Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 189/22.8BEFUN Secção: CA Data do Acordão: 11/20/2025 Relator: MARA DE MAGALHÃES SILVEIRA Descritores: FUNDAÇÃO EXTINÇÃO DESVIO DE FIM Sumário: I - O objeto de prova incide sobre factos e não abrange afirmações de natureza conclusiva ou juízos (conclusivos) de facto e de direito; II - “Os juízos probatórios positivos ou negativos que consubstanciam a chamada “decisão de facto” não revestem, em si mesmos, a natureza de decisão definidora de efeitos jurídicos, constituindo apenas fundamentos de facto da decisão jurídica em que se integram. Nessa medida, embora tais juízos probatórios relevem como limites objectivos do caso julgado material nos termos do artigo 621.º do CPC, sobre eles não se forma qualquer efeito de caso julgado autónomo, mormente que lhes confira, enquanto factos provados ou não provados, autoridade de caso julgado no âmbito de outro processo” (Ac. do STJ de 19.9.2024, proferido no processo 3042/21.9T8PRT.S2); III - O sentido a retirar da conjugação dos n.ºs 1 e 5 do artigo 20.º da Lei-Quadro das Fundações (LQF) é que quando o órgão delegante delega a competência para o reconhecimento, delega ex lege (também) todas as demais competências que lhe estão atribuídas naquela lei-quadro, incluindo para a extinção, sem necessidade de que nos atos concretos de delegação e subdelegação de poderes conste a explícita especificação da competência em matéria de extinção de fundações; IV - A lei não consagra um direito dos interessados, por contraposição a um dever da Administração, cuja violação seja suscetível de conduzir à invalidade da decisão por preterição da audiência dos interessados, a emitir pronúncia sobre as diligências instrutórias que a Administração entende realizar, designadamente no que respeita à convocação de interessados para o exercício do direito de audiência prévia, nem tão pouco um direito do destinatário do ato (também ele interessado) a pronunciar-se sobre as posições emitidas por outros interessados a respeito do projeto de decisão; V - Não se mostra violado o direito de audição de interessados quando se verifica que, sem prejuízo das deficiências que apontou, o interessado teve integral e pleno conhecimento do projeto de decisão e da exposição das razões de facto e de direito que a fundamentam; VI - Mostra-se verificada a causa de dispensa de audiência dos interessados prevista na al.

1. c)do n.º 1 do artigo 124.º do CPA quando, em face de atuações sistemáticas e reiteradas do órgão de administração suscetíveis de fazer recair sobre aquele uma sustentada desconfiança quanto à sua idoneidade na gestão do património a liquidar e, bem assim, sobre a sua colaboração no âmbito do processo de liquidação, é possível realizar um juízo de prognose no sentido de que, à míngua dessa dispensa, poderão ser praticados atos, designadamente de dissipação do património fundacional e subtração da documentação relativa à situação económico e financeira da fundação, suscetíveis de comprometer os interesses que se pretendem garantir com as providências convenientes relativas ao processo de liquidação adotadas ao abrigo do artigo 37.º, n.º 1 da LQF; VII - Não padece de falta de fundamentação o ato que de forma clara, expressa e suficiente possibilita a cabal compreensão das razões de facto e de direito que determinaram a decisão de extinção da Fundação, possibilitando a qualquer destinatário normal, colocado na situação concreta, a apreensão do iter cognoscitivo percorrido pelo órgão administrativo decisor; VIII - Não incorre em falta de procedimento o ato que é precedido de uma sucessão ordenada de atos e formalidades que conduziram à manifestação da vontade da Administração, em que houve lugar às fases da iniciativa, preparatória e constitutiva; IX - Subsumem-se à causa de extinção prevista nos artigos 192.º, n.º 2, al.
2. b)do CC e 35.º, n.º 2 al.
3. b)da LQF as hipóteses de desvio de fim superveniente, ou seja, quando se verifica, no decurso da vida da fundação, face às atividades desenvolvidas, que o fim real que por esta foi ou se encontra a ser prosseguido, não coincide com o fim previsto no ato de instituição; X - Exige-se, tendo subjacente a formulação de juízos de proporcionalidade, que o período temporal em que as atividades foram, ou se encontram a ser, desenvolvidas visando fim real divergente do fim previsto revele, pela sua duração, reiteração e sistematicidade, a perversão da natureza e lógica da fundação e dos fins para os quais foi constituída, comprometendo o princípio fundacional “estribado no ato altruísta de disposição de um património para a prossecução de fins de interesse social”; XI - Em sede judicial cabe ao autor fazer a prova do direito alegado (artigo 342.º, n.º 1 do CC), pelo que, invocado o erro nos pressupostos de facto, cumpre-lhe demonstrar os factos que evidenciam a “desconformidade entre a realidade e a ideia que sobre ela a Administração formou para decidir o que decidiu”; XII - Verificando-se que, no período de 2007 até (final
4. de)2017, a atividade desenvolvida pela fundação foi, essencial e maioritariamente, de natureza financeira, sem que se estabeleça qualquer ligação, direta ou indireta, entre os investimentos e operações financeiras que desenvolveu e os fins de interesse social (caritativos, educativos, artísticos e científicos) para que foi instituída, mostra-se verificada a causa de extinção prevista nos artigos 35.º, n.º 2 al.
5. b)da LQF e 192.º, n.º 2 al.
6. b)do Código Civil; XIII - Não padece de desvio de poder o ato administrativo, relativamente ao qual, não se demonstra que o motivo principal determinante da sua prática [fim real] diverge do fim legalmente estipulado; XIV - A insuficiência das diligências levadas a cabo pela Administração com vista a proferir o ato administrativo corresponde ao vício de défice de instrução; XV - A instrução contempla espaços de discricionariedade administrativa. Votação: Unanimidade Indicações Eventuais: Subsecção Administrativa Comum Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul: 1. Relatório A... (doravante A., Requerente ou Recorrida) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do ..., ação cautelar contra a Presidência do Conselho de Ministros (doravante PCM, Ré, Requerida ou Recorrente), peticionando a suspensão da eficácia do despacho, de 11.07.2022, proferido pelo Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros que determinou a sua extinção. Por apenso ao presente processo cautelar, instaurou ação administrativa (que correu termos sob o apenso A) na qual peticionou a declaração de nulidade ou anulação do referido despacho, de 11.07.2022, proferido pelo Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, que determinou a sua extinção. Por despacho de 10.4.2023 o Tribunal Administrativo e Fiscal do ... antecipou o juízo sobre a causa principal, proferindo sentença na mesma data pela qual julgou a ação procedente e anulou o despacho do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros de 11.7.2022. Inconformada a Ré/Recorrente, interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos: “A. O presente recurso vem interposto da sentença proferida nestes autos, que julgou verificadas três das ilegalidades invocadas pela A..., quais sejam a da incompetência relativa do SECRETÁRIO DE ESTADO DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, a violação do direito de audiência prévia da ora recorrida e a existência de erro nos pressupostos de facto. B. A Recorrente não se conforma com a decisão referida e vem recorrer de facto e de direito, neste último caso quanto às partes em que a referida sentença decidiu (erradamente) que o Despacho impugnado estava ferido de ilegalidade, designadamente quanto à (
7. i)incompetência relativa para a prática do ato impugnado, (
8. ii)violação do direito de audiência prévia e (iii) erro nos pressupostos de facto, não se aceitando que o referido Despacho, de 11.07.2022, padeça de qualquer ilegalidade, pelo que este não deve ser anulado, mas antes mantido integralmente na ordem jurídica. DO RECURSO QUANTO À MATÉRIA DE FACTO C. A oposição da Recorrente quanto ao que foi decidido em matéria de facto pela sentença recorrida respeita à circunstância de não terem sido incluídos na factualidade provada vários factos alegados na oposição a propósito do suposto "erro nos pressupostos de facto" que foi invocado pela A..., que têm relevo para a boa decisão da causa e que ficaram devidamente provados documentalmente. D. Está concretamente em causa o alegado nos artigos 373.° e segs. da Oposição, em que foram sintetizadas as condutas que fundamentaram o juízo de desvio de fins e a sua concatenação, e que respeitaram, designadamente, ao endividamento da A..., a aquisição de instrumentos financeiros, a oneração de bens integrantes do património fundacional e a reduzida destinação de fundos a fins estatutários. E. Foram aí alegados e provados por referência aos documentos respetivos, diversos factos relevantes que deveriam ter sido considerados provados na sentença recorrida, mas não constam da factualidade provada, pelo que deverá tal aspeto ser corrigido e aditado. F. Conforme alegado nos artigos 388.° a 390.° da Oposição, deveria ter sido considerado provado que: - A A... celebrou contratos de crédito com várias instituições bancárias, tendo recebido, por essa via, montantes avultados e manifestamente superiores ao valor médio dos rendimentos obtidos no exercício da sua atividade, ou de donativos, benefícios ou subsídios que lhe tenham sido ou sejam usualmente concedidos. - Esses contratos, partes envolvidas e seus montantes decorrem da matéria de facto dada como assente na sentença judicial proferida no Processo n.° .../...T8LSB, que determinou o arresto das obras de arte da Associação ..., e são os seguintes: “No exercício das suas atividades, a E..., o F... e o G... concederam os seguintes financiamentos à A... - Instituição Particular de Solidariedade Social (doravante “A...”), tudo conforme cláusula 1.1 als. e),
