 3
citado art. 37º, ao estabelecer que «as infracções cometidas no exercício destes direitos ficam submetidas aos princípios gerais de direito criminal ou
ilícito de mera ordenação social, sendo a tal apreciação respectivamente da competência
s tribunais judiciais ou de entidade administrativa independente, nos termos da lei», é uma clara manifestação das restrições a que está sujeito (a este respeito vide acórdão nº 81/84
Tribunal constitucional citado no acórdão nº 113/97, Proc. nº 62/96 da 2ª S.
mesmo Tribunal). Temos, pois, por certo, que a conduta imputada ao Recorrente é violadora
s deveres de correcção e de urbanidade que o mesmo estava obrigado a observar nas suas relações com colegas e superiores hierárquicos, integrando a infracção disciplinar prevista e punível, conjugadamente, pelos arts 3º, nºs 4, al. f) e nº 10 e 23º, nºs 1 e 2, al. d)
DL 24/84, de 16-01 (ED). Pelo exposto, improcedem as conclusões 1ª a 4ª formuladas pelo Recorrente. 3.3- O Recorrente alega ainda que o acto recorrido é nulo por violar «o princípio da independência entre as instâncias», por a decisão recorrida assentar «numa proposta subscrita pelo mesmo jurista que havia subscrito a proposta com fundamento na qual foi tomada a decisão de lhe aplicar a pena de multa». Já tivemos ocasião de dizer que se percebe que o Recorrente, nesta alegação, pretende assacar ao acto recorrido o vício de violação de lei consubstanciado na violação
princípio da imparcialidade, susceptível de gerar apenas a anulabilidade
acto administrativo impugnado. Também relativamente a este vício, o Recorrente não menciona os preceitos legais que entende terem sido violados pela verificação daquela situação. No entanto, cabendo a qualificação jurídica, em última instância, ao tribunal, já que não está vinculado à que haja sido feita pelas partes, nada obsta a que se proceda à apreciação
vício em questão. Assim, da factualidade apurada constata-se que a decisão recorrida foi antecedida dum “parecer/proposta” elaborado pelo mesmo técnico “jurista” que havia subscrito o “parecer/proposta” em que assentara o acto hierarquicamente impugnado
Director Regional da Educação
Norte (cfr. alíneas d), e), g), h) e i)
Ponto II). Ora, os arts 266º, nº 2 da CRP e 6º
CPA sujeitam a Administração Pública, no exercício da sua actividade, ao respeito pelo princípio da imparcialidade, o qual lhe impõe, em especial na relação que estabelece com os particulares, uma actuação com isenção, rectidão, objectividade, neutralidade e equidistância perante os interesses em presença (Cfr. Freitas
Amaral, Lições, II vol., págs 204 e segs, e, na jurisprudência
STA, entre outros, acórdãos de 5-6-2003, proc. nº 2018, e de 14-5-1997, proc. nº 29592). Para garantir essa imparcialidade de actuação, o legislador criou, desde logo com carácter essencialmente preventivo, as limitações e proibições que hoje se contêm nos arts 44º e segs
CPA. Ora, a al. g)
nº 1
citado art. 44º estabelece que «Nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo ou em acto ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública (...)», «Quando se trate de recurso de decisão proferida por si, ou com a sua intervenção (...)», prescrevendo o nº 1
art. 51º
mesmo diploma que “os actos ou contratos em que tiverem intervindo titulares de órgão ou agentes impedidos são anuláveis nos termos gerais”. Portanto, a questão que se coloca é a de saber se a situação apurada se compreende na previsão da citada al. g)
nº 1
art. 44º
CPA, importando, para isso, definir antes de mais o sentido e alcance, nesse preceito,
termo “intervenção”. Na esteira de Mário Esteves de Oliveira e outros (in “Código
Procedimento Administrativo”, vol. I, págs. 246/247), os impedimentos
artigo 44º não dizem unicamente respeito à fase de decisão, pois
utro modo “isso frustraria muito
interesse
preceito”, sendo certo que também um parecer ou uma proposta pode “influenciar ponderosamente” a decisão
órgão com competência decisória. E como se pode ver em Maria Teresa de Melo Ribeiro, “Princípio da Imparcialidade da Administração Pública”, pág. 235, a imparcialidade “constitui (...) um princípio regulador
conjunto da actividade administrativa e respeita ao exercício e ao desenvolvimento da totalidade da função administrativa, desde a fase de averiguação e determinação
s factos relevantes, até à fase de decisão administrativa, passando pelo inteiro processo de formação da vontade da Administração Pública”. Portanto, o facto de se tratar de um “parecer/proposta” não afasta, só por si, a aplicação da citada al. g)
