Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 2000/18.5BELSB Secção: CA Data do Acordão: 09/12/2019 Relator: PEDRO NUNO FIGUEIREDO Descritores: EFEITO DO RECURSO; VIOLAÇÃO DO DIREITO À HABITAÇÃO; ERRO NA IDENTIFICAÇÃO DA ENTIDADE DEMANDADA; APERFEIÇOAMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. Sumário: I. Têm efeito devolutivo os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares, independentemente de estar em causa a recusa ou aceitação da providência, conforme decorre do disposto no artigo 143.º, n.º 2, do CPTA. II. A recusa de atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso, prevista no n.º 5 do artigo 143.º, apenas se reporta aos casos em que foi requerida a atribuição desse efeito ao recurso, nos termos previstos no n.º 3. III. Conforme foi já por várias vezes objeto de ponderação pelo Tribunal Constitucional, o direito à habitação tem de ser entendido na sua caracterização de direito fundamental de natureza social, como um direito a prestações, de conteúdo não determinável ao nível das opções constitucionais, a pressupor, antes, uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, cuja efetividade está dependente da ‘reserva do possível’, em termos políticos, económicos e sociais. IV. No caso de erro na identificação da entidade demandada incumbe ao juiz convidar a parte a aperfeiçoar a sua petição inicial, nos termos do disposto no artigo 87.º, n.º 1, als.

1. a)e b), n.º 2 e n.º 7, do CPTA. V. A omissão deste convite configura uma nulidade processual, quando a irregularidade cometida possa influir na decisão da causa, nos termos previstos no artigo 195.º, n.º 1, do CPC, o que claramente se verifica, por estar em causa o indicado erro e a procedência da exceção de ilegitimidade passiva. Votação: UNANIMIDADE Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul I. RELATÓRIO Micael ………………….., Andreia ………………… e Tânia …………………….. intentaram processo cautelar contra a Câmara Municipal de Lisboa, no qual peticionaram a suspensão de eficácia do ato, que visa a desocupação coerciva dos fogos municipais ocupados e habitados pelos autores desde janeiro de 2018, com fundamento na sua ocupação abusiva. Alegam, em síntese, que a entidade demandada criou nos requerentes expectativas jurídicas ao dar o seu assentimento à ocupação dos fogos municipais, enquanto aguardam a atribuição oficial de casa, que os atos em causa violam o princípio da confiança e que da sua suspensão não advirá grave lesão para o interesse público, ao contrário do que sucederá com os requerentes, pessoas fragilizadas, com dificuldades socioeconómicas e problemas de saúde. Citada, a entidade requerida apresentou oposição, na qual invocou a exceção dilatória de ilegitimidade passiva, quanto ao pedido da requerente Andreia………………………., e no mais alega, em síntese, que a suspensão dos efeitos do ato em causa iria alimentar a errada convicção dos requerentes de que, através da ocupação sem autorização e à revelia dos critérios regulamentares, adquiriram o direito de habitar os fogos, mais conduzindo as demais famílias que aguardam um fogo a julgarem existir tratamento diferente, e que o cumprimento das regras é dispensável, donde, ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos decorrentes da concessão da providência seriam sempre superiores aos danos emergentes da sua recusa. Por decisão de 24/04/2019, o TAC de Lisboa julgou procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva, quanto ao pedido da requerente Andreia ………………………, e no mais indeferiu a presente providência cautelar e, consequentemente, absolveu a entidade demandada do pedido. Inconformado, Micael………………………… interpôs recurso desta decisão, pugnando pela respetiva revogação, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem: “I. Em sentença de 22 de Abril de 2019 foi julgada improcedente a providência cautelar de suspensão de eficácia do despacho que determinou a desocupação imediata do imóvel, pelo requerente e sua família. II. O recorrente entende que o despacho em crise não cumpriu o disposto nos arts. 120°., 125°. do CPA e 65°. da CRP; Efeito do recurso III. Ao presente recurso deve ser atribuído efeito suspensivo, nos termos do n.º 1 do art.º143°do CPTA, porquanto sendo o n.º2 do art.º 143° do CPTA, excepção à regra de que o recurso tem efeito suspensivo e ao aludir às «decisões respeitantes à adopção de providências cautelares», quis reservar o efeito devolutivo apenas para aquelas situações em que foi admitida pelo Tribunal a medida cautelar concretamente requerida. IV. Tal regime é, aliás, o adoptado no processo civil, nos termos da al.