9. f)e g), do contrato cuja cópia consta de fls. 537 a 571 (...): 4.1. Financiamentos concedidos pela E...:
10. a)abertura de crédito em conta corrente com promessa de penhor no montante de €350.000.000,00 (trezentos e cinquenta milhões de euros), contratada através de contrato celebrado em 28 de maio de 2007;
11. b)abertura de crédito em conta corrente com penhor de ações no montante de €38.000.000,00 (trinta e oito milhões de euros), contratada através de contrato celebrado em 29 de abril de 2008. 4.2. Financiamentos concedidos pelo F...:
12. a)abertura de crédito no montante de €350.000.000,0 (trezentos e cinquenta milhões de euros), contratada através do contrato de abertura de crédito n.° 45289499918, celebrado em 1 de junho de 2005 e alterado em 3 de julho de 2006 e 27 de novembro de 2007;
13. b)autorização de saque a descoberto sobre a conta n.° 218001002 aberta em nome da Fundação A... junto do F..., no montante de €45.000.000,00 (quarenta e cinco milhões de euros) e posteriormente aditado;
14. c)abertura de crédito em conta corrente no montante máximo de €1.700.000,00 (um milhão e setecentos mil euros), contratada através do contrato de abertura de crédito n.° 45284948872, celebrado em 15 de fevereiro de 2005 e alterado em 31 de julho de 2006. 4.3. Financiamentos concedidos pelo G...:
15. a)abertura de crédito, até ao montante de €200.000.000 (duzentos milhões de euros), formalizado através de contrato celebrado no dia 12 de outubro de 2017 e posteriormente aditado;
16. b)operação de equity swap que tem por ativo subjacente 29.710.526 ações representativas do capital social do F..., com data de 28 de junho de 2007 e renovada em 27 de junho de 2008;
17. c)Contrato de financiamento, no montante de €41.231.000 (quarenta e um milhões duzentos e trinta e um mil euros), formalizado através de contrato celebrado no dia 2 de julho de 2008 e posteriormente aditado.” G. Estes factos são relevantes, foram alegados nos referidos artigos da Oposição e resultam provados através da sentença que foi junta como DOC. N.° 1 a essa peça processual e do Relatório da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS e respetivo conteúdo, que consta de págs. 1 e segs. do processo administrativo, designadamente nas págs. 25 e 26 desse Relatório, pelo que estes pontos devem ser aditados à matéria de facto considerada provada nos termos indicados. H. Conforme foi alegado nos artigos 391.° a 395.° da Oposição, deveria ter sido considerado provado que: - Para além dos financiamentos acima referidos, no período entre 2011 e 2017, os empréstimos obtidos pela A... são também significativos, atingindo em 31/12/2017 (últimos dados disponíveis), os 980 M (cf. pág. 25 do Relatório da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS); - Os objetivos subjacentes à celebração destes empréstimos foram a aquisição, pela A..., de ações/participações de capital em empresas, pelo que não estão relacionados com a finalidade para a qual a fundação foi criada (cf. pág. 25 do Relatório da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS); - Entre 2011 e 2017, o rácio de endividamento agravou-se de 84% (em 2011), para 207% (em 2017), significando que a fundação depende de capitais alheios para o seu financiamento e não dispõe de capitais próprios suficientes (cf. pág. 25 do Relatório da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS); -No relatório e contas de 2017, constava que "decorriam negociações com os Bancos para consolidação da dívida de médio e longo prazo", que ascendia a 835 M€ (cf. pág. 26 do Relatório da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS). I. Estes factos foram alegados nos referidos artigos da Oposição e, como indicado, resultam provados através do Relatório da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS e respetivo conteúdo, que consta de págs. 1 e segs. do processo administrativo, designadamente nas págs. 22 e segs., 25, 26 e segs. desse Relatório, pelo que devem estes quatro pontos ser aditados à matéria de facto considerada provada, nos termos indicados. J. Conforme foi alegado nos artigos 396.° a 408.° da Oposição, deveria ter sido igualmente considerado provado que: - A A... onerou património fundacional para garantir as dívidas emergentes de financiamentos que foram celebrados com vista à aquisição de valores mobiliários (ações) representativos de participações em entidades do setor bancário e financeiro. - Numa primeira fase, os ativos integrantes do património fundacional empenhados foram justamente os valores mobiliários adquiridos com esses financiamentos. - Numa segunda fase, tendo esse investimento em valores mobiliários - o qual foi totalmente voluntário e é totalmente imputável à A... - vindo a revelar-se ruinoso, e perante a falta de fundos para cumprir as obrigações emergentes dos contratos de financiamento, a A..., encontrando-se numa situação de endividamento excessivo, e perante a desvalorização acentuada dos valores mobiliários empenhados que foram comprados com os montantes financiados, reforçou - de forma voluntária - as garantias desses contratos de financiamento. - Fê-lo através da oneração de um dos seus ativos principais, isto é, através da constituição, em 31 de dezembro de 2008, de um penhor sobre os seus títulos de participação na Associação .... - Conforme consta da matéria de facto dada como assente na sentença judicial proferida no Processo n.° .../...T8LSB (junta como DOC. N.° 1 à Oposição), que determinou o arresto das obras de arte da Associação ...: «Imagem em texto no original» - A constituição do penhor deu aos bancos financiadores acesso direto e privilegiado à apreensão e penhora das obras de arte integrantes do acervo patrimonial dessa Associação. - A participação na Associação ... era, a essa data, o ativo financeiro mais valioso da A..., como resulta da figura abaixo apresentada (cf. pág. 25 do Relatório da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS): «Imagem em texto no original» K. Estes factos foram alegados nos referidos artigos da Oposição e resultam provados e evidenciados, designadamente, através das cláusulas de garantia dos contratos de financiamento que constituem o anexo 4 do relatório da INSPEÇÃO- GERAL DAS FINANÇAS (páginas 115 e segs. do processo administrativo), bem como as págs. 22 a 28 desse relatório (maxime pág. 24), e também da sentença junta como DOC. N.° 1 à Oposição, conforme transcrição acima efetuada. L. No que respeita ao facto de a participação na Associação ... constituir o ativo mais importante da A..., tal é reconhecido pela própria Requerente, no Requerimento Inicial, e resulta também do evidenciado na pág. 25 do Relatório da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS. M. Tratando-se de factos relevantes, errou a sentença ao não os incluir e devem, por conseguinte, os sete pontos acima identificados ser acrescentados à matéria de facto considerada provada, nos termos indicados. N. Conforme foi alegado nos artigos 244.°, 370.° e segs. e 409.° a 411.° da Oposição, deveria ter sido igualmente considerado provado que: - Neste quadro de endividamento excessivo, causado para que a A... celebrasse investimentos de alto risco (aquisição de ações cotadas), a requerente, totalmente subcapitalizada, perdeu meios (fundos) para afetar aos seus fins estatutários. - A destinação de fundos a fins estatutários pela A... tornou-se gradualmente inexpressiva, como ficou patente no Relatório da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS (cfr, designadamente, pág. 20 e 21 desse Relatório): «Imagem em texto no original» «Imagem em texto no original» - Isto, pelo menos, quando comparada essa destinação com a mobilização e afetação de fundos e de ativos da requerente ao pagamento e garantia das dívidas emergentes dos contratos de financiamento cuja celebração colocou a requerente nesta situação. - De acordo com as demonstrações financeiras da A... para o período 2011/2017 e os indicadores financeiros delas resultantes, os montantes afetos aos fins para que a A... foi constituída, corresponderam, em 2017, a apenas cerca de 0,1% dos ativos da Fundação. O. Estes factos foram alegados nos referidos artigos da Oposição e resultam provados e evidenciados, designadamente, através do Relatório da Inspeção- Geral de Finanças e respetivo conteúdo, que consta do processo administrativo a fls. 1 e segs. (cf., sobretudo, os pontos 2.4 e 2.5 constantes desse Relatório, nas págs. 19 e segs. do mesmo), pelo que devem estes quatro pontos ser aditados à matéria de facto considerada provada nos termos indicados. P. Conforme foi alegado nos artigos 413.° e 414.° da Oposição, deveria ter sido ainda considerado provado que: - Mesmo em cenário de subcapitalização - causado pelas más decisões da requerente - e perante a redução evidente da destinação de fundos a fins estatutários, entre 2011 e 2017, o património fundacional (ainda) prima facie disponível ou livre para utilização na prossecução de fins estatutários foi utilizado para pagar alguns encargos sem ligação com as finalidades de cariz social da fundação e em benefício direto de familiares do fundador - cerca de 250 mil euros. - O valor de 250 mil euros, mesmo que seja inexpressivo face ao aumentar, em milhões, das dívidas da A... aos bancos, é elevado quando comparado com os montantes destinados aos fins estatutários entre 2015 e 2018 (vide quadro supra) - os quais, anualmente, e em média, nunca excederam os 100 mil euros. Q. Estes factos foram alegados nos referidos artigos da Oposição e resultam provados e evidenciados, designadamente, através do Relatório da INSPEÇÃO- GERAL DE FINANÇAS e respetivo conteúdo, que consta do processo administrativo a fls. 1 e segs. (cf., exemplificativamente, conclusão C1 desse Relatório e também as páginas 19 a 22 ou, mais amplamente, todo o ponto 2.4. do mesmo), pelo que devem estes dois pontos ser aditados à matéria de facto considerada provada nos termos indicados. DO RECURSO QUANTO À MATÉRIA DE DIREITO
