Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 1311/12.8BELSB Secção: CA Data do Acordão: 07/11/2024 Relator: LUÍS FERNANDO BORGES FREITAS Descritores: PROCURADORA-ADJUNTA ACUMULAÇÃO DE FUNÇÕES Sumário: I - O regime do artigo 63.º do Estatuto do Ministério Público aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de outubro, contempla dois tipos de condições:

1. a)A substancial, ou seja, que a realidade factual corresponda a uma situação de acumulação de funções por período superior a 30 dias;
2. b)A formal, que decorre da necessidade de serem respeitadas as formalidades ali previstas, entre as quais se sublinham a decisão do respetivo Procurador-Geral Distrital e a prévia comunicação ao Conselho Superior do Ministério Público. II - A prévia comunicação ao Conselho Superior do Ministério Público mostra-se essencial, devendo ser uma comunicação correspondente ao condicionalismo legal, ou seja, o de que, no caso, vai ser atribuído a determinado(
3. s)Procurador(
4. es)da República ou Procurador(es)-Adjunto(
5. s)o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos. III - É perante essa comunicação prévia que o Conselho Superior do Ministério Público se poderá pronunciar, ainda que tacitamente. Votação: Unanimidade Indicações Eventuais: Subsecção SOCIAL Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul: I C… intentou, em 28.5.2012, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação administrativa contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, pedindo a condenação desta a praticar os atos de fixação da remuneração suplementar devida nos termos dos nºs 4 e 6 do artigo 63.º e n.º 4 do artigo 64.º do Estatuto do Ministério Público, na redação então vigente. Por sentença proferida em 14.6.2017 o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou a ação totalmente improcedente. Inconformada, a Autora interpôs recurso daquela sentença, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões: A. O TAC de Lisboa julgou improcedente a ação, por entender que não se verificava, no caso em apreço, uma situação de acumulação de funções, tendo sido em consequência absolvido o Ministério da Justiça dos pedidos formulados pela Recorrente. B. Não pode, todavia, a Recorrente concordar com o entendimento e decisão vertidos na Sentença ora recorrida, porquanto, nos presentes autos a divergência entre a Recorrente e a Entidade Demandada respeita apenas à interpretação do regime jurídico relativo à acumulação de funções por magistrados do Ministério Público, na redação então vigente. C. Está em causa a questão de saber se a Recorrente, magistrada do Ministério Público, tendo, no período que mediou entre 20.09.2006 a 30.06.2010, exercido funções de representação do Ministério Público nos processos tramitados nos Juízos Criminais de Lisboa e, em virtude de determinação hierárquica, (
6. ii)desempenhado também as funções próprias dos Magistrados do Ministério Público no Tribunal de Instrução Criminal de Lisboa, especificadamente no Departamento de Ação e Investigação Penal de Lisboa (direção e ação penal dos inquéritos por crimes de natureza rodoviária e dos inquéritos por crimes contra a economia e contra a saúde pública previstos e punidos pelo Decreto-Lei n.° 28/84, de 20.01, por crimes contra a propriedade industrial e por crimes contra direitos de autor e direitos conexos), se encontrava numa situação de acumulação de funções que, nos termos do artigo 63.°, n.° 4 e 6 e artigo 64.°, n.° 4 do EMP, confira o direito à atribuição da remuneração suplementar. D. O TAC de Lisboa acolheu, na integra, a decisão jurisprudencial aposta no Acórdão do STA, de 10.03.2016, processo n.° 1428/15, o qual defende que “(...) a acumulação de funções causal do surgimento do direito do magistrado a uma remuneração acrescente tem de se suportar num acto com as seguintes características: um acto do procurador-Geral Distrital que atribua ao Procurador- Adjunto “o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos"; um acto motivado por “acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimentos do seu titular, por período superiora 15 dias”; um acto precedido de "prévia comunicação" ao CSMP; e um acto cuja “medida" não pode vigorar por mais de seis meses" (sublinhados nossos). E. Porém, aqueles pressupostos legais foram concretizados, entre outros, pelo Parecer n.