Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 02422/99 Secção: Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário Data do Acordão: 01/20/2005 Relator: Xavier Forte Descritores: REGULARIZAÇÃO DE PESSOAL DL Nº 81-A/96, DE 21--06 COMPETÊNCIA DO TCA LEGITIMIDADE DA UNIÃO DAS INSTITUIÇÕES PARTICULARES DE SOLIDARIEDADE SOCIAL-UIPSS CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS Sumário: I)- É competente o TCA para decidir de um recurso , em que o objecto não é a relação jurídica existente , entre as recorrentes e a recorrida particular --UIPSS- , mas , isso sim , os actos praticados pelos Secretários de Estado recorridos , que declararam nulos os seus anteriores despachos de autorização de contratação das recorrentes , nos termos do artº 4º , 1 , do DL nº 81-A/96 , de 21-06 , respeitantes a uma relação jurídica de emprego público , tratando-se da regularização profissional das recorrentes , como funcionárias da Administração Pública. II)- Verifica-se a ilegitimidade passiva de uma recorrida particular-UIPSS- quando as recorrentes não demonstram ter havido simulação , quanto à celebração de contratos com a UIPSS , além de que a eventual anulação dos despachos recorridos não determina modificação de relações jurídicas , entre a recorrida particular e a Segurança Social . III)- Há , apenas , um eventual interesse indirecto ou reflexo , não se configurando , na verdade , qualquer interesse que a possa prejudicar de modo directo , com a regularização da situação das recorrentes na Administração Pública . IV)- A regularização laboral do pessoal da Administração Pública , prevista no nº 1 , do artº 4º , do DL nº 81-A/96 , de 21-06 , pressupõe que se verifiquem , cumulativamente , os seguintes requisitos : - encontrar-se , em 10-01-96 , ao serviço da Administração Central , Regional e Local ou de um instituto público que revista a natureza de serviço personalizado ou fundo público ; - fazendo-o ininterruptamente , há mais de três anos ; - executado o seu trabalho em regime de horário completo e com sujeição às ordens dos seus superiores hierárquicos e à disciplina do serviço ; - no desempenho de funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços ; - sem dispor , para o efeito , de um vínculo jurídico adequado . V)- Reunem tais requisitos as técnicas superiores de serviço social que preenchiam as vagas ou lugares do quadro de funcionamento do Serviço Sub-Regional do CRSSN , sendo certo que , em 10-01-96 , desempenhavam funções correspondentes a necessidades permanentes do serviço e o faziam de forma ininterrupta , há mais de três anos , com subordinação hierárquica e horário completo , e sem disporem de um contrato de trabalho a termo certo . VI)- Face aos requisitos cabal e cumulativamente demonstrados , na matéria fáctica provada , e constantes do artº 4º , 1 , do DL nº 81-A/96 , de 21-06, não poderia a Administração declarar a nulidade dos contratos a termo certo, que havia celebrado com as recorrentes Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: As recorrentes vieram interpor recurso contencioso do despacho , de 10-09-1998 , do SEAPMA , e do despacho do SEO , de 28-09-98 , e contra a União das Instituições Particulares de Solidariedade Social ( UIPSS ) . Alegam que os despachos recorridos violaram o disposto nos artºs 4º ,1 e 2, e 2º , do DL nº 81-A/96 , e artº 11º , 1 , do DL nº 195/97 , de 31-07 . Deverá ser julgado procedente o recurso . A fls. 71 e ss , o SEAPMA veio responder , pugnando pelo improcedimento do recurso . A fls. 76e ss , o SEO veio responder , pugna pelo improcedimento do recurso . A fls. 89 e ss , a UIPSS veio contestar , suscitando as questões da incompetência do Tribunal ; da ilegitimidade . Deve o presente recurso improceder , pela procedência das invocadas excepções da incompetência do tribunal ad quem e