18. a)Da alegada incompetência relativa R. Contrariamente ao que foi decidido na Sentença recorrida, o ato impugnado não está ferido de incompetência relativa. S. O primeiro fundamento da decisão, de que seria imprescindível individualizar a atribuição de competências para a extinção no ato de delegação, e que isso não teria ocorrido no caso sub iudice, desconsidera um dado normativo central da Lei- Quadro das Fundações, concretamente a articulação entre os n.os 1 e 5 do seu artigo 20.°. T. A primeira parte do n.° 1 do artigo 20.° constitui norma atributiva do poder delegado (“o reconhecimento de fundações privadas é da competência do Primeiro-Ministro”), enquanto a segunda parte dessa mesma norma constitui, ela própria, norma de habilitação da delegação de competências (“com faculdade de delegação”). U. Por sua vez, o n.° 5 do artigo 20.° da Lei-Quadro das Fundações é muito claro ao estabelecer que “A delegação referida no n.° 1 abrange todas as competências atribuídas à entidade competente para o reconhecimento na presente lei-quadro", pelo que tem um efeito direto, determinando que a delegação - a própria delegação, i.e., o ato de delegação de competências praticado pelo PRIMEIRO- MINISTRO - abrange ex lege todas as competências do órgão competente para o reconhecimento. V. Assim, a posição do Tribunal recorrido de que o n.° 5 não operaria automaticamente a delegação de competência para a extinção de fundações está, manifestamente, ferida de erro de direito. W. Não é isso que resulta textualmente do artigo 20.°, n.° 5, da Lei-Quadro das Fundações, do qual decorre que, uma vez delegada a competência para o reconhecimento por parte do PRIMEIRO-MINISTRO, as restantes competências da entidade competente para o reconhecimento, como seja a de declarar a extinção da fundação (cf. artigo 35.°, n.° 2, daquela Lei-Quadro), se encontram também obrigatoriamente delegadas no órgão delegado (com a consequente possibilidade de subdelegação subsequente). X. A interpretação propugnada na sentença recorrida tão pouco tem amparo sistemático ou teleológico na Lei-Quadro das Fundações, a qual se encontra centrada, em termos institucionais, em torno da entidade competente para o reconhecimento. Y. Efetivamente, é a entidade competente para o reconhecimento que concentra as competências relativas a toda a vida da fundação, sendo este conceito usado 35 vezes na Lei-Quadro das Fundações (cfr. artigos 5.2, n.° 2, 11.°, n.° 1, 12.°, n.° 1, 13.°, n.° 6, alíneas
19. c)e d), 19.°, n.° 2, 20.°, n.° 5, 21.°, n.° 2, 23.°, n.° 2, alínea b), subalínea iii), 31.°, 32.°, n.° 1, 33.°, 34.°, n.° 1, 35.°, n.os 2 e 3, 36.°, n.os 1 a 3, 37.°, n.° 1, 40.°, n.os 2, 4, 6 e 7, 41.°, 43.°, n.os 2, 4 e 5, 44.°, 46.°, n.os 2, 4 e 5, 47.° e 59.°, n.° 1, da Lei-Quadro das Fundações). Z. Fazendo todo o sentido, por isso, que sejam delegadas na mesma entidade não apenas as competências para o reconhecimento, mas as demais competências da entidade competente para o reconhecimento, como seja, para o que ora interessa, a competência para a extinção de fundações. AA. Se colher a interpretação da Sentença recorrida - de que o artigo 20.°, n.° 5, constitui apenas norma habilitante de delegação -, então o PRIMEIRO-MINISTRO passará doravante a ter de especificar que delega todas as competências elencadas na Lei-Quadro, o que contraria o objetivo de simplificação que presidiu à criação desta norma por via de proposta de Lei do Governo. BB. Note-se, aliás, que a centralidade da entidade competente para o reconhecimento e a multiplicidade de competências de que é titular não tem paralelo, por exemplo, na Lei-Quadro do Estatuto de Utilidade Pública, aprovada pela Lei n.° 36/2021, de 14 de junho. CC. Aí, o PRIMEIRO-MINISTRO tem apenas as competências de atribuição, a renovação e a revogação do estatuto de utilidade pública, com faculdade de delegação (cfr. artigo 16.2 da Lei-Quadro do Estatuto de Utilidade Pública). DD. Daí que não tenha sido necessário, na Lei-Quadro do Estatuto de Utilidade Pública, incluir uma norma com o teor da do artigo 20.°, n.° 5, da Lei-Quadro das Fundações. EE. E é precisamente a ausência de uma disposição equivalente ao artigo 20.°, n.° 5, na Lei-Quadro do Estatuto de Utilidade Pública (e nos outros dois regimes referidos) que explica que, no Despacho n.° 6732/2022, o PRIMEIRO-MINISTRO tenha tido de especificar que delegava na MINISTRA DA PRESIDÊNCIA não apenas a competência para a atribuição do estatuto de utilidade pública, mas também para a sua revogação, cessação ou cancelamento, consoante o regime aplicável [cfr. n.° 4, alíneas
20. a)a d)]. FF. E que, no Despacho n.° .../..., a MINISTRA DA PRESIDÊNCIA tenha tido de particularizar que delegava no SECRETÁRIO DE ESTADO DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS não só a competência para a atribuição do estatuto de utilidade pública, mas também para a sua revogação, cessação ou cancelamento, consoante o regime aplicável [cfr. n.° 5, alíneas
21. a)a d)]. GG. Ainda que assim se não entendesse - o que apenas por dever de patrocínio se equaciona -, sempre se deveria considerar que a competência para a extinção das fundações constitui um poder administrativo implícito à atribuição da competência para o reconhecimento, o que igualmente habilitaria a prática do ato impugnado. HH. Também quanto ao segundo argumento da Sentença recorrida, de que seria necessário especificar que as competências abrangiam também fundações de solidariedade social, tão pouco procede, já que, sendo verdade que estas têm um regime especial, previsto nos artigos 39.° a 41.° da Lei-Quadro das Fundações, esse regime não tem qualquer especificidade em matéria de extinção - motivo pelo qual improcede o argumento em análise, já que não tinha de ser efetuada qualquer especificação adicional. II. O SECRETÁRIO DE ESTADO DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS era, efetivamente, o órgão competente para praticar o ato impugnado, tendo-lhe sido validamente subdelegada a competência para o efeito, nos termos do artigo 20.°, n.os 1 e 5, da Lei-Quadro das Fundações. JJ. O ato impugnado não está ferido de incompetência relativa, tendo a Sentença recorrida incorrido em erro de julgamento, violando e aplicando erradamente o disposto no artigo 20.°, n.° 1 e 5 da Lei-Quadro das Fundações e devendo, por conseguinte, ser revogada.
22. b)Da alegada preterição audiência prévia KK. Contrariamente ao decidido na sentença recorrida, não ocorreu qualquer violação do direito de audiência prévia da A.... LL. A não notificação da A... para efeitos de audiência dos interessados foi explicitamente justificada com recurso ao artigo 124.°, n.° 1, alínea c), do CPA, de acordo com a qual o responsável pela direção do procedimento pode não proceder à audiência dos interessados, quando "seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão’’. MM. Basta atentar nas medidas especiais previstas no ato de extinção- é o caso, em particular, da proibição imediata de o órgão de administração "praticar atos que envolvam a alienação ou a oneração de quaisquer bens, participações sociais ou financeiras e, bem assim, a assunção de novas responsabilidades" (cfr. n.° 1 do ato suspendendo) - para se perceber que se houvesse lugar a audiência dos interessados, correr-se-ia seriamente o risco de frustração dessa proibição, podendo o órgão de administração esvaziar de património a recorrida - como, aliás, fez ao longo dos últimos anos ao património da fundação, o que deu origem ao procedimento tendente à sua extinção. NN. Também por isso - para evitar que a recorrida se antecipasse e alienasse património -, foram coincidentes a data da notificação do ato suspendendo à recorrida (necessária por força do artigo 160º do CPA) e a data da sua publicação em Diário da República (obrigatória por força do artigo 36.°, n.° 3, da Lei-Quadro das Fundações). OO. Constata-se, assim, que a dispensa da audiência dos interessados se encontra efetivamente fundamentada, cumprindo o disposto no artigo 124.°, n.° 1, alínea c), do CPA. PP. O que a Sentença recorrida pretenderia seria uma fundamentação da fundamentação, mas esta não é legalmente exigida, como é pacificamente reconhecido pela jurisprudência. QQ. Não tem razão a Sentença recorrida ao considerar que a fundamentação oferecida não permite concluir pela necessidade das medidas. RR. O SECRETÁRIO DE ESTADO DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS foi confrontado com um conjunto de atos praticados pela A... ao longo dos últimos anos que, ao abrigo de um juízo de prognose, evidenciavam um risco sério de prejuízo do património fundacional e do interesse público. SS. Esta conclusão foi alcançada não apenas isoladamente ou através dos serviços que se encontravam sob sua direção e superintendência, mas corroborada também por um conjunto de várias outras entidades independentes, como seja o TRIBUNAL JUDICIAL DA COMARCA DO FUNCHAL - JUÍZO DE EXECUÇÃO DO FUNCHAL, a INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS (no seu relatório n.