Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 07652/11 Secção: CA- 2º JUÍZO Data do Acordão: 06/21/2012 Relator: SOFIA DAVID Descritores: AUGI; ÁREA URBANA DE GÉNESE ILEGAL; LEI Nº 91/95, DE 02.09; Sumário: A circunstância de a ora Recorrente ter destacado o seu terreno e aí ter construído um prédio ao abrigo de uma licença de utilização, não exclui aquela área de solo da abrangida pela qualificação como área urbana de génese ilegal, para efeitos da Lei n.º 91/95, de 02.09, pois tal divisão do solo e respectiva construção não foi feita da forma legalmente correcta, ao abrigo da operação urbanística adequada, o seja, ao abrigo da necessária operação de loteamento. Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul Vem interposto recurso da sentença do TAF de Almada que julgou improcedente a acção em que a ora Recorrente pedia a declaração de nulidade do despacho de 07.03.2005 do Vereador da Câmara Municipal do ………… (CMB), que indeferiu o pedido de exclusão do prédio da ora Recorrente do processo de reconversão, Augi n.º 15. Em alegações são formuladas pela Recorrente as seguintes conclusões: «1) A Autora é proprietária do prédio urbano inscrito na respectiva matriz da freguesia de Santo ………….. sob o artigo ……… e descrito na Conservatória do Registo Predial do Barreiro sob o nº ………… da freguesia de Santo ………………. 2) A A. tem direitos urbanísticos constituídos na sua esfera jurídica dados pelo R. Município do Barreiro. 3) Em 07/04/1972, foi emitido despacho pelo Município do ……….. que deferiu o pedido de construção de uma moradia em terreno sito em …….., freguesia de …….., concelho do ………, tendo sido emitida a respectiva licença de utilização em 24/05/1974 - cfr. doc. n05 junto com a PJ .. 4 ) Em 06/02/1985, a A., na sequência da escritura de doação celebrada em 28/11/1984, registou a seu favor a aquisição de um prédio urbano inscrito na matriz da freguesia de Santo …………, sob o artigo ……… e descrito na Conservatória do Registo Predial do …….. sob o nº…………., da mencionada freguesia - docs. nº1 e 2 juntos com a P.I., 5) O prédio da A. não cumpre os requisitos cumulativos do nº2 do Art.º 1° da Lei nº 91/95 de 2 de Setembro, não devendo por isso ser considerada integrada numa área urbana de génese ilegal. 6) Tendo sido um manifesto erro de interpretação e aplicação da lei considerar que o prédio da A. deverá ser abrangido pela AUGI nº5 _ Vila ………. 7) Devendo ser revogada a decisão ora em crise, determinando-se a revogação do despacho de 7 de Março de 2005, emanado do Senhor Vereador Luís …………, por estar ferido de ilegalidade, e por total desrespeito dos imperativos legais, designadamente a nível dos direitos de propriedade dos particulares, e a consequente condenação da Ré a considerar o prédio da A. não incluído nos limites da referida AUGI. ». Em contra alegações não são formuladas pelo Recorrido conclusões. O DMMP apresentou a pronúncia de fls. 280, no sentido da improcedência do recurso. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. Os Factos Em aplicação do artigo 713º, n.º 6, do CPC, não tendo sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1ª instância. O Direito Alega a Recorrente, nas várias conclusões do recurso, que a decisão recorrida errou, porque o prédio cuja exclusão do processo de reconversão, Augi n.