da ilegitimidade da recorrente , UIPSS , que obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa . A fls. 135 e ss , as recorrentes vieram responder , alegando que as invocadas excepções improcedem . No seu douto e fundamentado parecer de fls. 144 , o Digno Magistrado do MºPº entendeu que improcede a excepção de imcompetência em razão da matéria e procede a excepção de ilegitimidade passiva da recorrida particular . A fls. 147 e ss , o SEAPMA veio apresentar as suas alegações , que de seguida se juntam por fotocópia extraída dos autos . A fls. 151 e ss . as recorrentes vieram apresentar as suas alegações , com as respectivas conclusões , de fls. 160 a 162 , que de seguida se juntam por fotocópia extraída dos autos . A fls. 189 e ss , o SEO veio apresentar as suas alegações , que de seguida se juntam por fotocópia extraída dos autos . No seu douto e fundamentado parecer , de fls 193 e 194 , o Sr. procurador-Geral Adjunto entendeu que ocorre o invocado vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e vício de violação de lei , devendo anular-se o acto impugnado . MATÉRIA de FACTO : Com interesse para a decisão considero provados os seguintes factos : 1)- A 1ª recorrente , Drª Ana Eugénia Ferreira de Sousa , exerce , sem usufruir dos direitos e regalias da função pública , de forma continuada , desde 18-11-91 , até à presente data , 21-01-99 , funções de técnica superior de serviço social , no Serviço Sub-Regional do Centro Regional de Segurança Social do Norte . ( cfr. doc. nº 1 , de fls. 22 ). 2)- DE 18-11-91 até 31-07-92 , no âmbito do Programa Interministerial de Promoção do Sucesso Educativo – PIPSE . 3)- de 01-08-1992 a 30-06-1995 , no âmbito do « Bairro Verde – Um Projecto de Esperança » , integrado no programa Horizon . 4)- De 01-07-95 a 01-09-96 , no âmbito do « Projecto Douro D´Oiro – Projecto de Luta Contra a Pobreza e Exclusão Social » . 5)- A partir de 01-09-96 até à presente data ,chefiando este último projecto e coordenando os Serviços do Departamento de Acção Social dos concelhos de Peso da Régua , Mesão Frio e Santa Marta de Penaguião . 6)- A partir de 01-04-98 , coordenando ainda as Comissões Locais de Acompanhamento ( CLAs ) dos concelhos de Mesão Frio e Peso da Régua, no âmbito do Rendimento Mínimo Garantido . 7)- A 2ª recorrente exerce , sem usufruir dos direitos e regalias da função pública , de forma ininterrupta , desde 10-10-89 até à presente data , funções de técnica superior de segurança social , no Serviço Sub-Regional de Vila Real do CRSSN . 8)- De 10-10-89 a 31-07-92 , no âmbito do Programa Interministerial de Promoção do Sucesso Educativo ( PIPSE ) . 9)- De 01-10-92 a 31-12-94 , no âmbito do Programa de Luta Contra a Pobreza . 10)- DE 01-01-95 a 30-06-95 , no âmbito do Programa Operacional «Horizon » - Projecto na « Terra Formar para Nela Ficar » . 11)- De 01-07-95 a 30-09-97 , no âmbito do Programa de Luta Contra a Pobreza « Serra da Padrela » . 12)- A partir de 01-04-1998 , coordenando a Comissão Local de Acompanhamento ( CLA ) do concelho de Murça , no âmbito do Rendimento Mínimo Garantido . ( cfr. docs. 2 e 3 , de fls. 23 e 24 dos autos). 13)- Para além das funções referidas e em acumulação com as mesmas , cada uma das recorrentes exerceu , ainda , durantes os períodos de tempo atrás indicados , funções no âmnito das acções próprias do Departamento da Acção Social do identificado Serviço Sub-Regional de Vila Real do CRSSN. 14)- Quer as funções desempenhadas no âmbito dos Programas atrás identificados , quer as mencionadas no item 13) precedente , foram sempre, ao longo dos períodos indicados , exercidas pelas recorrentes , com subordinação hierárquica daquelas ao Serviço supra identificado , recebendo e executando ordens dos seus superiores naquele serviço , e dando elas ordens aos seus inferiores hierárquicos , durante um horário completo . 