2. d)do n.º 3 do art.º 692º do CPC. V. A atribuição de efeito devolutivo desvirtuaria por completo as finalidades para que as providências cautelares foram criadas, que são as de assegurar a eficácia do direito do requerente, porquanto o requerido poderia dar concretização aos actos como se nenhum processo se tivesse iniciado. VI. Ainda que assim não se entenda, a atribuição de efeito meramente devolutivo deve ser recusada, nos termos do n.º 5 do art.º 143° do CPTA, uma vez que estando em causa, com a atribuição de efeito devolutivo, a execução do acto administrativo e consequentemente o despejo do recorrente da sua residência e não possuindo outra residência para onde se possa deslocar com os seus filhos, nem possibilidade económica de pagar uma renda a valores de mercado, é manifesto que os danos resultantes da atribuição de feito meramente devolutivo são muito superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição. Do recurso VII. Nos termos do Artigo 120.º n.º 1 do CPTA "as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente." VIII.A razão da tutela cautelar é a de permitir, em concretização do direito a uma tutela judicial efectiva, constitucionalmente consagrado no artigo 268° nº 4 da Constituição da República Portuguesa, a decretação judicial de medidas cautelares adequadas a precaver os direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, enquanto não é definitivamente decidida a causa principal. A tutela cautelar visa apenas assegurar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de acção principal, regulando provisoriamente a situação sob litígio até que seja definitivamente decidida, naquela acção, a contenda que opõe as partes. Razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade. E também motivo pelo qual se faz depender a sorte do processo cautelar do provável êxito do processo principal ou, pelo menos, da improbabilidade do seu fracasso (fumus boni iuris). IX. Com o devido respeito, não se concorda com o não estar preenchido o requisito do nº l 120° do CPTA " fumus boni iuris" - "aparência do bom direito" - reportado ao ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada improcedente; X. Ou seja, mesmo que não fosse evidente o êxito da pretensão, também não se vislumbra que a mesma resultasse, com clara certeza, na sua improcedência. XI. Isto porque a providência cautelar tem como objecto e consequente pedido, a utilização do fogo habitacional, e não o reconhecimento de título habitacional. XII. Não sendo evidente e antecipável a sua manifesta improcedência. XIII. Isto porque no plano da probabilidade da existência do direito que se pretende fazer valer, a pretensão cautelar deverá ser deferida se for "provável" que a acção principal "venha a ser julgada procedente"- «Provável» é o que tem uma possibilidade forte de acontecer; XIV. Por outro lado, requisito do 'periculum in mora' deve considerar-se preenchido, porquanto atenta a eminência do despejo e os seus resultados prácticos, nomeadamente a criação de uma situação de prejuízos não quantificáveis e de difícil reparação, pelos efeitos negativos que obrigatoriamente se produziriam no recorrente e nos seus filhos. E ainda, XV. O Artigo 120.º n°2 do CPTA dispõe que será de recusar a adopção da providência, quando "devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa". XVI. A ser levado a cabo, injustamente, o despejo coercivo, o recorrente e a sua família ficarão sem casa, causando deste modo danos irreparáveis, quer no recorrente, quer na vida das duas crianças, seus filhos. XVII. Pois não tem alternativa habitacional e, entre procurar e encontrar uma casa que possa pagar, o recorrente ficaria sem casa onde viver com os seus dois filhos, o que atenta, de forma grave, contra sua dignidade humana, que é o princípio fundamental e a base do Estado de Direito Democrático da República Portuguesa (Artigos. 1º. e 2° da CRP) e atingem tais danos morais um grau de intensidade ou gravidade que os torna merecedores de tutela jurídica, sendo insusceptíveis de avaliação pecuniária e, por isso, de difícil reparação. XVIII. Ou seja, na ponderação dos interesses públicos e privados em presença, não pode haver dúvidas que o interesse que deve prevalecer é o do recorrente, não apenas pelo seu aspecto humanitário, mas também pela consagração constitucional do direito à habitação, pelo que terá necessariamente de prevalecer o princípio da dignidade da pessoa humana, isto é, o interesse do recorrente, da sua companheira, e consequentemente, dos seus dois filhos menores. XIX. Termos em que se impõe concluir que a douta sentença recorrida procedeu a uma incorrecta interpretação e aplicação do disposto no Artigo 120°, n.º 1 e nº 2 do CPTA.” Igualmente inconformada, Andreia……………………….. interpôs recurso daquela decisão, pugnando pela respetiva revogação, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem: “1 - A requerente interpôs a providência cautelar também contra a G………., tal como se lê no introito da petição inicial: "vêm instaurar contra a Câmara Municipal de Lisboa/Direcção Municipal de Habitação e Desenvolvimento Local/Divisão de Gestão de Habitação Municipal/G............... (vulgo Pelouro da Habitação e Desenvolvimento Local" 2 - Nestes termos, a excepção alegada nunca podia proceder. 