º 15, requereu, não cumpre os requisitos cumulativos do nº 2 do artigo 1° da Lei nº 91/95, de 02.09, não devendo, por isso, ser considerada integrada numa área urbana de génese ilegal. Para tanto, alega a Recorrente que tal prédio foi alvo de um despacho de 07.04.1972, do Município do ……….., que deferiu o pedido de construção de uma moradia em terreno sito em ……., freguesia de ………, concelho do …………, tendo sido emitida a respectiva licença de utilização em 24.05.1974, e que em 06.02.1985, a A., na sequência da escritura de doação celebrada em 28.11.1984, registou a seu favor a aquisição de um prédio urbano inscrito na matriz da freguesia de Santo António …………, sob o artigo …….. e descrito na Conservatória do Registo Predial do ……… sob o nº ……….., da mencionada freguesia. Ou seja, a Recorrente através deste recurso apenas reedita os argumentos já avançados na PI e que foram apreciados na sentença recorrida. Diga-se, desde já, que a decisão sindicada está totalmente correcta, havendo que se manter na íntegra. É o seguinte o teor da decisão sindicada, na parte que é alvo deste recurso: «Dos vícios de violação de lei. Defende ainda a A. que o despacho impugnado sofre de vício de violação de lei, por inobservância do n.º l do art.º 8.° do DL n.º 194/83, de 17 de Maio, do art.º 5.° do DL n.º 448/91, de 29 de Novembro, na redacção que lhe foi atribuída pelo DL n.º 334/95, de 8 de Dezembro e do art.º 6.° do DL n.º555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo DL n.º177/2001, de 4 de Junho. Começa por dizer que, em 28/11/1984, data em que adquiriu o terreno por doação, vigorava o n.ºl do art.º 8.° do DL nº 194/83, de 17 de Maio, pelo que a desanexação da parcela de terreno de que actualmente é proprietária, não constituiu uma operação de loteamento. Dispunha aquela norma que "não constitui operação de loteamento abrangida pelo Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de Junho, a celebração de negócios jurídicos que tenham como efeito a transmissão de terrenos para construção com projecto aprovado pela câmara municipal". Conforme consta do preâmbulo desse diploma, as normas então aprovadas visavam a "... simplificação dos condicionamentos e exigências legais que rodeiam a prática dos actos notariais", donde se conclui que a disciplina jurídica então instituída teve como alcance permitir, facilitando, a celebração de tais negócios, com a condição de se tratarem de terrenos para construção, já com projecto aprovado. O alcance de tal norma não afasta a aplicação do regime jurídico dos loteamentos de génese ilegal, nem o estatuído no art.º 5.° do regime aprovado pelo DL n.º 448/91, de 29 de Novembro, ou no art.º 6.°, n.º 4 e n.º 5 do RJUE, que dispensam a aplicação dos regimes dos loteamentos aos actos de destaque de uma parcela de um prédio, com descrição predial, que se situe em perímetro urbano, o fazem. Trata-se aí apenas de permitir o acto de destaque sem que se exija o licenciamento prévio do loteamento. Tais normas não têm outro alcance. No caso, o terreno da A. foi desanexado de outro, tendo aí construída uma casa cuja construção foi licenciada pelo Município no âmbito do processo CT178172, a qual tem licença de utilização. Tais factos permitiram que se pudesse ter celebrado a escritura de doação da parcela que actualmente constitui o prédio para a A.. No entanto, isso em nada bule com o regime das AUGI, aprovado pela Lei n.º 91/95, de 2 Setembro. Conforme se refere na fundamentação do despacho impugnado, que, nessa parte, não foi posto em causa pela A., o prédio desta situa-se no âmbito da AUGI n.º15, que constitui um núcleo habitacional sem as necessárias e indispensáveis infra-estruturas, por não ter derivado de um loteamento legalmente aprovado. São vários os prédios que se situam nessa AUGI, como, aliás, se pode inferir do número de contrainteressados indicado neste processo. E por se tratar de um núcleo habitacional implantado em área que não foi previamente loteada, tem génese ilegal. O facto de, para efeitos da celebração da escritura que transmitiu o prédio à A., a lei não ter considerado que se tratava de uma operação de loteamento, só teve o alcance de permitir a celebração desse negócio. Quanto ao resto, é indesmentível que o prédio da A. foi desanexado de outro, que se encontra implantado numa área não loteada que engloba vários outros prédios e que, face ao PDM, está classificada como espaço de habitação em áreas de reconversão. O prédio da A. situa-se, por isso, numa área que, face ao n.