15) Assinavam a folha de ponto do referido Serviço Sub-Regional , em locais onde se encontravam instaladas as dependências do sobredito Serviço, usando nas suas deslocações de serviço , as viaturas automóveis , pertencentes ao mesmo Serviço . 16)- Prestavam todas as informações , relatórios e pareceres , por escrito ou verbalmente , apenas e exclusivamente , ao mesmo Serviço , que era quem , através dos seus superiores hierárquicos e em exclusivo definia a atribuía os trabalhos que elas deveriam executar . 17)- Até 31-07-1992 , as funções supra referidas foram exercidas , pelas recorrentes , ao abrigo de contratos de tarefa e/ou de prestação de serviços celebrados por aquelas , com o Serviço Sub-Regional . 18)- A remuneração mensal pelo exercício dessas funções era paga às duas recorrentes , directamente , pelo dito Serviço , mediante a emissão e entrega por aquelas a este último de recibo modelo 6 ( recibos verdes ) . 19)- Em 31-07-92 , o sobredito Serviço Sub-Regional pediu a ambas as recorrentes que outorgassem com a Delegação Distrital da União das Instituições Particulares de Solidariedade Social ( IPSS ) contratos de trabalho , contratos esses renovados , sucessivamente , no seu termo . 20)- A partir de 31-07-1992 até 26-09-1997 , a remuneração mensal pelas funções desempenhadas pelas recorrentes foi-lhes paga pela dita Delegação Ditrital da UIPSS , ao abrigo dos referidos contratos . 21)- O referido Serviço Sub-Regional celebrou com a Delegação Distrital da U das IPSS protocolos , pelos quais esta última , declarou ceder ao mencionado Serviço o trabalho das aqui Recorrentes . 22)- Aquele Serviço Sub-Regional entregou à dita Delegação o dinheiro , com que esta depois pagava os vencimentos mensais das Recorrentes . 23)- O trabalho , serviços e funções exercidas pelas recorrentes , durante os períodos supra referidos , foram-no nas condições referidas , no item 14) . 24)-As recorrentes nunca receberam qualquer ordem da Delegação Distrital da União das IPSS em causa . 25)- Todos os períodos de tempo atrás referidos até 10-01-96 e daí até à presente data , sempre de forma ininterrupta , as recorrentes desempenharam funções correspondentes a necessidades permanentes do Serviço Sub-Regional , prosseguindo objectivos habituais e típicos daquele mesmo Serviço , com subordinação hierárquica e horário completo . 26)- As recorrentes preenchiam as vagas ou lugares do quadro de funcionamento do mesmo Serviço , sendo certo que , em 10-01-1996 , o faziam de forma ininterrupta , há mais de três anos 27)- Contrato de Trabalho a Termo Certo , celebrado entra o Centro Regional de Segurança Social do Norte e a 1ª Recorrente e 2ª recorrente , sob autorização do despacho de 29-07-97 do SEAPMA e do de 25-09-97 , do SEO , e produzindo efeitos a partir de 26-09-1997 ( cfr. fls. 25 a 28 e verso dos autos ) . 28)- As recorrentes foram admitidas ao concurso externo de ingresso para provimento de 26 lugares de Técnico Superior de 2ª Classe de Serviço Social da carreira Tácnica Superior de Serviço Social do Quadro de Pessoal do CRSSN . ( cfr. doc.de fls. 30 ) 29)- Pelos ofícios da Secretaria-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade , de 11-11-98 , recebidos em 16-11-98 , as recorrentes foram notificadas dos dois despachos recorridos que declararam nulos os despachos de 29-07-97 e 25-09-97 ( cfr. fls. 33 e 37 dos autos ) . 30)- Aí se refere que « na verificação de invalidades que se consubstanciaram na inexistência , no período comprendido , entre 10-01 e 26-06 de 1996 , de qualquer relação jurídico-laboral que permitisse enquadrar a sua situação no âmbito de aplicação do citado diploma » . Com efeito , sendo então titular de um contrato de trabalho outorgado com a União das IPSS ( Delegação Distrital de Vila Real ) com vínculo adequado a esta entidade privada , apenas mantinha com o Centro Regional de Segurança Social do Norte ( Serviço Sub-Regional de Vila Real ) uma relação funcional decorrente de um Protocolo celebrado entre as duas entidades . ( cfr. doc. de fls. 8 a 13 ) . 