° 499/2000, de 16.06.2004, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, do qual não resulta a imposição legal de qualquer ato administrativo revestido das formalidades que ora vêm sendo exigidas pela jurisprudência mais recente. F. A ora Recorrente esteve colocada, no período de 20.09.2006 a 30.06.2010, junto dos Juízos Criminais de Lisboa, o que significa que, à data do exercício de funções em acumulação pela Recorrente, o conteúdo funcional a cargo da ora Recorrente estava circunscrito a representar o Ministério Público nos atos judiciais próprios dos referidos Juízos Criminais. G. Sucede que a Recorrente assegurou, no período compreendido de 20.09.2006 a 30.06.2010, não só o seu serviço normal junto destes juízos, mas também as funções próprias dos magistrados do Ministério Público no Tribunal de Instrução Criminal, especificamente no Departamento de Investigação e Ação Penal de Lisboa. H. O EMP ao institucionalizar os Departamentos de Investigação e Ação Penal determinou ainda a sua estrutura e definiu as suas competências de direção do inquérito e do exercício da ação penal por crimes cometidos na área da Comarca, tendo o legislador estabelecido os quadros dos Departamentos de Investigação e Ação Penal e as regras de provimento dos magistrados do Ministério Público nestes (cfr. artigos 70.°, 72.° e 73.° do EMP, na redação então vigente, em especial a alínea
7. a)do n.° 1 deste último e artigo 120.° do EMP). I. Assim, a ampliação do âmbito das funções exercidas pela Recorrente, significa uma acumulação relevante para efeitos do disposto nos artigos 63.° e 64.° do EMP. J. Uma coisa é o cargo para o qual a Recorrente foi provida - o de representação do Ministério Público junto dos Juízos Criminais de Lisboa - o qual delimita o conteúdo funcional das suas respetivas funções; outra coisa são as funções integrantes do conteúdo funcional do cargo dos magistrados colocados junto do Departamento de Investigação e Ação Penal, cargo este previsto em quadro próprio, para o qual a Recorrente não foi provida, mas cujas funções foram atribuídas à ora Recorrente por determinação hierárquica. K. Trata-se de uma clara manifestação do princípio da organização racional do trabalho que informa a magistratura do Ministério Público, designadamente na vertente do princípio da especialização, na medida em que a colocação dos magistrados do Ministério Público deve ser efetuada para lugares com um conteúdo funcional perfeitamente definido. L. Logo, as tarefas cumuladas pela Requerente estavam inseridas no conteúdo funcional do cargo cujo respetivo lugar no quadro pertencia aos magistrados colocados junto do Departamento de Investigação e Ação Penal, consubstanciando um acréscimo de trabalho relevante motivado pelo exercício de funções não compreendidas nos seus cargos. M. Não pode proceder ainda a argumentação segundo a qual o acréscimo de trabalho resultou de uma “reorganização do serviço" ou de uma pretensa “distribuição do serviço". N. Face à lei aplicável à data dos factos, poder-se-ia considerar como “distribuição" ou «reorganização» de serviço, a distribuição de serviço próprio dos Juízos Criminais de Lisboa, entre os magistrados do Ministério Público colocados em tais Juízos, como era o caso da aqui Recorrente. O. Ora, não está aqui em causa qualquer distribuição e reorganização de serviço incluído nas funções organicamente atribuídas aos Juízos Criminais de Lisboa, pelo que, necessariamente, o alargamento das funções da Recorrente significa uma acumulação de serviço relevante para efeitos do disposto nos artigos 63.° e 64.° do EMP. P. O reconhecimento da situação de acumulação de funções no caso da Recorrente, e consequente direito à respetiva remuneração suplementar, decorre, desde logo, de um princípio de justiça, na vertente da justiça distributiva. Q. Todavia, segundo a tese que defende a jurisprudência sufragada na Sentença de que aqui se recorre, apenas a acumulação de funções que resulte de “(...) um acto do Procurador-Geral Distrital que atribua ao Procurador-Adjunto «o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos»; um acto motivado por «acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias»; um acto precedido de «prévia comunicação» ao CSMP; e um acto cuja «medida» não pode vigorar por mais de seis meses”, se afigura apta a gerar o direito à remuneração previsto no n.° 6 do artigo 63.° do EMP (na redação vigente à data). R. Salvo o devido respeito, esta interpretação normativa que vem sendo defendida jurisprudencialmente, traduz uma leitura excessivamente formalista, desarreigada da realidade prática. S. A interpretação dos artigos 63° e 64.° do EMP que vem ora sendo defendida, ao arrepio de anos de prática generalizada, assume um efeito perverso, que não poderá deixar de se considerar contra-legem: o de permitir que um magistrado acumule as suas funções com quaisquer outras, em clara subversão do regime de acumulação de funções, na medida em que os magistrados teriam de desempenhar trabalho suplementar sem, no entanto, receber qualquer compensação por tal facto. T. E caso vingasse esta tese, o que apenas por dever de patrocínio se equaciona, sempre haveria lugar à obrigação de pagamento de uma remuneração suplementar à Autora, por via da verificação do enriquecimento sem causa, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 473.