° .../2019, de abril de 2020) ou o CONSELHO CONSULTIVO DAS FUNDAÇÕES. TT. Acresce, por outro lado, que a A... tem incumprido reiteradamente as obrigações legais que sobre ela impendem por força dos deveres de transparência, e as obrigações de envio aos serviços da PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS “os relatórios anuais de contas e de atividades, até 30 dias após a sua aprovação’’, que deve “ocorrer até 30 de abril” de cada ano, bem como “as suas informações financeiras e certificação legal de contas” (cfr. artigo 9.2 da Lei- Quadro das Fundações). UU. A A... evidenciou, comprovada e reiteradamente, um histórico de delapidação de património fundacional e uma enorme dificuldade em cumprir com obrigações documentais, tudo convergindo para que o juízo de prognose do SECRETÁRIO DE ESTADO DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS fosse no sentido de que os interesses públicos concretamente afetados estariam efetivamente em perigo de forma relevante e iminente, assim tendo determinado a dispensa de audiência da ora recorrida ao abrigo do artigo 124.°, n.° 1, alínea c), do CPA. VV. A A... sempre foi ouvida ao longo do procedimento, em alguns casos mais do que uma vez em relação à mesma questão, para que não houvesse qualquer dúvida a esse respeito, como se pode comprovar pelo processo administrativo, apenas não tendo sido neste caso por se temer, sobretudo, a delapidação de património e/ou a destruição ou desvio de documentos. WW. As providências especiais implementadas ao abrigo do artigo 37.°, n.° 1, da Lei- Quadro das Fundações - para as quais o legislador concede à administração uma amplíssima margem de discricionariedade criativa -, foram todas elas especificamente desenhadas, in casu, para garantir os dois interesses referidos, o que se comprova pela limitação das mesmas a providências de apenas dois tipos: (iii) Limitações de prática de atos por parte do órgão de administração da A... (cfr. pontos 1 a 4 do ato impugnado); e (
23. iv)Obrigações de envio de documentos à SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS (cfr. pontos 5 e 6 do ato impugnado). XX. Não é procedente, nem poderia conduzir a um juízo de ilegalidade, a tese sugerida pela Sentença recorrida de que existiria uma relação de subsidiariedade imperativa entre a possibilidade de decretamento de medidas provisórias ao abrigo do artigo 89.° do CPA e o recurso à dispensa de audiência dos interessados nos termos do artigo 124.°, n.° 1, alínea c), do mesmo código para a implementação das providências especiais previstas no artigo 37.°, n.° 1, da Lei- Quadro das Fundações. YY. Mesmo que essa relação existisse, no que não se concede - e o que é certo é que a mesma não resulta da lei -, no caso não teria sentido, já que, por um lado, não faria qualquer diferença em relação à limitação de atos do órgão de administração (cfr. pontos 1 a 4 do ato impugnado) e, por outro lado, porque as obrigações de entrega de documentos no prazo de 10 dias úteis são obrigações de execução imediata e que se extinguem nesse prazo (cfr. pontos 5 e 6 do ato impugnado). ZZ. Motivo pelo qual o decretamento de medidas provisórias, em 10 dias, teria exatamente o mesmo efeito que a medida que pretende putativamente evitar. AAA. Conclusão esta que é reforçada por um fator adicional: é que esta suposta ilegalidade apontada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do ... ao ato impugnado, mesmo que procedesse, não poderia levar à sua anulação, na medida em que, nos termos do artigo 163.°, n.° 5, alíneas
24. a)e
25. c)do CPA, se está perante um caso manifesto em que "a apreciação do caso concreto [só permite] identificar apenas uma solução como legalmente possível" e em que "se comprov[a], sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo". BBB. Efetivamente, recorde-se que o SECRETÁRIO DE ESTADO DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS foi confrontado com um conjunto de factos, carreados e qualificados por várias entidades independentes como sendo de extrema gravidade e ocorrendo com reiteração. CCC. Perante o cenário encontrado pelo SECRETÁRIO DE ESTADO DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS na A..., as providências decretadas - que foram relativamente minimalistas para a significativa margem de discricionariedade administrativa que a norma de competência ínsita no referido artigo 37.°, n.° 1, da Lei-Quadro das Fundações confere à entidade competente para o reconhecimento - constituíam o mínimo, à luz de um juízo de indispensabilidade, exigível para proteger o instituto fundacional. DDD. Impondo a lei que as entidades públicas atuem em defesa do instituto fundacional, o mesmo é dizer que o referido membro do Governo não tinha outro remédio senão aprovar as providências especiais que aprovou com fundamento no artigo 37.°, n.° 1, da Lei-Quadro das Fundações. EEE. Em suma, não existiu qualquer violação do direito de audiência dos interessados da A... quanto a este ponto, não estando o ato impugnado ferido de qualquer ilegalidade, pelo que, ao entender diferentemente, errou a Sentença recorrida, com violação e errada aplicação dos artigos 12.°, 121.° e 124.°, n.° 1, alínea c), do CPA, devendo ser revogada.
26. c)Do alegado erro nos pressupostos de facto FFF. Ao contrário do que entende a Sentença recorrida, não ocorreu qualquer erro nos pressupostos de facto. GGG. O Tribunal Administrativo e Fiscal do ... reconheceu explicitamente que “as situações de facto identificadas no relatório de auditoria [podem] consubstanciar a prática, por parte do órgão de gestão [da Fundação], de vários atos em violação do dever de prudência na gestão dos recursos patrimoniais da fundação e em violação dos fins estatutários, suscetíveis de acarretar prejuízo para os interesses sociais por ela prosseguidos" (cfr. p. 178 da Sentença recorrida). c1) A interpretação do artigo 35.°, n.° 2, alínea b), da Lei-Quadro das Fundações, e do artigo 192.°, n.° 2, alínea b), do Código Civil HHH. Contudo, ao interpretar o inciso do artigo 35.°, n.° 2, alínea b), da Lei-Quadro das Fundações, e do artigo 192.°, n.° 2, alínea b), do Código Civil, considerou que o desvio de fim teria de ser apreciado (
27. i)ao longo do total dos 32 anos de vida da fundação e que (
28. ii)o desvio de fins deveria ser originário, datando já do ato de instituição. III. Ora, nos termos dos artigos citados - com fundamento nestas normas que o SECRETÁRIO DE ESTADO DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS determinou a extinção da A... (cfr. Despacho n.° 8765/2022, de 11 de julho) -, “As fundações podem ser extintas pela entidade competente para o reconhecimento [...].- Quando as atividades desenvolvidas demonstrem que o fim real não coincide com o fim previsto no ato de instituição’’. JJJ. A interpretação que destas normas é feita pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do ... implica o esclarecimento de duas principais questões: (
29. i)Se o desvio de fins tem natureza originária ou superveniente; e (
30. ii)Qual é o período temporal relevante para a aferição do desvio de fins. (
31. i)A natureza originária ou superveniente do desvio de fins KKK. A posição do Tribunal Administrativo e Fiscal do ..., de que o desvio de fins deve ser originário, remontando ao próprio ato de instituição, e não superveniente, decorrente da atividade da fundação, baseia-se essencialmente nos ensinamentos da obra Das fundações, de MARCELLO CAETANO, publicada em 1962, mas, ao fazê-lo, ignora vários dados de facto e de direito, o que determina que faça uma interpretação errada das normas em questão. LLL. Note-se, desde logo, que MARCELLO CAETANO escreve sobre um enunciado normativo distinto daquele que está em vigor, cujo texto era: "Quando o seu fim real não coincida com o fim expresso no acto de instituição’’, havendo uma mera referência à falta de coincidência entre o fim real e o fim declarado do ato de instituição. MMM. Diferentemente, hoje, na versão resultante da redação da Lei-Quadro das Fundações, de 2012, pode aí ler-se "Quando as atividades desenvolvidas demonstrem que o fim real não coincide com o fim previsto no ato de instituição’, clarificando-se que se têm em conta, na aferição do desvio de fins, todas "as atividades desenvolvidas” pela fundação, sendo este o conteúdo que importa considerar ab initio, ao contrário do defendido pela Sentença. NNN. Podem extrair-se quatro principais ilações desta clarificação legislativa: (
32. i)"O legislador veio agora sublinhar a importância das atividades desenvolvidas pela fundação como elemento demonstrativo da não coincidência entre o fim real e o fim declarado no ato de constituição da fundação: a prova do desvio de fim resulta da análise das atividades desenvolvidas pela fundação, sendo aqui que reside a demonstração da ausência de coincidência entre o fim declarado e o fim real ou efetivo’’; (
33. ii)“Não se torna necessário, por outro lado, que o desfasamento entre o fim real e o fim expresso no ato de instituição tenha ocorrido apenas no momento da constituição da fundação, numa situação reconduzível ao desvio de fim originário ou desvio de fim-simulação [...], podendo igualmente o desvio do fim resultar do desenvolvimento das suas atividades ao longo dos tempos, num cenário do desvio de fim superveniente: - Trata-se da situação em que o fim real e o fim efetivo se foram distanciando ao longo dos tempos, por ação dos administradores da fundação, num cenário em que pode ter existido no seu início coincidência de fins; - Desde o Direito Romano que se reconhecem casos em que o fim, tendo inicialmente sido lícito, se torna depois ilícito [...] apontados pela antiga doutrina nacional como casos de ilicitude superveniente do fim [...]; - Mais: esse era já o entendimento doutrinário face ao desvio de fim no âmbito da atuação das associações, enquanto fundamento conducente à sua extinção, sem necessidade de assumir natureza originária [...]”; (iii) “A circunstância de, desde as alterações de 2012, se tornar inequívoca a admissibilidade de o desvio de fim superveniente poder servir de fundamento de extinção das fundações, poderá fazer deslocar a responsabilidade de uma tal disfunção entre o fim real e o fim declarado no ato de instituição do fundador para a atuação dos administradores ou gestores da fundação: - O princípio da especialidade e a produção de atos ultra vires tornam-se agora parâmetros indispensáveis para se aferir o desvio de fim [...]; - Por via da atividade desenvolvida, a fundação poderá afastar-se, gradualmente, dos fins previstos no ato instituidor, numa "traição" à vontade do fundador, salvo se, instituída por ato inter vivos, contar com a colaboração ou aquiescência deste último”; (