31)- Em consequência dos despachos recorridos , as recorrentes foram notificadas , em 23-11-98 , pelos ofícios nºs 39 332 e 39333 , do Serviço Sub-Regional de Vila Real , datados de 20-11-98 , de que a partir do dia 23-11-98 seriam dadas por findas as funções que vinham desempenhando nesse mesmo Serviço , ao abrigo do contrato a termo certo atrás referido . ( cfr. docs. 14 a 17 ) . 32)- Em 26-11-98 , pelos ofícios , respectivamente , nºs 540 162 e 540 163 , do CRSS do Norte , foram notificadas de que haviam sido excluídas da lista de opositores ao concurso público referido no item 28) e , como tal , do processo de regularização implementado pelo DL nº 81-A/96 , de 21-06 (cfr. docs. de fls. 18 a 23 ) . 33)- Não obstante aquelas notificações , as recorrentes desde a data das mesmas e ainda neste momento , continuam a desempenhar , no Serviço Sub-Regional de Vila Real as mesmas funções supra referidas . 34)- A Chefe de departamento do Serviço Sub-Regional enviou ao Director do Serviço Sub-Regional de Vila Real a informação constante do doc. 24 , de fls. 62 dos autos , dizendo , além do mais , o seguinte : «

1. atendendo aos prejuízos morais que esta situação está a provocar em duas Técnicas , que há anos têm trabalhado exemplarmente neste Serviço , muitas vezes em prejuízo da sua vida pessoal ;
2. atendendo à situação difícil em que o Serviço ficará , sem o trabalho destes Técnicos , Propomos que seja colocado ao Secretariado Distrital da UIPS a contratação da recorrente Srª Drª Ana ... no projecto « Douro D`Oiro» e a Srª Drª Maria ... no projecto « Serra da Padrela » , para os respectivos lugares , que neste momento ainda se encontram vagos nas equipas dos referidos projectos , desde a saída das respectivas Técnicas » . O DIREITO : Na contestação de fls. 89 e ss , a União das Instituições Particulares de Solidariedade Social – UIPSS , veio suscitar a excepção de incompetência do tribunal , bem como a questão da sua ilegitimidade . As recorrentes entendem que não procedem as questões prévias . É que o objecto do presente recurso não é , em si mesmo , a relação jurídica pretensamente existente entre as recorrentes e a UIPSS , mas sim determinados actos administrativos , que se reputa de viciados . Quanto à ilegitimidade , referem que na petição se invoca a nulidade de determinada e pretensa relação daquelas com esta última , sendo que se prefiguram como úteis as informações que a dita recorrida trouxe a estes autos ( veja-se a sua negação de ter celebrado qualquer contrato com as recorrentes , que bem evidencia toda a simulação que estas invocam . Ora a nulidade sobredita sempre importará uma modificação de relações em que a recorrida é parte , o que a pode eventualmente prejudicar . Entendemos que improcede a excepção da incompetência do Tribunal , dado que o objecto do recurso não é a relação jurídica existente entre a recorrente e a recorrida particular , UIPSS , mas , isso sim , os actos administrativos praticados pelos Secretários de Estado recorridos , que declararam nulos os seus anteriores despachos de autorização de contratação das recorrentes , nos termos do artº 4º , do DL nº 81-A/96 , de 21.06 , respeitantes a uma relação jurídica de emprego público , tratando -se da regularização profissional das recorrentes como funcionárias da Administração . Quanto à ilegitimidade passiva , da Recorrida particular , entendemos que a mesma se verifica . Na verdade as recorrentes não demonstraram a simulação , no que respeita à celebração de contratos com a UIPSS , além de que a anulação dos despachos recorridos não determina