º2 do art.º 1.º da Lei n.º 91/95, de 2 Setembro, se considera área urbana de génese ilegal, pelo que não se pode concluir que o despacho impugnado, ao ter indeferido a pretensão da A., tenha cometido os vícios de violação que lhe são apontados e, assim, sendo, não tem o Município de ser condenado a praticar novo acto que dê satisfação à pretensão da A.» Ora, esta fundamentação é acertada e está totalmente correcta, havendo que se manter na íntegra. Na verdade, a operação de destaque do terreno da ora Recorrente - o que foi feito pela indicada escritura de doação - não se confunde com uma operação de loteamento, que inexistiu no caso em apreço. Logo, não obstante a construção erigida pela Recorrente ter sido alvo de uma licença de utilização, o respectivo terreno foi desanexado de outro que se encontra implantado numa área não loteada, que engloba vários outros prédios e que, face ao PDM, está classificada como espaço de habitação em áreas de reconversão. Assim, não está toda aquela área abrangida pelas necessárias infra-estruturas, tal como ocorreria se tivesse havido a correspondente operação de loteamento. Ou seja, o prédio da Recorrente situa-se num núcleo habitacional implantado em área que não foi previamente loteada, que tem génese ilegal. Quanto à circunstância de a ora Recorrente ter destacado o seu terreno e aí ter construído um prédio ao abrigo de uma licença de utilização, não exclui aquela área de solo da abrangida pela qualificação como área urbana de génese ilegal, para efeitos da Lei n.º 91/95, de 02.09, pois tal divisão do solo e respectiva construção não foi feita da forma legalmente correcta, ao abrigo da operação urbanística adequada, o seja, ao abrigo da necessária operação de loteamento. O terreno propriedade da ora Recorrente está, portanto, abrangido pelo n.º2 do artigo 1.º da Lei n.º 91/95, de 02.09. Isso mesmo deriva da simples leitura da citada norma, que refere que se consideram «AUGI os prédios ou conjuntos de prédios contíguos que, sem a competente licença de loteamento, quando legalmente exigida, tenham sido objecto de operações físicas de parcelamento destinadas à construção até à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro, e que, nos respectivos planos municipais de ordenamento do território (PMOT), estejam classificadas como espaço urbano ou urbanizável». Neste sentido cita-se o Ac. do TCA Sul, n.º 7911/11, de 17.11.2011, quando refere o seguinte: «A AUGI é um conceito normativo que o artº 1º nº 2 da Lei 91/95 define (…) O parcelamento aqui referido tem de ser entendido em conjugação com outro conceito normativo, o loteamento, e, por isso, significa a divisão de terrenos tendo em vista a constituição de unidades prediais autonomizadas, resultando dessa divisão a constituição de lotes – unidades prediais destinadas de forma precisa e concreta a edificação urbana - e parcelas, sendo estas, por oposição aos lotes urbanos, as unidades prediais autonomizadas que não se destinam à edificação. Em termos simples, uma AUGI é um loteamento clandestino. A legalização de uma AUGI é o negativo procedimental do RJUE no que tange ao controlo preventivo municipal da operação urbanística de loteamento urbano e obras de urbanização a ele associadas. Efectivamente, no domínio do RJUE o interesse pretensivo de ocupação urbanística do solo começa no procedimento em vista do acto administrativo positivo (a licença ou admissão de comunicação prévia, na versão do RJUE dada pela Lei 60/2077 de 4.9, artºs. 26º e 36º-A, e respectivos títulos de alvará e recibo de apresentação, artº 74º nº 1 e 2) e só depois é que se concretiza, no terreno, a operação urbanística. Na AUGI vem tudo ao contrário: fizeram-se os parcelamentos à margem da lei, em avos ou m2, venderam-se e levou-se ao registo as parcelas, ditas de “lotes”, levantaram-se as edificações e, a posteriori de tudo, intervêm os Municípios para apreciar os modos de ocupação do solo evidenciados pela concreta realidade de implantação, a “realidade actual da AUGI” (artº 18º nº 1