34. iv)“O reconhecimento do desvio de fim superveniente, enquanto falta de coincidência entre o fim real e o fim previsto no ato de instituição da fundação, num cenário em que inicialmente, à data desse ato de fundação, existia essa convergência entre a vontade real e a vontade declarada, não exclui, obviamente, a suscetibilidade de os cenários de desvio de fim originário ou simulação continuarem a justificar a extinção das fundações [...]; a alteração legislativa de 2012 [...] torna inaplicável a interpretação restritiva que desse conceito fazia MARCELLO CAETANO, limitando-o às situações de desvio de fim originário". (cfr. Parecer do Prof. Doutor PAULO OTERO, pp. 48-50). OOO. Para além deste argumento histórico, deverá acrescentar-se um outro, de natureza sistemática: é que se se estiver perante uma verdadeira simulação, há um problema de invalidade da própria instituição da fundação - e não já um desvio de fins. PPP. Por tudo isto, o Tribunal Administrativo e Fiscal do ... procedeu a uma interpretação errada das normas jurídicas aplicáveis ao caso sub iudice: o desvio de fins previsto nos artigos 35.°, n.° 2, alínea b), da Lei-Quadro das Fundações, e 192.°, n.° 2, alínea b), do Código Civil, é, por isso, um vício superveniente, resultante das atividades desenvolvidas por parte das fundações, e não um vício originário resultante de uma simulação do próprio instituidor. (
35. ii)O período temporal relevante para a aferição do desvio de fins QQQ. Quanto ao lapso de tempo relevante para a aferição da existência de um caso de desvio de fins, o Tribunal Administrativo e Fiscal do ... sustenta que o desvio de fins tem de ser permanente e ininterrupto desde a instituição da fundação, abrangendo a totalidade da sua vida - não podendo, assim, limitar-se a um período posterior, por mais intenso ou anormal que a atividade da fundação seja durante esse tempo. RRR. Tanto esta questão quanto a imediatamente anterior (relativa à natureza originária ou superveniente do desvio de fins) estão, naturalmente, ligadas: é porque o Tribunal Administrativo e Fiscal considera que o vício deve ser originário que defende também que o desvio deve abranger, no tempo, todo o tempo da sua atividade, desde a sua instituição - pelo que a demonstração de que interpretação da questão anterior está errada determina, logicamente, que também esta esteja. SSS. Mas há argumentos adicionais a explorar: em primeiro lugar, a posição do Tribunal Administrativo e Fiscal do ... não parece coadunar-se com o sentido do instituto fundacional, visto que corresponderia a dar-se uma carta branca a todas as fundações: a partir do momento em que fossem reconhecidas, não mais teriam de prosseguir os fins para que tinham sido reconhecidas. TTT. Não faz sentido prever um controlo prévio e certificação dos fins de interesse social das fundações tão exigente (cfr., v.g., artigos 3.º, 22.º, n.2 º, alínea d), ou 23.º, n.º 1, alínea b), da Lei-Quadro das Fundações), se a subversão dos seus fins, a partir do início da sua atividade, só será relevante se impactar, de um prisma temporal, a totalidade da sua atividade. UUU. No caso de fundações centenárias, por exemplo, seria virtualmente impossível aplicar esta causa de extinção - o que é um claro e manifesto convite à fraude, sem qualquer amparo na lei. VVV. Em segundo lugar, a interpretação do Tribunal Administrativo e Fiscal do ... revela uma incongruência axiológica quando comparada com a causa de extinção prevista na alínea
36. c)do mesmo n.° 2 do artigo 35.° da Lei-Quadro das Fundações e do mesmo n.° 2 do artigo 182.° do Código Civil: "Quando não tiverem desenvolvido qualquer atividade relevante nos três anos precedentes’’. WWW. Se, em caso de desvio de fins, é necessário que o mesmo se verifique desde o ato institutivo e durante toda a vida da fundação (ou, pelo menos, que haja um período longuíssimo de verificação deste desvio, que se prolongue desde o ato institutivo), no caso de ausência de atividade seriam suficientes os três últimos anos para que a fundação fosse extinta. XXX. Pelo contrário, o que o contraste com a citada alínea
37. c)do n.° 2 do mesmo artigo 35.° da Lei-Quadro das Fundações e do mesmo artigo 182.° do Código Civil evidencia é que, neste caso, só relevam os três últimos anos de atividade, havendo espaço, assim, para uma espécie de sanação da inatividade anterior, YYY. Ao contrário do que acontece no caso de inatividade, no caso de desvio de fins de uma fundação, não há espaço nem para prescrição da infração, nem para sanação das ilegalidades cometidas. ZZZ. Em terceiro lugar, o que verdadeiramente releva não é tanto a dimensão temporal per se, mas sim o seu impacto qualitativo, havendo, neste caso, que "fazer apelo a critérios substanciais de atuação da fundação em desvio de fim: o critério da relação temporal pode envolver a conjugação, por exemplo, com a dimensão da repercussão financeira dos negócios efetuados pela fundação dentro do contexto do seu agir global e/ou da afetação das verbas aos fins estatutários’’ (cfr. Parecer do Prof. Doutor PAULO OTERO, p. 65). AAAA. Ou seja, o critério temporal, por si, de muito pouco vale, sendo necessário conjugá-lo com "a relação entre o montante de verbas canalizado pela fundação para satisfazer o fim ou os fins estatutários e aquele que é destinado à prossecução de atividades em desvio de fim” e com "a relação entre o volume financeiro da atuação em desvio de fim e o montante das verbas daí resultante que é canalizado para a satisfação do fim (ou fins) estatutário(
38. s)da fundação” (cfr. Parecer do Prof. Doutor PAULO OTERO, pp. 69-71). BBBB. A interpretação avançada pela Sentença recorrida encontra-se eivada de erros de direito, pelo que deve ser afastada: ao contrário do decidido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do ..., o período temporal relevante para a determinação da existência de um desvio de fim não é a totalidade da vida da fundação, desde a sua instituição até à atualidade, mas sim um período variável, a determinar de acordo com o princípio da proporcionalidade. c2) A demonstração do desvio de fins in casu CCCC. Através de uma interpretação errónea dos conceitos ínsitos na lei - e sua consequente aplicação também errada -, o Tribunal Administrativo e Fiscal do ... chega à conclusão - errónea, mais uma vez - de que inexiste, no caso, um desvio de fins juridicamente relevante para determinar a extinção administrativa da A.... DDDD. Por decisões voluntárias da administração da ora recorrida, esta deixou de ser uma fundação caritativa para se converter num veículo de investimentos financeiros, de alto risco, ao serviço de várias pessoas coletivas associadas a B... ou aos familiares de B.... EEEE. Ora, no caso, a demonstração de uma situação de desvio de fins - a causa de extinção da A... - assenta em vários factos, ligados entre si, conforme resulta da fundamentação do ato impugnado, fundamentação essa feita per relationem, em três documentos: (
39. i)No relatório da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS, entre as suas páginas 19 e 26 e ainda na página 31 (cfr. págs. 1 ss. do processo administrativo); (
40. ii)No parecer do CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO, entre as suas páginas 5 e 16 (cfr. págs. 187 ss. do processo administrativo); (iii) Na informação final da SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, entre as suas páginas 4 e 15 (cfr. págs. 1025 ss. do processo administrativo). FFFF. Esses factos reconduzem-se a quatro tipos de condutas da A..., as quais surgem tendencialmente e sequencialmente concatenadas, a saber: (
41. i)A criação de uma situação de endividamento excessivo, (
42. ii)O investimento em instrumentos financeiros, (iii) A oneração do património fundacional e (