3 - Se dúvidas tivesse, o tribunal a quo devia ter convidado a requerente a suprir eventuais irregularidades ou imprecisões. 4 - Na verdade, nos termos do artigo 590º nº 3 "o juiz convida as partes a supriras irregularidades dos articulados1 fixando prazo para o suprimento ou correção do vício" 5 - E nos termos do artigo 590º nº 4 refere-se que "incumbe ainda ao juiz convidar as partes ao suprimento das insuficiências ou imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada, fixando prazo para a apresentação de articulado em que se complete ou corrija o inicialmente produzido." 6 - A letra dos artigos é clara quase se refere a "incumbência" do juiz. 7 - Da expressão "incumbe" resulta, claramente, um poder activo e inequívoco, e não uma mera possibilidade de convite ao suprimento de insuficiências ou imprecisões na petição inicial. 8 - Trata-se da prescrição ao juiz de uma acção: a realização do convite, fixando-se prazo tal. 9 - É um convite vinculado e não uma mera faculdade atribuída ao juiz. 10 - Nesta medida, a omissão do convite ao aperfeiçoamento integra, in casu, uma omissão do juiz a quo na regularização da instância em prejuízo dos artigos 590 nº 3 e 4 do CPC, aplicados supletivamente no âmbito do processo administrativo. 11 - Nos termos do artigo 195º nº 1 do CPC "a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva", produz a nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir na decisão da causa, como é o caso dos autos. Termos em que deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença, julgando-se improcedente a excepção dilatória na medida em que a requerente interpôs a providência cautelar também contra a G…………. Ou em alternativa o tribunal a quo convidar a requerente a aperfeiçoar as imprecisões na sua petição inicial”. O recorrido Município de Lisboa apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem: “1. Vêm os Recorrentes interpor recurso da sentença proferida nos autos supra referenciados que julgou totalmente procedente a excepção dilatória de ilegitimidade passiva da Autoridade Requerida quanto à pretensão formulada pela Requerente Andreia……………… e indeferiu a providência cautelar requerida; 2. Assim, da factualidade provada nestes autos, resulta que os Requerentes não têm título que os legitime a permanecer nas referidas habitações, pelo que, não lhes assiste o direito de permanecer nas mesmas, o que significa que, a Entidade Demandada estava habilitada a proceder à desocupação, como fez, em conformidade com o estabelecido no citado artigo 4º, nºs 1 e 2 e artigo 35º, nº 2 da Lei nº 81/14; 3. Assim, sendo a improcedência da ação principal manifesta, decidiu bem a douta sentença recorrida ao indeferir a providência requerida. 4. No caso dos autos, dúvidas não existem quanto à ilegitimidade do Município de Lisboa no que respeita ao ato praticado pela Dra. Maria…………………, Vogal do Conselho de Administração da G………….., que decidiu a desocupação do fogo municipal sito na R. Manuel Lopes, nº……..– ……, com fundamento na sua ocupação abusiva; 5. Improcedem também as alegações do Recorrente quanto ao “periculum in mora”, pois, tendo em conta que os requisitos dos quais depende o decretamento da providência são cumulativos, basta que um deles não se encontre preenchido, para que o conhecimento dos demais fique prejudicado, como foi o caso dos autos; 6. No que respeita às alegações da Recorrente Andreia……………………….., terão as mesmas que improceder; 7. Com efeito, a ilegitimidade das partes constitui uma excepção dilatória, ou seja, uma deficiência do processo que obsta a que o tribunal conheça do mérito, determinando a absolvição da instância; 8. Ora, no caso dos autos, dúvidas não existem quanto à ilegitimidade do Município de Lisboa no que respeita ao ato praticado pela Dra. Maria……………………., Vogal do Conselho de Administração da G……………., que decidiu a desocupação do fogo municipal” sito na R. Manuel Lopes, nº ……. – …….., com fundamento na sua ocupação abusiva; 9. O ato em causa foi praticado pela Dra. Maria……………………, na qualidade de Administradora da G……………. e no exercício das competências cometidas a essa entidade; 10. A G…………. não integra a estrutura orgânica do Município de Lisboa e de nenhum dos seus órgãos, sendo uma pessoa coletiva de direito privado, sob a forma de sociedade anónima de capitais públicos, que, embora tenha natureza municipal, é juridicamente distinta do mesmo, sendo dotada de autonomia jurídica administrativa, financeira e patrimonial (cf. art. 1º, nº 1, dos Estatutos da G………., publicados no B.M. nº 1006, de 30.MAI.2013); 11. Sendo a G………… a autora do ato suspendendo, é ela, e não o Município de Lisboa, que é a titular dos interesses contrapostos aos da Recorrente, tendo sido entre elas que a relação material controvertida se estabeleceu, carecendo, por isso, o Município de Lisboa, de legitimidade processual para figurar em juízo no que diz respeito à pretensão formulada pela Requerente Andreia ……………...” O Exmo. Sr. Procurador-Geral-Adjunto em funções neste Tribunal entende que a decisão de que se recorre procedeu a uma correta apreciação dos factos trazidos ao conhecimento do Tribunal e à sua subsunção ao Direito, evidenciando clara e suficiente fundamentação, pelo que deve ser negado provimento ao recurso interposto por Andreia ……………………….. * Perante as conclusões das alegações dos recorrentes, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir: - se deve ser atribuído efeito suspensivo ao recurso (requerente Micael ……………..); - se estão reunidos os requisitos para ser decretada a providência cautelar (requerente Micael …………………); - se foi indevidamente omitido o convite ao aperfeiçoamento da petição, no que respeita à entidade aí demandada (requerente Andreia …………………..). Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir. * II. FUNDAMENTOS II.1 DECISÃO DE FACTO Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos, com correção do lapso notório constante do ponto B), quanto à identificação do requerente: “A) Mediante ofício com o n.º OF/957/DGHM/DPGH/DMHDL/CML de 12/07/2018 foi comunicado pela Entidade Demandada à Requerente Tânia ………., o seguinte: “Notifica-se V. Exa. para proceder à desocupação, no prazo de três dias úteis a contar da recepção da presente notificação, da habitação municipal sito na Rua ……………., n.º …. – 8.º C – Bairro …………... deixando-a livre e devoluta, com fundamento nos seguintes factos:
3. a)V. Exa. ocupou a habitação municipal em causa sem autorização da CML;
4. b)Todas as ocupações não autorizadas de habitações municipais vagas são desocupadas;
5. c)A casa em questão está afecta a uma família no âmbito do Programa RRAHM. A ocupação de uma habitação municipal ou pátios vedados anexos à mesma, sem autorização e à revelia da CML, constitui um crime de usurpação de coisa imóvel e introdução em lugar vedado ao público, conforme disposto nos artigos 215.º e 191.º do Código Penal, pelo que será igualmente apresenta a respectiva queixa-crime. A presente ordem de desocupação é feita ao abrigo do n.º 1 e n.º 2 do artigo 4.º, do Regulamento das Desocupações de Habitações Municipais (RDHM), publicado no 2.º Suplemento (…). No caso de não proceder à desocupação no prazo acima referido, a Polícia Municipal executará a desocupação de forma coerciva, transferindo os bens para depósito municipal e, caso não os reclamem no prazo de 60 dias, serão considerados abandonados, podendo a CML deles dispor, sem direito de qualquer compensação, nos termos do disposto no n,º 6 do artigo 4.º do RDHM e no n.º 5 do artigo 28.º da Lei n.º 32/2016, de 24 de Agosto. O não cumprimento da ordem de desocupação emanada pela Polícia Municipal fará V. Exa. incorrer no crime de desobediência, punido com pena de prisão até um ano ou com pena de multa até 120 dias, conforme disposto na alínea
6. b)do n.º 1 do art.º 348.º do Código Penal. Notifica-se ainda V. Exa. que a CML realiza na data da presente notificação e na presença da polícia Municipal, vistoria para identificação de eventuais danos causados, a fim de apurar a responsabilidade dos mesmos. Informa-se ainda que a CML/……………. actualmente dispõe dos seguintes programas de acesso à habitação e de apoio ao arrendamento, cuja informação está disponível em htto://www.cm-lisboa.pt/viver/habitar 1. Regime de Acesso à Habitação Municipal – Telef.: ………………/ e-mail: rrahm@cm- lisboa.pt 2. Programa Renda Convencionada – Telef.:……………../e-mail:rendaconvencionada@cm-lisboa.pt 3. Subsídio Municipal ao Arrendamento – Telef.: ……………/ e-mail: sma@cm- lisboa.pt Poderá ainda dirigir-se: À Junta de Freguesia da área da sua residência, para eventual encaminhamento para outros apoios sociais; À Santa Casa da Misericórdia de Lisboa da sua área de residência para eventual apoio no acesso a uma habitação e de prestação de apoio habitacional, através do n.º de telefone ………………; Ou recorrer à Emergência Social através do n.º 144 ou …………….” - cfr. páginas 104, 111 e 112 do SITAF, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; B) Mediante ofício com o n.º OF/958/DGHM/DPGH/DMHDL/CML de 12/07/2018 foi comunicado pela Entidade Demandada [ao Requerente Micael ……………………..], o seguinte: “Notifica-se V. Exa. para proceder à desocupação, no prazo de três dias úteis a contar da recepção da presente notificação, da habitação municipal sito na Rua…………………, n.º ….. – ……. – Bairro Alta de Lisboa deixando-a livre e devoluta, com fundamento nos seguintes factos:
7. a)V. Exa. ocupou a habitação municipal em causa sem autorização da CML;
8. b)Todas as ocupações não autorizadas de habitações municipais vagas são desocupadas;
9. c)A casa em questão está afecta a uma família no âmbito do Programa RRAHM. A ocupação de uma habitação municipal ou pátios vedados anexos à mesma, sem autorização e à revelia da CML, constitui um crime de usurpação de coisa imóvel e introdução em lugar vedado ao público, conforme disposto nos artigos 215.º e 191.º do Código Penal, pelo que será igualmente apresenta a respectiva queixa-crime. A presente ordem de desocupação é feita ao abrigo do n.º 1 e n.º 2 do artigo 4.º, do Regulamento das Desocupações de Habitações Municipais (RDHM), publicado no 2.º Suplemento (…). No caso de não proceder à desocupação no prazo acima referido, a Polícia Municipal executará a desocupação de forma coerciva, transferindo os bens para depósito municipal e, caso não os reclamem no prazo de 60 dias, serão considerados abandonados, podendo a CML deles dispor, sem direito de qualquer compensação, nos termos do disposto no n,º 6 do artigo 4.º do RDHM e no n.º 5 do artigo 28.º da Lei n.º 32/2016, de 24 de Agosto. O não cumprimento da ordem de desocupação emanada pela Polícia Municipal fará V. Exa. incorrer no crime de desobediência, punido com pena de prisão até um ano ou com pena de multa até 120 dias, conforme disposto na alínea