1. d)L. 91/95), com admissão de afastamento das classificações, índices urbanísticos e tipologias de ocupação atribuídas nos PMOT’s, de que são evidência a obrigatoriedade de alteração dos PP’s ou dos PDM’s, segundo o regime do RJIGT, nas circunstâncias dos artºs. 5º nº 3, 6º nº 3 e 31º nº 3 da L. 91/95. O que significa que as disposições do RJUE, em matéria de loteamento, e do RJIGT, no tocante aos planos de pormenor, são aplicáveis no processo de reconversão especial das AUGI, como expressamente dispõe o artº 4º nº 1 a),
2. b)e nº 2, L.91/95, ao determinar que o processo de reconversão sob a veste de operação urbanística de loteamento segue o regime do RJUE (DL 555/99) e sob a veste de plano de pormenor o regime do RJIGT (DL 380/99), sem prejuízo, nos termos gerais de direito, da natureza excepcional desta Lei 91/95 afirmada no seu artº 1º nº 1 e consequente primazia de aplicação no confronto com normas de carácter geral.» (in www.dgsi.mj.pt; cf. também o Ac. do STA n.º 1101708, de 28.10.2009, na mesma base de dados). Aliás, na Informação n.º 0019, de 28.02.2005, da CMB, que mereceu a concordância do Vereador da CMB, assim indeferindo a pretensão da ora Recorrente, é também feita uma resenha histórica da evolução legislativa aplicável aos loteamentos urbanos, que de forma minuciosa e correcta subsume e enquadra o pedido da Recorrente no âmbito dessa evolução, para assim concluir pela verificação dos requisitos cumulativos do nº 2 do artigo 1° da Lei nº 91/95, de 02.09, relativamente ao prédio da ora Recorrente. Nessa Informação é referido o seguinte: «Ora, face à factualidade acima descrita cumpre analisar a pretensão da requerente. Para os devidos efeitos, toma-se necessário fazer uma resenha histórica da evolução legislativa aplicável aos loteamentos urbanos. O primeiro diploma que veio disciplinar tal matéria foi o Decreto-Lei n.º46 673, de 29 de Novembro de 1965, em que se entendia por loteamento urbano, "( ... ) a operação ou o resultado da operação que tenha por objecto ou por efeito a divisão em lotes de um ou vários prédios fundiários, situados em zonas urbanas ou rurais, para venda ou locação simultânea ou sucessiva, e destinados á construção de habitações ou de estabelecimentos comerciais ou industriais". Dependendo o loteamento urbano de licença da câmara municipal da situação do prédio, conforme dispunha o seu Artigo 2.° No entanto, previa ainda o seu Artigo 18.° que: "Nos casos de loteamentos anteriores à data deste diploma, ou presentemente em curso, que não se integrem em plano ou anteplano de urbanização aprovado, ou que não hajam sido autorizados pela câmara municipal ou pelo Ministério das Obras Públicas, adoptar-se-á o seguinte regime:
3. a)Os autores do loteamento, ou aqueles que lhe tenham sucedido, total ou parcialmente, ficam sujeitos à observância das prescrições deste diploma quanto à venda de quaisquer lotes onde a edificação não se tenha iniciado. ( ... )" Assim, dispunha ainda o n.º 1 do Artigo 10.º do mesmo diploma que "Qualquer forma de anúncio de venda, e venda ou promessa de venda de terrenos, com ou sem construção, compreendidos em loteamento, só poderão efectuar-se depois de obtida a licença a que se referem os artigos antecedentes e de terem sido observados os condicionamentos nela estabelecidos", ou seja, depois de obtida a licença de loteamentos nos termos consignados do citado diploma. No entanto, e apesar de, até à data de entrada em vigor do aludido diploma, o fraccionamento poder ocorrer sem necessidade de licenciamento camarário, a Lei n.