° do Código Civil. U. E isto no âmbito de uma magistratura onde vigora o princípio de hierarquia, previsto de forma expressa no n.° 3 do artigo 76.° do EMP, que se traduz na subordinação dos magistrados do Ministério Público aos magistrados de grau superior, e na consequente obrigação de acatamento por aqueles das diretivas. ordens e instruções recebidas. V. Assim, também por força deste princípio, a ora Recorrente nada mais fez - nem outra coisa poderia fazer - do que acatar o que lhe fora hierarquicamente determinado, cumulando as suas funções junto dos Juízos Criminais de Lisboa com as competências originariamente atribuídas aos magistrados que desempenhavam funções junto do Departamento de Investigação e Ação Penal. W. Labora também em erro a Sentença do TAC de Lisboa, na interpretação que faz dos referidos artigos 63° e 64.° do EMP quando parece estar a confundir dois planos distintos de intervenção: o do CSMP, cujo parecer é obrigatório {mas não vinculativo), conforme o disposto no artigo 63.°, n.° 6 do EMP (na redação vigente à data), e o do Ministério da Justiça a quem cabe a competência para decidir. X. Não resulta dos artigos 63.° e 64.° do EMP que seja ao CSMP que compete decidir sobre a alegada verificação de uma situação de acumulação de funções mas, outrossim, que a este cabe emitir parecer, não vinculativo (cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 19.12.2007, processo n.° 06018/02 e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 08.05.2015, processo n.° 02908/11.9BEPRT). Y. Acresce que tal interpretação dos artigos 63.° e 64.° do EMP, sufragada na Sentença do TAC de Lisboa ora recorrida, afigura-se manifestamente inconstitucional, designadamente por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.° da CRP, o que se argui com todas as legais consequências. Z. A situação da Recorrente é em tudo semelhante à de outros magistrados do Ministério Público que viram a sua situação reconhecida como acumulação de funções e foram abonados da correspetiva remuneração suplementar sem que o ato subjacente à acumulação de funções pela qual foram remunerados reunisse tais requisitos formais, enquadrável no entendimento sufragado pela jurisprudência citada no Acórdão recorrido, como indispensável ao surgimento do direito à remuneração suplementar prevista no n.° 6 do artigo 63.° do EMP. AA. Sendo reconhecida uma acumulação de funções relevante para efeitos da concessão da remuneração suplementar devida, sem que tivesse sido equacionado pelo Tribunal a obrigatoriedade da existência de um ato pautado pelas características que têm vindo agora ex novo a ser exigidas. BB. Ora, o artigo 13.° da CRP consagra o princípio da igualdade que postula várias exigências, entre as quais a de obrigar a um tratamento igual de situações de facto iguais e a um tratamento desigual das situações de facto desiguais, proibindo, inversamente, o tratamento desigual das situações iguais e o tratamento igual das situações desiguais. CC. Acresce que, também por violação do princípio da proteção da confiança, o que se argui com todas as legais consequências, a Sentença do TAC de Lisboa ora recorrida, carece igualmente, salvo o devido respeito, de razão na interpretação que faz do caso sub judice. DD. O não reconhecimento da verificação de uma situação de acumulação de funções, no caso da Recorrente, viola o princípio da boa-fé e da confiança, na medida em que, desde logo por força da remuneração paga aos magistrados do Ministério Público em igualdade de circunstâncias, a Recorrente tinha a legítima expectativa de ver a sua situação de acumulação de funções reconhecida e, em consequência, de lhe ser abonado o correspetivo acréscimo remuneratório. EE. Deste modo, deve ser condenado o Ministério da Justiça na emissão do ato devido, cujo sentido se encontra pré-determinado pelo legislador: é que a Autora tem direito a receber a remuneração suplementar, sob pena de dar por verificado o enriquecimento sem causa do Ministério da Justiça, devida nos termos dos n.°s 4 e 6 do artigo 63.° e n.° 4 do artigo 64.