10. b)do n.º 1 do art.º 348.º do Código Penal. Notifica-se ainda V. Exa. que a CML realiza na data da presente notificação e na presença da polícia Municipal, vistoria para identificação de eventuais danos causados, a fim de apurar a responsabilidade dos mesmos. Informa-se ainda que a CML/………….. actualmente dispõe dos seguintes programas de acesso à habitação e de apoio ao arrendamento, cuja informação está disponível em htto://www.cm-lisboa.pt/viver/habitar 1. Regime de Acesso à Habitação Municipal – Telef.: …………./ e-mail: rrahm@cm- lisboa.pt 2. Programa Renda Convencionada – Telef.: ……/e-mail: rendaconvencionada@cm-lisboa.pt 3. Subsídio Municipal ao Arrendamento –Telef.: …………./e-mail: sma@cm- lisboa.pt Poderá ainda dirigir-se: À Junta de Freguesia da área da sua residência, para eventual encaminhamento para outros apoios sociais; À Santa Casa da Misericórdia de Lisboa da sua área de residência para eventual apoio no acesso a uma habitação e de prestação de apoio habitacional, através do n.º de telefone ……………..; Ou recorrer à Emergência Social através do n.º 144 ou ……………..” - cfr. páginas 113 e 114 do SITAF, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; C) A Requerente Tânia ………… reside no fogo municipal sito na Rua ………………, n.º ……, ……..- Lisboa, sem deter qualquer título de ocupação do imóvel – confissão, cfr. Itens 5.º, 4.º, 6.º do requerimento inicial e documento 2 junto com a contestação a páginas 145 do SITAF, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; D) A Requerente reside naquela habitação com os seus dois filhos menores – confissão, cfr. Item 14.º e documento dois e junto com a contestação a páginas 145 do SITAF, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; E) O Requerente Micael ………. reside no fogo municipal sito na Rua………………, n.º ……, ……… - Lisboa, sem deter qualquer título de ocupação do imóvel - confissão, cfr. Itens 5.º, 4.º, 6.º do requerimento inicial e documento 3 junto com a contestação a páginas 154 do SITAF, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; F) O Requerente reside naquela habitação com a sua companheira Zaida ……………….. e o seu filho menor – confissão, cfr. Itens 14.º e documento três junto com a contestação a páginas 154 do SITAF, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; G) A Requerente Tânia………… apresentou candidatura junto da Entidade Demandada ao abrigo do regime de acesso à habitação municipal, à qual foi atribuída o n.º 45883/DMHDL/2018 – cfr. documento 6 junto com a petição inicial a páginas 37 do SITAF, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; H) O Requerente Micael……………… apresentou candidatura junto da Entidade Demandada ao abrigo do regime de acesso à habitação municipal, à qual foi atribuída o n.º 45301/DMHDL/2018 – cfr. documento 7 junto com a petição inicial a páginas 38 do SITAF, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. * II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO Conforme supra enunciado, as questões a decidir neste processo cingem-se a saber se: - deve ser atribuído efeito suspensivo ao recurso (requerente Micael …………..); - estão reunidos os requisitos para ser decretada a providência cautelar (requerente Micael …………………); - foi indevidamente omitido o convite ao aperfeiçoamento da petição, no que respeita à entidade aí demandada (requerente Andreia ……………….).
11. a)do efeito do recurso Entende o recorrente Micael ………….. que ao presente recurso deve ser atribuído efeito suspensivo, por entender que a lei reserva o efeito devolutivo apenas para aquelas situações em que foi admitida pelo Tribunal a medida cautelar concretamente requerida e ainda que assim não se entenda, a atribuição de efeito meramente devolutivo deve ser recusada, por ser manifesto que os danos resultantes desta atribuição são muito superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição. Vejamos se lhe assiste razão. O artigo 143.º, n.º 1, do CPTA, impõe como regra geral terem os recursos ordinários efeito suspensivo da decisão recorrida. Excecionam-se no respetivo n.º 2 os recursos interpostos de intimações para proteção de direitos, liberdades e garantias, decisões respeitantes a processos cautelares e respetivos incidentes, e decisões proferidas por antecipação do juízo sobre a causa principal no âmbito de processos cautelares, que têm efeito devolutivo. O n.º 3 prevê a possibilidade de ser requerido efeito devolutivo ao recurso, quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos. Ao passo que o n.º 4 prevê, no caso da atribuição de efeito devolutivo ao recurso poder causar danos, que o tribunal determina a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação de garantia destinada a responder pelos mesmos. Em complemento, prevê o n.