º 91/95, de 2 de Setembro - diploma que estabelece o regime excepcional para a reconversão urbanística das áreas urbanas de génese ilegal (AUGI), veio estabelecer e classificar como A.U.G.1." ( ... ) os prédios ou conjuntos de prédios parcelados anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 46673, de 29 de Novembro de 1965, quando predominantemente ocupados por construções não licenciadas", nos termos previstos no n.º 3 do Artigo 1.º do aludido diploma. Ora, pelo que todo o fraccionamento ocorrido até à data de entrada em vigor do primeiro diploma que veio regular e disciplinar os loteamentos urbanos, é classificado e considerado como sendo uma área urbana de génese ilegal, desde que cumpra os requisitos cumulativos no n.º 3 do Artigo 1.º da Lei n.º 91/95, de 2 de Setembro, já mencionados. Através do Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de Junho, que entrou em vigor no dia da sua publicação, pretendeu-se rever o regime ora aprovado pelo D.L. n.º 46 673, de 29 de Novembro de 1965, de forma a dotar efectivamente a Administração, como promotora do interesse colectivo, de meios eficazes de intervenção nas operações chamadas de loteamento. O diploma em questão começa por alargar o conceito de loteamento urbano, que tal como estava formulado deixava à margem de qualquer disciplina, uma série de situações que, não se concretizando através de contratos de venda ou locação, logravam, na prática, os mesmos efeitos. Trata, ainda, o tema dos loteamentos clandestinos, de forma a permitir não só defender os compradores menos cautelosos, como ainda evitar a criação de núcleos habitacionais contrários a um desenvolvimento urbano racional, prescindindo a maioria das vezes, das infra-estruturas básicas e indispensáveis a uma vida saudável e digna. Nesta linha, feriam-se de nulidade os actos de fraccionamento e a celebração dos negócios jurídicos relativos a terrenos, compreendidos em loteamentos, sempre que, nas respectivas escrituras, instrumentos, títulos de arrematação ou outros documentos judiciais ou notariais, não se indicasse o n. ° e a data do alvará em vigor. Consagrava logo o Artigo 1.º que "A operação que tenha por objecto ou simplesmente tenha como efeito a divisão em lotes de qualquer área de um ou vários prédios, situados em zonas urbanas ou rurais, e destinados imediata ou subsequentemente à construção, depende de licença da câmara municipal da situação do prédio ou prédios, nos termos do presente diploma". Não consagrando o diploma quaisquer isenções. No entanto, este diploma foi revogado pelo Decreto-Lei n. ° 400/84, de 31 de Dezembro, que estabeleceu um novo regime de loteamentos urbanos, que veio a entrar em vigor em 2 de Março de 1985. Contudo, através do Decreto-Lei n.° 194/83, de 17 de Maio, que veio introduzir algumas alterações ao Código do Notariado, nomeadamente no n.º 1 do artigo 80, encontrava-se previsto que: "Não constitui operação de loteamento abrangida pelo Decreto-Lei nº 289/73, de 6 de Junho, a celebração de negócios jurídicos que tenham como efeito a transmissão de terrenos para construção com projecto aprovado pela câmara municipal' Face a tal preceito, cumpre tecer algumas considerações: Ora, não nos parece que o sentido que o legislador pretendeu atribuir a tal norma, fosse relativo a toda e qualquer transmissão (não nos debruçamos aqui sobre a natureza dos negócios jurídicos). Ora, a ser assim tão taxativo (aplicável a toda e qualquer transmissão), todas as transmissões de parcelas, desde que as mesmas possuíssem projecto de construção aprovado, iriam originar exactamente aquilo que o Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de Junho visava proteger, i.é., o fraccionamento de parcelas através da transmissão de parte destas, sem licença de loteamento que disciplinasse tal fraccionamento, conforme consta no próprio preâmbulo daquele diploma. É nosso entendimento que tal preceito só teria aplicabilidade, quando se pretendesse, somente a transmissão da parcela (com descrição predial própria) e não através de tal transmissão operar a divisão do prédio existente. Na situação em apreço, foi emitida licença de ocupação sob o n.