° do EMP, na redação então vigente, acrescida do pagamento de juros de mora, desde a data de citação até integral e efetivo pagamento. O Recorrido apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões: 1) Na presente ação, a Recorrente requereu a Sua Excelência a então Ministra da Justiça, em 4 de novembro de 2011, a fixação de remuneração suplementar, por acumulação de funções próprias dos Magistrados do Ministério Público no Tribunal de Instrução Criminal de Lisboa, especificamente do Departamento de Investigação e Ação Penal, por determinação hierárquica, no período compreendido entre 20 de setembro de 2006 e 30 de junho de 2010; 2) O objeto do Recurso acha-se balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos do artigo 639.° do CPC, ex vi artigos 144.°, 145.° do CPTA; 3) Pelo que, está em causa determinar se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento sobre a matéria de direito por violar o disposto nos artigos 63.°, n.°s 4,5 e 6 e 64.°, n.° 4 do EMP, na redação então vigente, e a violação do princípio da igualdade, do princípio da proteção da confiança e da boa-fé; 4) Importa assim saber se, no caso em concreto, a Recorrente, face às funções exercidas na situação apurada nos presentes autos, assiste o direito à perceção de remuneração suplementar, nos termos dos artigos 63.°, n.°s 4, 5 e 6 e 64.°, n.° 4 do EMP, na redação então vigente, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento; 5) Face ao quadro legal aplicável à data dos factos, dispunha os n.°s 4 a 6 do artigo 64.° do Estatuto do Ministério Público (EMP), aprovado pela Lei n.° 47/86, de 15 de outubro, com última redação introduzida pela Lei n.° 9/2011, de 11 de abril, que o CSMP obrigatoriamente tinha que emitir parecer sobre a existência ou não da situação de acumulação, uma vez que era o órgão que melhor podia avaliar a quantidade e a qualidade do trabalho acrescente desempenhado pelo titular do direito e assim poder indicar ao Ministro da Justiça os critérios relevantes na concretização do abono, uma vez que apenas e tão só a este cabia fixar em definitivo o montante da remuneração, entre os limites de 1/5 e a totalidade do vencimento do magistrado, e proferir despacho nesse sentido, ou seja, a sua intervenção limita-se à fixação do “Quantum remuneratório”. 6) Saber se ocorreu uma acumulação de funções geradora de despesa pública, há-de ser resolvida pelo CSMP, daí que o ato atributivo do “serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos”, previsto nos n.°s 4 e 5 do artigo 63.° do EMP, à data vigente, tem de ser previamente comunicado ao CSMP; 7) No caso de o CSMP reconhecer que o magistrado acumulou funções, então terá o direito à remuneração suplementar correspondente se ela se prolongar por mais de 30 dias e que ao invés, qualquer serviço atribuído pela hierarquia fora do condicionalismo previsto nos n.°s 4 e 5 do artigo 63.° do EMP não pode assumir-se como um antecedente da consequência dita no n.° 6 do mesmo artigo; 8) Na ação sub judice, as funções próprias dos magistrados do Ministério Público no Tribunal de Instrução Criminal, em particular, no Departamento de Investigação e Ação Penal de Lisboa, resultou do provimento hierárquico, por força do despacho do Exmo. Procurador-Geral Distrital, de 27 de novembro de 1997 tendo-se procurado proceder a uma distribuição de serviço mais equitativa, tendo por referência a racionalização dos recursos humanos disponíveis e as exigências e desequilíbrios do volume de trabalho existente no Departamento de Ação Penal de Lisboa (DIAP); 9) Ora tal procedimento não foi objeto de prévia comunicação ao CSMP. Logo o mesmo não é enquadrável no tipo de atos impositivos de uma acumulação de funções causal de um direito remuneratório; 10) Em face do exposto, a presente situação não integra a precisa acumulação de funções que, segundo os n.s 4, 5 e 6 do artigo 63.° do EMP, seria conferidora do direito patrimonial invocado, pelo que na ausência do direito cuja titularidade se reclama também inexistia a obrigação correlativa da entidade demandada, ora Recorrido, praticar o ato que se cria ser devido (fixação do “quantum da remuneração suplementar”); 11) Pelo que, não se pode deixar de concluir que à Recorrente não assiste o direito à atribuição da remuneração suplementar pela mesma peticionada, o que conduz, a que, tal como foi decidido e bem na sentença recorrida, o exercício de funções em causa nestes autos, não configura uma situação de acumulação de funções, pelo que não pode haver lugar à fixação de abono de remuneração por parte de Sua Excelência a Ministra da Justiça, por ausência do pressuposto (acumulação), que constitui a sua essencialidade; 12) Assim sendo, não se verifica um só dos requisitos previstos na lei para que a situação possa ser considerada de acumulação, designadamente: atribuição de funções correspondentes a outro cargo, por razões excecionais e transitórias e por período de tempo delimitado