modificação de relações jurídicas entre a recorrida particular e a Segurança Social de Vila Real . Há apenas um eventual interesse indirecto ou reflexo e não se configurar , na verdade , qualquer interesse que a possa prejudicar de modo directo , com a regularização da situação das recorrentes na Administração Pública . Daí que , quanto à excepção de ilegitimidade , o tribunal abster-se-á de conhecer do pedido , absolvendo a UIPSS , da instância ( artº 288-1 , al. d) , do CPC ) . Quanto ao mérito do recurso , entendemos que as recorrentes têm razão . As recorrentes nas conclusões das suas alegações referem , designadamente, que os actos recorridos ao não reconhecerem que as recorrentes , ao menos em relação às funções aqui concretamente em apreço ( as descritas , na matéria fáctica provada , sob os nºs 13) a 18) ) reuniam os requisitos previstos no artº 4º, 1 , do DL nº 81-A/96 , de 21-6 , quando , de facto , os reuniam , violaram este preceito , incorrendo no vício de violação de lei . Mesmo em relação às funções descritas nos nºs 1) a 13) , da matéria de facto provada , as recorrentes reuniam todos os requisitos previstos no artº 4º, 1 , do DL nº 81-A/96 , de 21-06 , pelo que os despachos recorridos , ao não reconhecerem a verificação dos sobreditos requisitos e ao manterem uma situação de vinculação precária das recorrentes , violaram o disposto no artº 4º, 1 e 2 , do DL nº 81-A/96 e artº 11º , do DL nº 195/97 , ficando feridos , também , por aí , do vício de violação de lei . A contratação a termo certo caracteriza-se por visar a satisfação de necessidades transitórias dos serviços , não conferindo a qualidade de agente administrativo . As razões que justificam o seu recurso , denotam , precisamente , a sua natureza precária . Assim , o legislador socorreu-se desta modalidade de contrato para satisfazer necessidades permanentes dos serviços administrativos e , para obviar a esta utilização irregular e desadequada de vínculos precários , surgiu o DL nº 81-A/96 , de 21-06 , com o qual se iniciou um processo no sentido de proceder à regularização de um conjunto de situações irregulares e insustentáveis , pelo facto de se estarem a executar funções próprias e permanentes dos serviços , sem dispor , contudo , de um vínculo jurídico que legitimasse a execução de tais tarefas . Os objectivos do legislador foi o de iniciar um processo de regularização tendente a assegurar que , a curto prazo , o desempenho dessas funções fosse apenas assegurado por pessoal nomeado . Por sua vez o DL nº 195/97 , de 31-07 , visou definir e calendarizar as diversas etapas do gradual e selectivo processo de integração do pessoal em situação irregular , obrigando os dirigentes dos serviços a abrirem concursos necessários à integração respectiva , numa calendarização redefinida pelo DL nº 256/98 , de 14-08 , que postulou que a abertura dos concursos far-se- -ía para a categoria da carreira correspondente às funções , efectivamente , desempenhadas , constituíndo um natural desenvolvimento do DL nº 81-A/96 e com ele devendo ser articulado . Esclarece ainda que a sua aplicabilidade não está dependente do momento em que se celebra o contrato a termo certo , pelo que , em conformidade determina-se a sua aplicação ao pessoal que , por incúria dos serviços , não foi contratado . Ora , no âmbito da previsão do DL nº 81-A/96 , de 21-06 , encontra-se a regulamentação de três distintas situações de pessoal e que , no que ao caso dos autos concerne , é a do pessoal sem vínculo jurídico adequado que , em 10-01-96 , contava mais de três anos de exercício de funções . Esta situação de pessoal abrangida pelo DL nº 81-A/96 , encontra-se prevista no nº 1 , do seu artº 4º , o qual dispõe que « o pessoal sem vínculo jurídico adequado que , em 10-01-1996 , desempenhava funções que correspondem a necessidades