° 107 em 24.05.1975 para Habitação, no âmbito do processo CT/78172 para o prédio com uma área de 17.600 m2, conforme consta no requerimento que deu origem à abertura do aludido processo e no levantamento inicial entregue pelo ora proprietário. Verifica-se ainda, da análise da certidão de teor junta ao presente processo, que a parcela de terreno objecto de análise (2.233 m2) foi desanexada do prédio n. ° 5850, descrito a fls. 32v do B-18, originando a descrição n. 00017/060285, que posteriormente foi inutilizada por ter sido transcrito sob o n.º 01305/040517, em virtude de alteração da natureza da aludida parcela para prédio urbano. De forma a melhor ilustrar o que ora se alega, imagine-se a seguinte situação: Se numa determinada área fossem desanexadas várias parcelas, desde que as mesmas possuíssem projecto de construção aprovado, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 194/83, de 17 de Maio, tais destaques entravam em clara contradição com o regime dos loteamentos urbanos, na altura em vigor, tendo em conta que iria originar exactamente o que o diploma visava salvaguardar, i.e., o fraccionamento de parcelas através da transmissão de parte delas, o que efectivamente se veio a verificar na situação em apreço, traduzindo-se toda aquela área delimitada como A.D.G.I., designada por Vila Ribeiro, num núcleo habitacional sem as necessárias e indispensáveis infra-estruturas, por não ter derivado de um loteamento legalmente aprovado, ficando assim abrangida na Lei n.º 91/95, de 2 de Setembro, na sua actual redacção, por se enquadrar nos requisitos consignados no n. ° 2 do Artigo 1.°. Pode, no entanto, a moradia da requerente estar servida de algumas infra-estruturas, sendo que estas foram executadas por sua conta e risco, mas nunca poderia estar servida de todas as infra-estruturas regulamentares, em virtude do "loteamento" daquela parcela, não ter derivado de um projecto de loteamento legalmente aprovado, conforme era exigível. No entanto, veio a Lei n.º 91/95, de 2 de Setembro, na sua actual redacção, classificar também estas áreas como AUGI, no n.º 2 o Artigo 1.º que dispõe: "Consideram-se AUGI os prédios ou conjuntos de prédios contíguos que, sem a competente licença de loteamento, quando legalmente exigida, tenham sido objecto de operações físicas de parcelamento destinadas à construção até à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro, e que, nos respectivos planos municipais de ordenamento do território (PMOT), estejam classificadas como espaço urbano ou urbanizável, sem prejuízo do disposto no artigo 5.'. Pelo que, não é possível satisfazer a pretensão da requerente, em virtude de cumprir os requisitos cumulativos do n.º 2 do Artigo 1.º já mencionado, considerando-se integrada numa área urbana de génese ilegal.» Face ao exposto, há que manter a decisão sindicada na sua integra. Nenhuma razão tem a Recorrente quando pretende que a operação de destaque do seu terreno e a titularidade da licença de utilização tenham efeitos equivalentes ao necessário loteamento (que inexistiu) e que o seu terreno possa ficar excluído do regime de reconversão, possa não ficar abrangido pela AUGI. A Recorrente não construiu uma moradia num lote de terreno previamente definido e delimitado pela adequada operação urbanística de loteamento, como lhe seria exigível. Portanto a sua construção é ilegal e está abrangida por uma área de construção de génese ilegal, que será agora reconvertida. Falecem, assim, todas as alegações da Recorrente. Pelo exposto, acordam em:
4. a)em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida;
5. b)Custas pela Recorrente. Lisboa, 21 de Junho de 2012.(Sofia David) (Carlos Araújo) (Teresa de Sousa)