à ora Recorrente; 13) Pelo que a sentença recorrida não padece dos vícios de violação do princípio da igualdade, do princípio da proteção da confiança e da boa-fé, contrariamente ao alegado pela Recorrente, tendo sido feita correta interpretação e aplicação da lei à factualidade pertinentemente fixada. * Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento. * Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento. II Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, a questão que se encontra submetida à apreciação deste tribunal consiste em determinar se existiu erro de julgamento por não se ter reconhecido que a Recorrente exerceu as suas funções em regime de acumulação. III A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
8. a)Em 27/11/1997, o Procurador-Geral Distrital do Tribunal da Relação de Lisboa determinou que a realização de determinados inquéritos crime que corriam no DIAP passassem a ser distribuídos aos Juízos Criminais de Lisboa, aí sendo tramitados;
9. b)O que veio a ocorrer a partir de janeiro de 1998;
10. c)A A. é magistrada do Ministério Público com a categoria de Procurador-Adjunto, a exercer funções no 5.º Juízo, 3ª secção dos Juízos Criminais de Lisboa, exercendo funções nesse Juízos desde 13/04/2009;
11. d)Entre 20/06/2006 a 3/11/2008, 3/11/2008 a 12/04/2010 e 12/04/2010 a 30/06/2010, a A. representou o M.P. junto dos Juízos Criminais da Comarca de Lisboa e assegurou a direcção e investigação criminal em processos de inquérito, tal como decorria do determinado no despacho indicado em a);
12. e)Por requerimento datado de 19-03-2009, dirigido à Entidade Demandada, a Autora solicitou que lhe fosse “fixada a remuneração complementar prevista nos arts.63ºn.os4, 5 e 6 e 64ºnº4 do Estatuto do Ministério Público (…)” desde 26-09-2006;
13. f)Em 21-10-2009, por delegação de competências do Ministro da Justiça, o Secretário de Estado Adjunto e da Justiça indeferiu o requerimento identificado em B);
14. g)Por requerimento datado de 04-11-2011, dirigido à Entidade Demandada, a Autora solicitou que lhe fosse “fixada a remuneração complementar prevista nos artigos 63.º n.º 6 (actual n.º 7) ex vi 64.º n.º 4 do Estatuto do Ministério Publico (…)” desde 20-09-2006 até 30-06-2010;
15. h)Em 29-06-2012, por delegação de competências da Ministra da Justiça, o Secretário de Estado da Administração Patrimonial e Equipamentos do Ministério da Justiça indeferiu o requerimento identificado em D). Ao abrigo da faculdade concedida pelo artigo 662.º/1 do Código de Processo Civil, ex vi artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: 1. Altera-se os factos provados
16. a)e c), nos seguintes termos:
17. a)Em 27/11/1997, o Procurador-Geral Distrital de Lisboa determinou que a realização de determinados inquéritos crime que corriam no DIAP passassem a ser distribuídos aos Juízos Criminais de Lisboa, aí sendo tramitados (documento n.º 2 junto com a petição inicial);
18. c)A A. é magistrada do Ministério Público com a categoria de Procurador-Adjunto, a exercer funções junto do 5.º Juízo, 3ª secção dos Juízos Criminais de Lisboa, exercendo funções nesse Juízos desde 20/09/2006 (acordo); 2. Adita-se aos factos provados os seguintes:
19. i)A colocação da Autora junto dos Juízos Criminais foi efetuada na sequência da deliberação de 11.7.2006 do Conselho Superior do Ministério Público, que transferiu a Autora «em regime de destacamento como auxiliar para a área criminal de Lisboa», nomeação esta que foi aceite pela Autora em 20.9.2006 (documento n.º 1 junto com a petição inicial);
20. j)Do despacho referido em
21. a)consta, nomeadamente, o seguinte (documento n.º 2 junto com a petição inicial) «A 8ª. Secção do DIAP vem deparando com dificuldades específicas e até ao momento não ultrapassadas, na gestão do volume de processos que lhe vêm sendo distribuídos. A esta secção, para além de parte significativa de inquéritos que têm por objecto o crime de burla, vêm sendo distribuídos inquéritos em que se investigam crimes de diferente natureza como sejam os antieconómicos, contra a saúde pública, contra direitos de autor, contra a propriedade industrial, contra o ambiente, contra o património cultural e contra outros interesses difusos. À 3ª. Secção do DIAP vêm sendo distribuídos os inquéritos que têm por objeto crimes de burla, aqueles que em valor não atingem determinado montante (os de valor superior são distribuídos à 8.° Secção). Para superar a situação importa fazer intervir também as capacidades disponíveis nos juízos criminais, seja em termos de magistrados seja de funcionários. Na verdade, no período de um ano são distribuídos ao DIAP cerca de 600 inquéritos dos quais dois terços