º 5 que deve ser recusada a atribuição de efeito devolutivo ao recurso quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos. Como se afigura evidente, do citado n.º 2 do artigo 143.º expressamente resulta solução legal contrária à propugnada pelo recorrente Micael ………………., posto que aí se prevê que têm efeito devolutivo os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares, sem distinguir se está em causa a recusa ou aceitação da providência. Ora, dos normativos que norteiam a atividade interpretativa da lei, constantes do artigo 9.º do Código Civil, resulta a regra geral de que onde a lei não distingue não deve o intérprete distinguir (ubi lex non distinguit, non distinguere debemus), sendo certo que, no caso vertente, não se vislumbra qualquer fundamento para disputar o acerto da solução consagrada, cf. n.º 3 do citado artigo. Quanto à invocação do n.º 5 do artigo 143.º do CPTA, para sustentar a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, igualmente não procede. É que este normativo apenas se reporta aos casos em que foi requerida a atribuição de efeito devolutivo ao recurso, prevista no n.º 3, prevendo-se em seguida, e sequencialmente, os casos em que os danos decorrentes dessa atribuição se mostrem inferiores (n.º 4) ou superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição (n.º 5). Neste sentido, observam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha que “a lei não prevê a possibilidade, nos casos em que o recurso tem efeito meramente devolutivo, nos termos do n.º 2, de ser requerida ao juiz a substituição desse efeito por um efeito suspensivo”, pois a atribuição do efeito meramente devolutivo ao recurso decorre das “razões de especial urgência que estão na base da utilização dos meios processuais em causa (…) [e de nas ] decisões respeitantes a processos cautelares, também pelo facto de o juiz já ter procedido, no âmbito desses processos, à ponderação de interesses de que os n.ºs 4 e 5 do presente artigo fazem depender a decisão do juiz de alterar os efeitos do recurso” (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, pág. 1103). Vejam-se ainda, decidindo neste sentido, os acórdãos do STA de 30/10/2014, proc. n.º 0681/14, de 17/09/2015, proc. n.º 0622/15, de 03/12/2015, proc. n.º 0550/15, de 13/10/2016, proc. n.º 0865/16, e do TCAN de 18/06/2009, proc. n.º 1411/08.9BEBRG-A, de 16/09/2011, proc. n.º 973/11.8BEPRT, e de 26/07/2019, proc. n.º 109/19.7BEMDL, disponíveis em http://www.dgsi.pt/). Pelo exposto, indefere-se o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso interposto nos presentes autos pelo requerente Micael ………………
12. b)dos requisitos para ser decretada a providência cautelar A questão a decidir neste segmento, tal como vem delimitada pelas alegações de recurso do recorrente Micael ………….., cinge-se a saber se a decisão recorrida errou ao considerar não verificado o requisito da aparência de bom direito (fumus boni iuris), prevista no artigo 120.º, n.º 1, do CPTA. Sustenta nesta sede que, ainda que não fosse evidente o êxito da pretensão, também não se vislumbra que a mesma resultasse, com clara certeza, na sua improcedência, na medida em que a providência cautelar tem como objecto e consequente pedido, a utilização do fogo habitacional, e não o reconhecimento de título habitacional. Vejamos. Nos termos do artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. Para adoção da providência, como se vê, impõe-se a verificação, cumulativa, dos requisitos do periculum in mora e do fumus boni iuris, traduzidos no referido fundado receio, e na formulação de um juízo de probabilidade de procedência da pretensão de fundo, formulada ou a formular no processo principal. Caso se verifiquem estes dois requisitos, o tribunal terá ainda de proceder ao juízo relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, previsto no artigo 120.º, n.º 2, do CPTA, que poderá determinar a recusa da providência quando, num juízo de proporcionalidade, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências. A sentença recorrida considerou não existir a aparência de bom direito. Para tanto, chamou à colação o disposto no Regulamento das Desocupações de Habitações Municipais (RDHM), publicado no 2.º Suplemento do Boletim Municipal n.º 937, de 2 de fevereiro de 2012, com as alterações introduzidas pela Deliberação n.º 91/AML/2012, de 27 de novembro, sobre a Proposta n.º 490/CM/2012, de 25 de julho, republicado, no 2.º Suplemento do Boletim Municipal n.º 992, de 21 de fevereiro de 2013. Trata-se de Regulamento aplicável “a todas as habitações, propriedade do Município de Lisboa, que sejam ou tenham sido objeto de uma ocupação não autorizada efetuada à revelia da Entidade Gestora” e que “estabelece o procedimento aplicável às ocupações não autorizadas em habitação municipal” - artigo 2.º, n.º 1, do citado RDHM. Ali se considera ocupação não autorizada a utilização de uma habitação sem autorização ou à revelia da Entidade Gestora, e fogo vago, o devoluto de pessoas e bens na posse da Entidade Gestora – artigo 3.º, als.