nº 1
art. 44º. Porém, no recurso hierárquico, essa aplicação estará excluída, quando a intervenção se limitar à prevista no art. 172º
CPA, ou seja, ao contraditório, ao esclarecimento, à sustentação ou à reparação da decisão impugnada – cfr., neste sentido e por todos, acórdão
STA de 28-01-2003, proc. nº 705/02. No caso em apreço, verifica-se que foi com base num primeiro parecer/proposta de um funcionário jurista que foi proferida a decisão de 1º grau. Em cumprimento
disposto no nº 1
art. 172º
CPA, a entidade hierarquicamente recorrida manteve aquele acto com base num segundo parecer/proposta emitido pelo mesmo jurista e a entidade “ad quem” negou provimento ao recurso hierárquico por adesão aos fundamentos desse último parecer/proposta. Ora, decorre
que ficou transcrito na al. g)
Ponto II supra, com evidência, que a intervenção
referido jurista se compreendeu nos limites da pronúncia exigida na última disposição citada, circunscrevendo-se, ao rebater a argumentação expendida pelo Recorrente no seu requerimento de interposição de recurso, a exercer o contraditório e, na sequência disso, a defender a legalidade
despacho da entidade hierarquicamente recorrida, propondo a sua manutenção. No acórdão
STA de 28-01-2003 já antes citado, pode ler-se: «A lei quer que, como garantia positiva da imparcialidade, o autor
acto se pronuncie, não podendo ignorar que essa tomada de posição, no exercício
contraditório, pela retórica argumentativa, pela sustentação e pelo esclarecimento pode convencer da bondade da decisão primária e que, de todo o modo, sempre influenciará, num ou noutro sentido, a decisão da impugnação administrativa. Mas essa intervenção
autor
acto recorrido não será desconforme ou conforme ao regime
art. 172º nº 1 CPA consoante influencie muito ou pouco o sentido da decisão
recurso hierárquico. O critério para aferir da respectiva validade é o
respeito pelos limites impostos pela finalidade da norma, tal como acima a definimos». Portanto, tendo-se concluído que a intervenção daquele jurista no recurso hierárquico respeitou o disposto no nº 1
art. 172º
CPA, não se pode ter por violada a al. g)
nº 1
art. 44º desse diploma. Na verdade, e ainda na esteira
mesmo acórdão, se dirá que, não sendo o grau de influência o critério adequado para aferir a regularidade da pronúncia, «...mais desajustado é, ainda, avaliá-la a partir
posterior tratamento que mereceu por parte da autoridade a quem compete decidir o recurso hierárquico. (...) Este é um elemento estranho à pronúncia e ao autor
acto recorrido e que, como tal, seguramente, não é fonte de invalidade daquela. (...) Portanto, uma vez que não está prevista uma fórmula especial para a pronúncia, não é legalmente censurável que o autor
acto recorrido exerça o seu dever mediante despacho de concordância com parecer
s seus serviços. Pelas mesmas razões, também não é irregular a decisão final
procedimento só pelo facto de consistir em mera declaração de concordância com a pronúncia formulada naqueles termos». Tendo em atenção que a Autoridade Recorrida decidiu o recurso hierárquico só depois da pronúncia a que se refere o nº 1
art. 172º
CPA, ou seja, na posse
s argumentos
Recorrente e
s contra-argumentos
autor
acto graciosamente impugnado, o despacho que negou provimento a esse recurso por concordância com as razões
segundo parecer/proposta consubstancia um juízo autónomo que implica, simultaneamente, o reconhecimento da justeza
acto e a discordância com a argumentação
Recorrente. Pelas razões expostas, entendemos que a intervenção daquele jurista no recurso hierárquico, nos termos concretos em que ocorreu, não violou os arts 266º nº 2 da CRP, 6º e 44º nº 1 al. g)
CPA,
nde que o acto contenciosamente recorrido não enferme
vício de violação de lei que lhe vem assacado com fundamento nessa intervenção. Improcede, assim, a 6ª conclusão das alegações
Recorrente. 3.4- O Magistrado
Ministério Público, como se disse anteriormente, veio assacar ao acto recorrido: vício de violação de lei por não ter sido observada a ponderação estabelecida nos arts 28º
ED e 71º
Código Penal na determinação da medida concreta da pena disciplinar a aplicar ao Recorrente; vício de violação de lei por violação
princípio da justiça, contemplado nos arts 266º, n° 2 da CRP, 5° e 6°
CPA, consubstanciado na violação grosseira