permanentes dos serviços , com subordinação hierárquica e horário completo , e que naquela data contava mais de três anos de trabalho ininterrupto é contratado a termo certo , a termo certo , a título excepcional , até 30-04-1997 » . A regularização iniciada com o DL nº 81-A/96 impôs deste modo , que fossem celebrados contratos de trabalho a termo certo que preenchessem , cumulativamente , os seguintes requisitos : - encontrar-se , em 10-01-96 , ao serviço da Administração Central , Regional ou Local ou de um instituto público que revista a natureza de serviço personalizado ou fundo público ; - fazendo-o ininterruptamente , há mais de três anos ; - executando o seu trabalho em regime de horário completo e com sujeição às ordens dos seus superiores hierárquicos e à disciplina do serviço ; - no desempenho de funções que correspondem a necessidades permanentes dos serviços ; - sem dispor , para o efeito , de um vínculo jurídico adequado . ( cfr. A Obra , Função Pública , I vol. , Coimbra Editora , de Paulo Veiga e Moura , págs 207 a 238 ) Ora , no caso « sub judice » , entendemos que se verificam , cabal e cumulativamente , os referidos requisitos . A resposta à matéria de facto , no seu nº 26º , é esclarecedora , pois aí se comprova que as recorrentes preenchiam as vagas ou lugares do quadro de funcionamento do mesmo serviço –Serviço Sub-Regional de Vila Real do CRSSN - , sendo certo que , em 10-01-1996 , o faziam de forma ininterrupta , há mais de três anos . Também a matéria de facto provada , no nº 25º , é decisiva , pois aí se refere que todos os períodos de tempo atrás referidos até 10-01-96 e daí até à presente data , sempre de forma ininterrupta , as recorrentes desempenharam funções correspondentes a necessidades permanentes do Serviço Sub-Regional , prosseguindo objectivos habituais e típicos daquele mesmo serviço , com subordinação hierárquica e horário completo. E não dispunham de vínculo jurídico adequado . Acresce que houve dois Contratos de Trabalho a Termo Certo celebrados entre o Centro Regional de Segurança Social do Norte e as duas recorrentes, sob autorização do despacho de 29-07-97 , do Sr. Secretário de Estado da Administração Pública e Modernização Administrativa , e do de 25-09-97 , do Sr. Secretário de Estado do orçamento , e produzindo efeitos a partir de 26-09-97 . ( nº 27 da matéria fáctica provada , e docs. de fls. 25 a 28 e verso dos autos ) . E foram ainda admitidas ao concurso externo de ingresso para provimento de 26 lugares de Técnico Superior de 2ª Classe de Serviço Social da carreira de Técnica Superior de Serviço Social do Quadro de Pessoal do CRSSN . ( matéria constante do nº 28 , da matéria de facto provada , e doc. de fls. 30 dos autos ). Porém , pelos ofícios da Secretaria-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade , de 11-11-98 , as recorrentes foram notificadas dos dois despachos recorridos que declararam nulos os despachos de 29-07-97 3 e 25-09-97 . ( matéria de facto provada , constante do nº 29º , e docs de fls. 33 a 37 dos autos ) . Há como que uma revogação anulatória dos despachos que autorizaram a celebração dos contratos a termo certo referidos acima e constantes do nº 27) , da matéria de facto provada . Mas não temos dúvida , face ao exposto , que a Administração não podia declarar a nulidade dos contratos , pois estavam preenchidos , efectivamente, os requisitos constantes do artº 4º , 1 , do DL nº 81-A/96 , de 21-06 . Assim , é de concluir pela existência , nos autos , de uma situação factual que permite , realmente , a celebração dos pretendidos contratos a termo certo , pelo que se encontra violado o artº 4º , nº 1 , do DL nº 81-A/96 , de 21-06 . DECISÃO : Acordam os Juízes do TCA , em conformidade , em conceder provimento ao recurso contencioso . Sem custas , por isenção . Lisboa , 20-01-05