13. a)e f), do RDHM. Nos termos do respetivo artigo 4.º cabe à Entidade Gestora proceder à desocupação de todas as ocupações não autorizadas (n.º 1), que é efetuada pela Polícia Municipal mediante pedido formulado pela Entidade Gestora (n.º 2); os ocupantes são notificados pela Polícia Municipal dos fundamentos de facto e de direito que determinam a desocupação e do prazo de noventa dias úteis, para procederem à desocupação voluntária da habitação municipal, deixando-a livre e devoluta (n.º 3), e caso não o façam, tal implicará a desocupação coerciva executada pela Polícia Municipal e o transporte adequado dos bens existentes no interior da habitação para um depósito municipal (n.º 6). O n.º 7 deste artigo 4.º impõe que da referida notificação conste o encaminhamento dos agregados familiares para efetuar pedido de habitação ao abrigo do Regulamento do Regime de Acesso à Habitação Municipal e para a Rede Social. Releva também o artigo 35.º da Lei n.º 81/2014 (a qual estabelece o novo regime do arrendamento apoiado para habitação e entretanto objeto de alteração pela Lei n.º 32/2016), que prevê o seguinte: “1 - São consideradas sem título as situações de ocupação, total ou parcial, de habitações de que sejam proprietárias as entidades referidas no n.º 1 do artigo 2.º [designadamente autarquias locais] por quem não detém contrato ou documento de atribuição ou de autorização que a fundamente. 2 - No caso previsto no número anterior o ocupante está obrigado a desocupar a habitação e a entregá-la, livre de pessoas e bens, até ao termo do prazo que lhe for fixado, não inferior a três dias úteis, na comunicação feita para o efeito, pelo senhorio ou proprietário, da qual deve constar ainda o fundamento da obrigação de entrega da habitação. 3 - Caso não seja cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação nos termos do número anterior há lugar a despejo nos termos do artigo 28.º 4 - É aplicável às desocupações previstas no presente artigo o disposto no n.º 6 do artigo 28.º”. Este artigo 28.º prevê que: “1 - Caso não seja cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação a uma das entidades referidas no n.º 1 do artigo 2.º, cabe a essas entidades levar a cabo os procedimentos subsequentes, nos termos da lei. (…) 6 - Os agregados alvos de despejo com efetiva carência habitacional são previamente encaminhados para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais.”. De acordo com a sentença, encontra sustento legal a notificação dos ocupantes do referido fogo para desocupar o referido fogo municipal, ao abrigo do n.º 1 e do n.º 2, do artigo 4.º, do Regulamento das Desocupações de Habitações Municipais (RDHM) e do n.º 2, do artigo 35.º, da Lei n.º 81/2014, alterada pela Lei n.º 32/2016, uma vez que os ocupantes ocuparam a habitação municipal em causa sem autorização e à revelia da entidade demandada. Salientando-se que a atribuição das casas municipais é feita nos termos do Regulamento do Regime de Acesso à Habitação Municipal, publicado no Boletim Municipal de 21 de fevereiro de 2013, sendo precedida de procedimento concursal em que são apreciadas as candidaturas e classificadas as candidaturas em conformidade com as normas regulamentares aplicáveis, designadamente, nos termos dos artigos 2.º a 9.º do referido Regulamento, o que no caso não ocorreu, como admite a Requerente. Não merece censura a decisão recorrida. Com efeito, o requerente Micael …………. é o primeiro a admitir que ocupou casa de habitação que não lhe fora atribuída. E esta ocupação constitui uma via de facto não tutelada pelo direito, na medida em que não se mostra amparada na titularidade de qualquer posição jurídica ativa. É verdade que o direito à habitação encontra justa consagração constitucional no artigo 65.º da nossa Lei Fundamental, prevendo o respetivo n.º 1 que todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar. Todavia, conforme foi já por várias vezes objeto de ponderação pelo Tribunal Constitucional, o direito à habitação tem de ser entendido na sua caracterização de direito fundamental de natureza social, como um direito a prestações, de conteúdo não determinável ao nível das opções constitucionais, a pressupor, antes, uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, cuja efetividade está dependente da ‘reserva do possível’, em termos políticos, económicos e sociais, como se refere no acórdão de 26 de Setembro de 2002 (proc. n.º 321/01, disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/). Mais aí se assinalando que o “cidadão não é, por conseguinte, titular de um direito imediato e uma prestação efetiva, já que este direito não é diretamente aplicável, nem exequível por si mesmo.” Vejam-se ainda, decidindo neste sentido quanto a situações semelhantes, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 18/12/2013, proc. n.º 01373/13, e do Tribunal Central Administrativo Sul de 15/02/2018, proc. n.º 1299/17.9BELSB, de 24/05/2018, proc. n.º 998/17.0BELSB, de 21/03/2013, proc. n.º 09712/13, todos disponíveis em http://www.dgsi.pt/). Tudo isto serve para concluir que, perante os factos provados, não se extrai a conclusão de verificação da condição positiva do fumus boni iuris e, nessa medida, a decisão judicial recorrida que nesse sentido se pronunciou não enferma de erro de julgamento. E, não havendo fumus boni iuris, não há que proceder à análise dos demais requisitos de que depende o decretamento da providência cautelar. Em conclusão, será de negar provimento ao recurso do requerente Micael …………., julgando-o improcedente.