s limites internos da discricionariedade, por a pena disciplinar aplicada ao arguido ser inadequada, desproporcionada e injusta; e vício de forma por falta de fundamentação quanto à medida da pena aplicada. Vejamos o que se nos oferece dizer. A fixação administrativa da pena disciplinar, quando esta é variável, insere-se na denominada discricionariedade técnica, pelo que só é contenciosamente sindicável em caso de vícios típicos
poder discricionário, como acontece, por exemplo, com a manifesta violação
princípio da proporcionalidade (corolário
princípio da justiça e limite intrínseco
poder discricionário) que se revele na aplicação de pena concreta ostensivamente excessiva para a gravidade objectiva da infracção (vide, entre muitos, Acs
STA de 3-11-2004, proc. nº 329/04). Refere José Beleza
s Santos, em “Ensaio sobre a introdução ao direito criminal”, págs.113 e 116, que «(..) As sanções disciplinares têm fins idênticos aos das penas crimes; são, por isso, verdadeiras penas: como elas reprovam e procuram prevenir faltas idênticas por parte de quem quer que seja obrigado a deveres disciplinares e essencialmente daquele que os violou. (...) aquelas sanções têm essencialmente em vista o interesse da função que defendem, e a sua actuação repressiva e preventiva é condicionada pelo interesse dessa função, por aquilo que mais convenha ao seu desempenho actual ou futuro (...). No que não seja essencialmente previsto na legislação disciplinar ou desviado pela estrutura específica
respectivo ilícito, há que aplicar a este e seus efeitos as normas
direito criminal comum». Portanto, na moldura da pena abstracta correspondente à infracção cometida, a Administração, para determinar a medida concreta dessa espécie de pena, não pode deixar de ponderar os factores
art. 28º
ED e, no que não seja contrariado pela legislação disciplinar, o estabelecido no art. 71º
CP. Ora, concordamos com o ora Impugnante que,
relatório final
instrutor e
parecer em que se baseou o acto hierarquicamente recorrido, não resulta que tivesse sido feita qualquer ponderação para determinar o montante da multa a aplicar ao Recorrente: quer em função da gravidade objectiva da conduta infractora, das circunstancias objectivas e subjectivas em que foi cometida, nomeadamente das suas repercussões na comunidade escolar e nas relações
s demais professores com a Presidente
Conselho Executivo e com o arguido, da dimensão da publicidade dada ao facto e da atenção ou
desprezo pela comunicação feita por parte
s restantes professores e
ambiente criado por aquela comunicação; quer em função das circunstancias pessoais
arguido, nomeadamente
seu salário líquido, da composição
seu agregado familiar,
seu nível de rendimentos,
s encargos que suporta e da sua reinserção na vida escolar, familiar e social. Aliás, atendendo a que o nº 2
art. 12º
ED dispõe que a pena de multa não poderá exceder o quantitativo correspondente a uma vez e meia das remunerações certas e permanentes (excluído
abono de família e prestações complementares) devidas ao infractor na data da notificação
despacho punitivo, a efectiva determinação da moldura abstracta não pode dispensar o conhecimento
montante da remuneração certa e permanente auferida mensalmente pelo arguido, pois só com esse elemento é possível conhecer o limite máximo da pena abstracta correspondente à infracção cometida. Ora, considerando que esse montante foi completamente omitido e que a multa aplicada tem um valor elevado (em Outubro de 2001), pode até acontecer que a pena fixada em 300 000$00 tenha ultrapassado esse limite. Mas mesmo que isso não se verifique, sabendo-se não existirem agravantes especiais, nem sendo referidas quaisquer agravantes gerais, tem de concluir-se que a pena de multa graduada naquela importância se revela manifestamente excessiva para a pequena gravidade objectiva da conduta infractora praticada pelo Recorrente. Sendo assim, impõe-se-nos concluir que o acto recorrido enferma
s vícios que lhe vêm assacados autonomamente pelo Exmº Magistrado
Ministério Público. Pelo exposto, acordam conceder provimento ao recurso, anulando o acto impugnado por vícios de violação de lei, consubstanciados na inobservância
estabelecido nos arts 28º
DL 24/84, de 16-01, e 71º
CP e na violação
princípio da proporcionalidade, corolário
princípio da justiça consagrado nos arts 266º, n° 2 da CRP, 5º e 6°
CPA. * Sem custas, por delas estar isenta a Autoridade Recorrida. Lisboa, 13-09-2006 Relator (Elsa Esteves) 1º Adjunto (Coelho da Cunha) 2º Adjunto (Teresa de Sousa)
Explicação por IA a partir do texto oficial da lei. Orientativa, não substitui aconselhamento jurídico.