43. iv)A reduzida destinação de fundos a fins estatutários. GGGG. O desvio de fins que justifica a extinção da A... foi, pois, aferido com base numa visão integrada e sequencial dos seus fluxos financeiros - por outras palavras, foram analisados não apenas os fundos recebidos pela ora recorrida (designadamente, rendimentos provenientes da sua atividade, bem como fundos obtidos com a concessão de crédito - cujo tratamento contabilístico é claramente diferenciado), mas também o impacto contabilístico desses fundos na constituição do ativo e do passivo da fundação e o destino dado a esses fundos pela fundação. HHHH. Feito este exercício, tendo como pano de fundo o fluxo dos fundos obtidos e dos fundos gastos pela ora recorrida no período de análise da auditoria, é inegável que a recorrida [1] celebrou contratos de crédito com várias instituições bancárias, tendo recebido, por essa via, montantes avultados e manifestamente superiores ao valor médio dos rendimentos obtidos no exercício da sua atividade, ou de donativos, benefícios ou subsídios que lhe tenham sido ou sejam usualmente concedidos. IIII. Sobre estes financiamentos e sobre outros financiamentos concedidos no período compreendido entre 2011 e 2017 também se pronuncia a INSPEÇÃO-GERAL DAS FINANÇAS no seu relatório (cfr. págs. 25 e 26 do relatório e ponto 9) da matéria de facto dada como provada na Sentença): “Os empréstimos obtidos pela A... nos últimos anos são significativos, atingindo em 31/12/2017 (últimos dados disponíveis), os 980 M€, como a figura seguinte retrata. Nesta matéria, realçamos o seguinte: — Os objetivos subjacentes a este endividamento foram a aquisição de ações/participações de capital em empresas, pelo que não estão relacionados com a finalidade para a qual a fundação foi criada; — O rácio de endividamento agravou-se no período em análise de 84%, em 2011, para 207%, em 2017, significando que a fundação depende de capitais alheios para o seu financiamento e não dispõe de capitais próprios suficientes; — No relatório e contas de 2017, constava que "decorriam negociações com os Bancos para consolidação da dívida de médio e longo prazo", que ascendia a 835 M€". JJJJ. Sucede que, tal como a recorrida confessou assim no seu ri (v.g., artigo 355.2 do ri), e como resulta claro do excerto acima transcrito do relatório da INSPEÇÃO-GERAL DAS FINANÇAS, a A... [2] afetou esses fundos à aquisição de valores mobiliários (ações) representativos de participações em entidades do setor bancário e financeiro. KKKK. A recorrida não utilizou os fundos financiados para exercer a sua atividade estatutária, nem para adquirir participações em entidades do setor cultural e não lucrativo, cujo objeto estatutário estivesse alinhado com o seu, ou fosse uma extensão do seu - bem diversamente do que a A... pretendeu demonstrar no seu ri, ao referir-se às suas participações na Associação ... e L... como uma forma indireta de exercício da sua atividade estatutária. LLLL. A recorrida destinou os fundos (excessivamente) financiados para investir em valores mobiliários cotados em bolsa e cujos emitentes não prosseguem qualquer atividade estatutária que se possa integrar, ainda que remotamente, no objeto estatutário da A.... MMMM. Neste contexto, a ora recorrida [3] onerou, a favor dos bancos financiadores, através da constituição de penhores, ativos integrantes do património fundacional: a A... onerou património fundacional para garantir dívidas emergentes de financiamentos que foram celebrados com vista à aquisição de valores mobiliários (ações) representativos de participações em entidades do setor bancário e financeiro. NNNN. Numa primeira fase, os ativos integrantes do património fundacional empenhados foram justamente os valores mobiliários adquiridos com esses financiamentos. OOOO. Numa segunda fase, tendo esse investimento em valores mobiliários - o qual foi totalmente voluntário e é totalmente imputável à recorrida - vindo a revelar- se absolutamente ruinoso, e perante a falta de fundos para cumprir as obrigações emergentes dos contratos de financiamento, a recorrida, encontrando-se numa situação óbvia de endividamento excessivo, e perante a desvalorização vertiginosa dos valores mobiliários empenhados que foram comprados com os montantes financiados, reforçou - de forma voluntária - as garantias desses contratos de financiamento. PPPP. E fê-lo onerando um dos seus ativos fundamentais: a A... constituiu voluntariamente penhor sobre os seus títulos de participação na Associação .... QQQQ. Dando aos bancos financiadores acesso direto e privilegiado à apreensão e penhora das obras de arte integrantes do acervo patrimonial dessa Associação - Associação essa que a ora recorrida orgulhosamente enaltece no seu ri, pelo seu contributo e papel ímpar desempenhado no panorama cultural português (cfr. artigos 251.2 ss. do ri), e que alega ser - pela sua participação na Associação - uma forma indireta de prossecução dos seus próprios fins estatutários. RRRR. Tudo visto, não há como negar: para realizar investimentos de alto risco (aquisição de valores mobiliários cotados em bolsa) e por causa desses investimentos, a A... onerou património fundacional, afetando-o inexoravelmente, cabendo frisar, em particular, a oneração do seu ativo mais importante: a sua participação na Associação .... SSSS. Neste quadro de endividamento excessivo, causado exclusivamente para que a ora recorrida celebrasse investimentos de alto risco (aquisição de ações cotadas), compreende-se, sem dificuldade, que a recorrida, totalmente subcapitalizada, tenha perdido meios (fundos) para afetar aos seus fins estatutários. TTTT. Como ficou patente no relatório da INSPEÇÃO-GERAL DAS FINANÇAS [4] houve uma gradualmente inexpressiva destinação de fundos a fins estatutários (pelo menos, quando comparada essa destinação com a mobilização e afetação de fundos e de ativos da ora recorrida ao pagamento e garantia das dívidas emergentes dos contratos de financiamento cuja celebração colocou a recorrida nesta situação). UUUU. De acordo com as demonstrações financeiras da A... para o período 2011/2017 e os indicadores financeiros delas resultantes, os montantes afetos aos fins para que a A... foi constituída, corresponderam, em 2017, a apenas cerca de 0,1% dos ativos da Fundação [cf. Relatório da INSPEÇÃO- GERAL DE FINANÇAS, que consta do processo administrativo a fls. 1 e segs. e ponto 9) da matéria de facto considerada provada na Sentença (cf., sobretudo, os pontos 2.4 e 2.5 constantes desse Relatório, nas págs. 19 e segs. do mesmo)], o que constitui um elemento absolutamente esclarecedor do desvio de fins que se verificou. VVVV. Mesmo em cenário de subcapitalização - causado pelas más decisões da A... - e perante a redução evidente da destinação de fundos a fins estatutários, entre 2011 e 2017, o património fundacional (ainda) prima facie disponível ou livre para utilização na prossecução de fins estatutários foi utilizado para pagar "alguns encargos sem ligação com as finalidades de cariz social da fundação e em benefício direto de familiares do fundador (cerca de 250 mil euros)’’ (cfr. C1 do relatório da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS)! WWWW. O valor de 250 mil euros, mesmo que seja inexpressivo face ao agigantar, em milhões, das dívidas da ora recorrida aos bancos, impressiona quando comparado com os montantes destinados aos fins estatutários entre 2015 e 2018 (vide quadro supra) - os quais, anualmente, e em média, nunca excederam os 100 mil euros. XXXX. O que funda a conclusão de que a A... tem prosseguido fins distintos dos estatutários e decorrentes da sua natureza fundacional é a circunstância de: (
44. i)Se ter endividado excessivamente, (
45. ii)Para adquirir instrumentos financeiros, (iii) Dando em penhor não só os valores mobiliários assim adquiridos, como, posteriormente, as suas participações em entidade através da qual prossegue essencialmente os seus fins estatutários, (
46. iv)E de, tendo ficado subcapitalizada e em situação de endividamento excessivo, o património fundacional se encontrar, numa perspetiva contabilística, predominantemente afetado ao cumprimento das obrigações emergentes dos contratos envolvidos em (i), (
47. ii)e (iii), (
48. v)Sendo, neste contexto, necessariamente inexpressiva a afetação do património fundacional aos fins estatutários, (
49. vi)E mesmo quanto ao património fundacional prima facie disponível ou livre dessa afetação, foi o mesmo utilizado para pagar “alguns encargos sem ligação com as finalidades de cariz social da fundação e em benefício direto de familiares do fundador (cerca de 250 mil euros)”. YYYY. O ato impugnado não se alicerça, portanto, em pressupostos de facto errados, ao contrário do decidido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do .... ZZZZ. De referir ainda que mesmo as atividades culturais da A... têm um pendor muito limitado: de acordo com os relatórios e contas da ora recorrida, as suas atividades (não financeiras) resumem-se ao número de pessoas que entraram no ... e no Museu ... por ano, pelo que, tirando as entradas no museu e no jardim, a requerente não desenvolve - de acordo com os seus próprios relatórios e contas - absolutamente mais nenhuma atividade. AAAAA. Em segundo lugar, mesmo as atividades caritativas têm um pendor exclusivamente financeiro: estas encontram-se espelhadas no relatório n.° .../2019 da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS, cujo anexo 3 contém “subsídios, donativos, bolsas de estudo e custos com divulgação social (2012/2017) e documentos de despesa” (podendo ser consultado entre as págs. 64 e 114 do processo administrativo, constando igualmente do ponto 9) da matéria de facto considerada provada na Sentença) BBBBB. Devendo notar-se, que o grosso dos donativos generosamente atribuídos pela requerente se destina aos netos do fundador - é o caso das despesas com a ... (no valor de €240.425,00) - e aos sobrinhos do fundador - C... e D... (no valor de €10.281,00), o que representa perto de 62% de todos os subsídios, donativos e bolsas de estudo atribuídos neste período. CCCCC. Em terceiro lugar, e perante o conjunto dos dados descritos, pode concluir-se que, atualmente, a A... deixou de ter interesse social: nos termos da lei, constitui “fundamento de recusa do reconhecimento” que os “fins da fundação não sejam considerados de interesse social, designadamente se aproveitarem ao instituidor ou sua família ou a um universo restrito de beneficiários com eles relacionados” (cfr. artigo 23.º n.º 1, alínea b), da Lei-Quadro das Fundações e artigo 118.2, n.2 3, alínea a), do Código Civil). DDDDD. Efetivamente, “a factualidade revela mesmo a essência ou o grosso da atividade desenvolvida pela Fundação revela a prossecução efetiva de fins sem interesse social direto [...], reforçado pelo facto de lhe ter sido retirado até o estatuto de IPSS, pois não realizou atividades tendentes à prossecução de fins de segurança social [...], isto em termos tais que, se hoje se colocasse a questão do reconhecimento como fundação, existiam elementos que justificavam a sua recusa: - A A... foi-se transformando numa entidade que, perdendo progressivamente o interesse social, passou a visar predominantemente a realização de interesses particulares, alheios aos fins previstos no respetivo ato institutivo; - A perda de relevância social dos seus fins, conduzindo a uma superveniente ilicitude do desvio de fim [...], reforça o fundamento de extinção da fundação, isto ainda que essa ilicitude não se reconduza, forçosamente, a uma situação criminal, tendo presente a natural vinculação decisória ao princípio da proporcionalidade [...]”