14. c)da ilegitimidade da entidade demandada Sustenta a requerente Andreia …………. que interpôs a providência cautelar também contra a G…………, pelo que a exceção invocada nunca podia proceder. Conforme consta do introito da petição inicial, foi indicada como entidade demandada a Câmara Municipal de Lisboa / Direção Municipal de Habitação e Desenvolvimento Local / Divisão de Gestão de Habitação Municipal / G……… (vulgo Pelouro da Habitação e Desenvolvimento Local). E os atos suspendendos são os seguintes: - despacho da Vereadora do Pelouro da habitação e desenvolvimento local, o qual determinou a desocupação do fogo municipal sito na Rua ……………, n.º ….., ……, com fundamento na sua ocupação abusiva; - despacho da Vereadora do Pelouro da habitação e desenvolvimento local, o qual determinou a desocupação do figo municipal sito na Rua…………….., n.º ….., ……., com fundamento na sua ocupação abusiva; - despacho da Vogal do Conselho de Administração da G……….., o qual determinou a desocupação do fogo municipal sito na Rua……………., n.º ….. – ………, com fundamento na sua ocupação abusiva. Como é bom de ver, a requerente incorreu em manifesto lapso na indicação da entidade demandada, posto que enquadrou a G………….. como um pelouro da Câmara Municipal de Lisboa. Na verdade, conforme se assinalou na decisão recorrida, trata-se de uma pessoa coletiva de direito privado, com natureza municipal, que goza de personalidade jurídica e é dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, regendo-se pelo regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais, aprovado pela Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, pela lei comercial, pelos estatutos e, subsidiariamente, pelo regime do sector empresarial do Estado, nos termos do Artigo 1.º dos Estatutos publicados no Boletim Municipal n.º 1198, de 02/02/2017; tem como objeto social a promoção e gestão de imóveis de habitação social, sendo suas atribuições, designadamente, a instrução de processos de cessação da utilização do fogo atribuído e de desocupação, promover a desocupação expedita de fracções municipais sob sua responsabilidade que sejam alvo de ocupações não autorizadas em articulação com a Polícia Municipal. Como a G……….. é a autora do referido ato, cuja suspensão de eficácia vem peticionada, a Mma. Juiz a quo absolveu da instância o Município de Lisboa, por falta de legitimidade processual no que respeita à pretensão de Andreia…………., invocando o disposto nos artigos 10.º, n.º 1, 89.º, n.os 1 e 2, e n.º 4, al. e), do CPTA. Em primeiro lugar, afigura-se de notar que o manifesto lapso já indicado, em que a G…………. é demandada, mas enquadrada como um pelouro da Câmara Municipal de Lisboa, não é especialmente censurável, atendendo a que em situações do mesmo jaez o Município efetivamente intervém, emitindo atos em tudo semelhantes ao que visava a aqui requerente. Em segundo lugar, temos por certo que nos casos de errada identificação da entidade demandada se revela apropriado que o juiz convide a parte a aperfeiçoar a sua petição inicial, nos termos do disposto no artigo 87.º, n.º 1, als.
15. a)e b), n.º 2 e n.º 7, do CPTA, dando corpo ao princípio pro actione vertido no artigo 7.º do mesmo diploma legal, que impõe se interpretem as normas processuais no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões, para efetivação do direito de acesso à justiça (neste sentido, cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, op. cit., págs. 660 ss; os acórdãos deste TCAS de 08/05/2008, proc. n.º 01509/06, de 22/04/2010, proc. n.º 05901/10, e de 18/05/2017, proc. n.º 298/16.2BELLE, e do TCAN de 25/05/2012, proc. n.º 01505/09.3BEBRG, de 28/02/2014, proc. n.º 01788/09.9BEBRG, e de 23/01/2015, proc. n.º 442/13.1BEPNF, disponíveis em http://www.dgsi.pt/). Não o fez, como se viu, a Mma. Juiz a quo. Está em causa uma nulidade processual secundária, sujeita ao regime de arguição fixado nos artigos 197.º e 199.º do CPC, consubstanciada na omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei prescreve, que se verifica quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa, nos termos previstos no artigo 195.º, n.º 1, do mesmo diploma legal. A omissão do despacho de aperfeiçoamento da petição inicial quanto ao indicado lapso está na origem da absolvição da instância da entidade demandada, por ilegitimidade passiva, pelo que inequivocamente influiu na decisão da causa. Verifica-se, pois, a aludida nulidade processual, conforme decorre do citado normativo. Cumpre, assim, anular a decisão recorrida, na parte em que absolveu da instância o Município de Lisboa, por falta de legitimidade processual, no que respeita à pretensão da requerente Andreia……………, e determinar seja proferido o despacho omitido, de convite a esta para, em prazo a fixar, aperfeiçoar o requerimento inicial. * III. DECISÃO Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em - negar provimento ao recurso apresentado pelo requerente Micael………………., julgando-o improcedente; - conceder provimento ao recurso apresentado pela requerente Andreia……………….., anular a sentença recorrida na parte em que absolveu da instância o Município de Lisboa, por falta de legitimidade processual, e determinar seja proferido o despacho omitido, de convite à requerente para, em prazo a fixar, aperfeiçoar o requerimento inicial. Custas a cargo do requerente Micael …………………… quanto ao recurso por si apresentado, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia, e a cargo da entidade demandada quanto ao recurso apresentado pela requerente Andreia ……………………... Lisboa, 12 de setembro de 2019 (Pedro Nuno Figueiredo) (Cristina dos Santos) (Sofia David)