. (cfr. Parecer do Prof. Doutor PAULO OTERO, pp. 88-89) EEEEE. Se fosse este o momento do reconhecimento, não restam dúvidas de este lho seria negado, o que confirma, mais uma vez, existir, efetivamente, desvio de fins, confirmando assim estar preenchida a previsão dos artigos 35.°, n.° 2, alínea b), da Lei-Quadro das Fundações, e artigo 192.°, n.° 2, alínea b), do Código Civil. FFFFF. É manifesto que o ato impugnado é totalmente válido e que a Sentença recorrida errou ao considerar que não teria existido desvio de fins e que aquele ato seria ilegal, tendo essa Sentença violado e aplicado erradamente as normas acima referidas, isto é, o artigo 35.°, n.° 2, alínea b), da Lei-Quadro das Fundações e o artigo 192.°, n.° 2, alínea b), do Código Civil, devendo, por conseguinte, ser revogada, conclusão esta que foi igualmente sufragada pelo Professor Doutor PAULO OTERO no parecer ora junto (p. 105). GGGGG. O Despacho impugnado nos autos não padece de qualquer uma das ilegalidades que lhe foram imputadas pela Sentença recorrida, devendo este recurso ser julgado integralmente procedente. Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado integralmente procedente e consequentemente, revogada a decisão recorrida e julgando-se improcedente, na íntegra, a ação intentada pela Recorrida, com as demais consequências legais.». A A./Recorrida, A..., apresentou contra-alegações em que pugnou pela negação de provimento recurso e requereu, ao abrigo do disposto no artigo 636º, nº1 do CPC, a ampliação do objeto do recurso, formulando as seguintes conclusões: «A. A sentença recorrida, na parte em julga procedentes os vícios assacados ao ato suspendendo, não se revela merecedora de qualquer censura; B. Na verdade, a única parte da sentença recorrida que merece censura é, precisamente, a parte em que não julga procedentes alguns dos vícios assacados ao ato impugnado; C. Erra a Recorrente ao peticionar que seja negado provimento à ação, na medida em que o presente recurso nunca poderá produzir esse resultado atento o facto de existirem vícios alegados perante o tribunal de 1.ª instância que se consideraram prejudicados pela procedência de outros e que, por isso, nunca foram apreciados pelo tribunal a quo; D. Não deve ser acrescentado qualquer ponto à matéria de facto dada como provada; E. Os pretensos factos indicados pela Recorrente (para além de constituírem conclusões e exercícios especulativos que de factos têm muito pouco) não são relevantes para a boa decisão da lide, atenta a configuração que a Recorrente emprestou ao ato suspendendo e as possíveis soluções de direito para o caso vertente; F. Termos em que, como já bem concluiu o STJ, no âmbito do processo n.°129/10.7TBVNC.G1.S1, não devem os mesmos ser levados à matéria de facto dada como provada (mesmo que tivessem sido objeto de prova suficiente, que não foram); G. A Recorrente, ao invocar como fundamento da extinção da Recorrida, um pretenso desvio de fins, teria de invocar factualidade que consubstanciasse tal desvio desde o momento da criação da Recorrida, o que não se verifica ocorrer no ato suspendendo, no qual apreciou, unicamente (e ainda por cima sem qualquer sustentação) um período limitado de tempo da vida da Recorrida; H. Paralelamente, a Recorrente pretende erigir a matéria de facto meros juízos conclusivos, sem suporte factual e probatório algum, incluindo matéria de facto dada como provada em processos cautelares; I. Ora, a prova exigida num processo cautelar é prova meramente indiciária que nem sequer vincula o mesmo tribunal aquando da apresentação da ação principal, quanto mais ter o mínimo de relevância para qualquer outra situação; J. A Recorrente, na sua ânsia de lograr a extinção da Recorrida, seja a que custo for, deturpa a verdade, tentando gerar junto do Tribunal uma qualquer vontade negativa ou de desfavor relativamente à Recorrida para que este determine a respetiva extinção; K. Veja-se e sublinhe-se que a Recorrente censurou a Recorrida relativamente à composição (em número par) do seu conselho de administração, mas, quando confrontada com um pedido de alteração estatutária rejeitou apreciar o mesmo com fundamento no facto de ter sido apresentado por um órgão irregularmente constituído; L. E isto, não obstante ter notificado tal órgão e os mandatários constituídos por tal órgão para efeitos do exercício do direito de audiência prévia; M. Tudo o que lhe valeu a instituição de uma ação judicial que se encontra a correr termos junto do TAF do ... sob o processo n.° 93/22.0BEFUN, do conhecimento oficioso do tribunal; N. Ao contrário do que a Recorrente, ardilosamente, refere no seu recurso, não foi o MP que deu a conhecer ao Governo o teor do relatório da IGF, mas sim o Governo que solicitou à IGF a elaboração do mesmo; O. A realização de investimentos financeiros, ao contrário do que a Recorrente alega, é comum no setor fundacional, disso sendo exemplo a atividade de várias fundações (desde logo a mais conhecida fundação nacional, a Fundação Calouste Gulbenkian), não significando a realização de tais investimentos qualquer desvio de fins ou não prossecução dos fins estatutários; P. O que é necessário, relativamente a tais investimentos, é que os mesmos sejam acessórios da atividade principal da fundação, isto é, dos seus fins estatutários; Q. A Recorrida (e não qualquer terceiro) é a titular e beneficiária de qualquer investimento financeiro por si realizado, destinando-se todo e qualquer dos seus investimentos financeiros a obter meios financeiros que lhe permitam melhor prosseguir os seus fins estatutários; R. Não existe no processo administrativo ou em qualquer outro lado, um qualquer elemento probatório que permita concluir em sentido diverso, limitando-se a Recorrente a reproduzir a afirmação, s.d.r., redonda e balofa, de que tais investimentos se destinam a beneficiar terceiros; S. O pagamento de despesas de familiares do fundador decorre de uma disposição estatutária cuja validade foi até colocada em causa em ação judicial promovida pelo Ministério Público e na qual o Supremo Tribunal de Justiça concluiu inexistir qualquer invalidade (processo n.° 214/96); T. Ainda no que se refere ao recurso sobre a matéria de facto, a Recorrente não indica qual a decisão ou conclusão que o Tribunal deveria alcançar em função da matéria de facto que refere deveria ter sido dada como provada (vejam-se as conclusões C) a Q)), incumprindo o ónus que sob si impendia nos termos do artigo 640.° do CPC; U. Termos em que o recurso apresentado deverá ser rejeitado nesta parte ou, caso assim não se entenda, julgado improcedente; V. O n.° 5 do artigo 20.° da LQF não tem como efeito habilitar o autor do ato suspendendo a decidir sobre a extinção da Recorrida; W. O referido preceito diz respeito, apenas, à competência prevista no n.° 1 do artigo 20.° concretamente a competência para conhecer fundações privadas; X. As fundações de solidariedade social, como é o caso da Recorrida, são reconhecidas ao abrigo do artigo 40.° da LQF, não existindo, relativamente às mesmas (nem fazendo sentido existir) qualquer norma com o teor e o alcance do n.° 5 do artigo 20.°; Y. O n.° 5 do artigo 20.° tem de ser interpretado como uma norma que poderá contribuir para a agilização da tramitação de procedimentos relativos à mais numerosa (e porventura menos importante) categoria de fundações: as fundações privadas; Z. O n.° 5 do artigo 20.° não se aplica (nem faz sentido aplicar-
50. se)a situações muito menos numerosas e de muito maior importância e sensibilidade, como sejam o caso do reconhecimento da utilidade pública das fundações, às fundações de solidariedade social, às fundações para a cooperação e às fundações para a criação de estabelecimentos de ensino superior privada; AA. Por outro lado, uma decisão de extinguir uma fundação é muito mais gravosa e impactante do que uma decisão de reconhecer uma fundação, pelo que faz sentido a distinção traçada pelo legislador, entre a competência para o reconhecimento e a competência para a sua extinção; BB. O despacho por meio do qual o Primeiro-Ministro delegou competências na Ministra da Presidência invoca, para além do artigo 20.° da LQF, os seus artigos 40.°, 43. e 46.°, não fazendo qualquer sentido pretender construir-se uma teoria no sentido de que o n.° 5 do artigo 20.° valeria para determinar a extinção de toda e qualquer fundação mas, no caso da respetiva criação, já não valeria o artigo 20.° isoladamente; CC. O despacho por meio do qual o Primeiro-Ministro delegou competências na Ministra da Presidência invoca atos legislativos com técnicas similares à ocorrida nos artigos 20.° e 35.° da LQF, nomeadamente o Decreto-Lei n.° 460/77, de 7 de novembro, em concreto os seus artigos 3.° e 13.°, n.° 1, alínea b), referindo-se, de forma expressa, à competência para a “cessação”; DD. Idêntica invocação é efetuada no artigo 25.° da LQF, referindo-se, nos mesmos termos, a competência para o “cancelamento”; EE. Aliás, em todo o despacho em causa, se optou por referir, de forma expressa, a competência positiva (para o reconhecimento, concessão ou atribuição) bem como a competência negativa (para cessação, cancelamento e revogação); FF. Tal apenas não se verifica no que se refere à competência para o reconhecimento de fundações; GG. Termos em que não se verificou qualquer delegação de competência para declarar a extinção de fundações de solidariedade social do Primeiro-Ministro na Ministra da Presidência e, por maioria de razão, uma subdelegação destas competências por esta Ministra no autor do ato suspendendo, tendo o Primeiro-Ministro conservado a competência para a prática dos mais importantes e sensíveis atos nesta matéria; HH. A interpretação do Tribunal a quo é a correta, não procedendo os falsos argumentos da Recorrente no sentido de que, na ausência do n.° 5 do artigo 20.°, existiria uma espécie de tsunami burocrático, com acréscimo de formalismos e burocracia; II. Com efeito, bastaria ao Primeiro-Ministro, ao invés de delegar a competência para o reconhecimento, delegar “todas as competências que a lei confere à entidade competente para o reconhecimento”, o que, podendo, optou por não fazer; JJ. A teoria da Recorrente relativa ao n.° 5 do artigo 20.° da LQF, para além de só poder valer para as fundações privadas (as previstas no n.° 1 do mesmo preceito) implicaria que o Primeiro-Ministro, caso quisesse ter intervenção num determinado processo, teria de revogar a delegação de competências, praticar o ato e, em seguida, adotar uma nova delegação de competências, ao mesmo tempo que o impediria, logo no momento inicial de delegação de competências, de reservar para si competências que não desejasse delegar noutro membro do Governo; KK. É falso e improcedente o paralelismo que a Recorrente traça com a Lei-Quadro do Estatuto da Utilidade Pública, uma vez que o membro do Governo em causa tem outras competências que não as referidas no seu artigo 16.°, nomeadamente a competência para dispensar o prazo de exercício efetivo de atividade nos três anos antecedentes; LL. Termos em que o ato suspendendo padece do vício de incompetência, como bem decidiu o tribunal a quo. MM. A Recorrente limitou-se, no ato suspendendo, e no que diz respeito ao vício de violação do direito de audiência prévia, a copiar a enumeração legal das situações nas quais pode a mesma não ter lugar, abstendo-se de fundamentar ou indicar qualquer facto que pudesse contribuir para o preenchimento de tal conceito; NN. Antes de mais, importa dar nota da improcedência do argumento no sentido de que a Recorrida não teria direito de participação procedimental em virtude da decisão de extinção lhe retirar a qualidade de interessada no procedimento, uma vez que a respetiva personalidade jurídica não se extingue (e, caso extinguisse, e tal fosse inviabilizador da sua participação procedimental e, já agora, de uma reação judicial - não vá a Recorrente querer agora imputar à Recorrida falta de personalidade judiciária -, não deixaria de gerar a inconstitucionalidade da norma em causa); OO. Para além de não fundamentar a decisão de não realização de audiência prévia - o que desde logo gera a ilegalidade do ato suspendendo por não realização daquela fase procedimental - verifica-se que não estavam reunidas as condições para determinar a não realização daquela fase; PP. Com efeito, para afastar o pretenso receio de esvaziamento do património fundacional, bastaria atentar no facto de o comportamento da Recorrida (ao contrário do que sucedeu com a Recorrente) ter sido absolutamente exemplar ao longo de todo o procedimento e bem assim ao facto de toda a informação utilizada (e note-se que apenas foram analisados documentos contabilísticos, nomeadamente relatórios e contas) ter sido disponibilizada pela Recorrida de forma voluntária. QQ. Mesmo a análise de tais documentos, superficial e enviesada, é feita atentando em elementos que não constituem informação de presença obrigatória em tais documentos e, por isso, elaborada em condições de muito menor preocupação com o rigor (como seja a informação sobre a atividade desenvolvida) que a Recorrente, confessadamente, não possui e não analisa relativamente a qualquer outra fundação nacional, o que por si só gera a impossibilidade de utilizar tal informação em desfavor da Recorrida - como o fez no caso vertente; RR. Não existia qualquer verdadeiro receio de esvaziamento do património fundacional, tal como não existe tal receio no momento presente; SS. Caso tal receio existisse, a Recorrente teria à sua disposição, como bem referiu o tribunal a quo, o expediente previsto no artigo 89.° do CPA, concretamente a adoção de medidas provisórias; TT. Sucede, contudo, que a Recorrente optou por não utilizar tal expediente, porventura por se lhe revelar impossível fundamentar, com sucesso, a ponderação que tal artigo obriga a realizar; UU. Para além disso, importa ainda recordar que, após a prática do ato suspendendo, foi apresentada pela Recorrida a correspondente providência cautelar de suspensão de eficácia; VV. E bem assim que, com a citação da Recorrente para os termos dos presentes autos, se deu uma espécie de suspensão provisória dos efeitos do ato impugnado; WW. Tendo a Recorrente a hipótese de afastar tal suspensão provisória dos efeitos com a apresentação de uma resolução fundamentada; XX. O que, novamente, podendo, optou por não fazer; YY. Sendo que o ato suspendendo se mantém paralisado nos seus efeitos desde o início da presente lide, sem que exista notícia ou receio de qualquer esvaziamento do património fundacional; ZZ. Jamais se poderá invocar que apenas existirá uma solução a aplicar ao caso concreto e com isso pretender lançar mão do princípio do aproveitamento do ato administrativo e negar, nos termos do n.° 5 artigo 163.° do CPA, eficácia invalidante ao vício em causa quando é imputado ao ato erro sobre os pressupostos, desvio de poder, défice de instrução e se coloca em causa o preenchimento dos requisitos de que dependeria uma decisão de extinção de uma fundação; AAA. É que não estamos perante um qualquer vício procedimental, mas sim pela não verificação dos pressupostos de que dependeria a adoção daquela decisão; BBB. A própria invocação do parecer do Conselho Consultivo das Fundações olvida que o mesmo é proferido sob condição de se confirmarem os factos referidos pela IFG; CCC. O pretenso (mas não verificado) incumprimento de obrigações declarativas por qualquer entidade não tem como efeito afastar o seu direito de participação procedimental; DDD. Termos em que o ato suspendendo padece do vício de preterição de audiência prévia, não merecendo a sentença recorrida qualquer censura relativamente a este ponto; EEE. O desvio de fins de uma fundação, enquanto fundamento de extinção daquela pessoa coletiva, tem de verificar-se desde o momento da sua instituição, correspondendo a uma divergência sobre a finalidade declarada no ato de instituição e a sua finalidade real; FFF. Consequentemente, uma conclusão no sentido da existência de um desvio de fins tem de ter por base a análise de todo o período de vida de uma determinada fundação, e não como aconteceu no caso vertente, um período temporalmente limitado; GGG. Como bem refere toda a doutrina e até a própria Recorrente, o desvio de tem de ser permanente sendo que permanente é, como referem os dicionários da língua portuguesa, definitivo, constante, vitalício, ininterrupto e imutável, o que não confunde com um algo que é temporário; HHH. Ao precisar de ser permanente, não poderia a Recorrente bastar-se com o período de 2008 a 2017, ignorando tudo o que se lhe antecedeu e tudo o que se lhe sucedeu; III. O tribunal a quo baseou-se na boa doutrina do Prof. Marcello Caetano, mas igualmente em doutrina já posterior à entrada em vigor da nova LQF, concretamente na obra de Luís Carvalho Fernandes e José Brandão Proença, produzida já depois da entrada em vigor da atual redação da LQF, ferindo de morte o argumento da temporalidade avançado pela Recorrente; JJJ. O artigo 35.° da LQF e o artigo 192.° do Código Civil apresentam uma redação materialmente similar aquela que vinha vigorando desde 2012, posto que o aditamento da expressão “quando as atividades desenvolvidas” não tem por efeito alterar o sentido da norma, uma vez que qualquer divergência entre o fim declarado de uma instituição e o seu fim real terá de ser aferido pela análise das atividades desenvolvidas pela pessoa coletiva em causa; KKK. Ao analisar (e ainda por cima com leituras enviesadas dos mesmos) factos relativos ao período de 2007 a 2018, o ato recorrido jamais poderia concluir no sentido da existência de um desvio de fins (para o que precisaria de analisar a totalidade do período de vida da Recorrida); LLL. Assim, a preguiçosa e pré-determinada análise levada a cabo pela Recorrida no ato suspendendo sublinhando-se que a mesma possuía informação mais recente, concretamente os Relatórios e Contas relativos aos anos de 2019 a 2021 que entendeu ignorar e bem assim valorizando informação que, confessadamente, não possui relativamente a qualquer outra entidade, não é passível de produzir uma conclusão no sentido de se verificar um desvio de fins; MMM. A atividade relevante a que se refere a alínea
51. c)do n.° 2 do artigo 35.° da LQF diz respeito, apenas, à atividade em conformidade com os fins estatutários da fundação; NNN. Na conjugação entre a alínea
52. c)e
53. b)do n.° 2 do artigo 35.° da LQF, ficaria a dúvida sobre se seria sancionável uma situação na qual tivesse existido uma atividade desconforme com os fins estatutários, mas que houvesse retomado uma atividade conforme com os mesmos vários anos antes da decisão da entidade pública. OOO. Nestas situações, como bem nos ensina o Professor Paulo Otero, o extenso período de tempo ocorrido entre os factos que poderiam ter originado uma decisão de extinção da pessoa coletiva e o momento da decisão colocam em crise a possibilidade tal vir a ser determinado, aplicando-se a figura da suppressio e surretio por força dos princípios da boa-fé e tutela da confiança; PPP. Termos em que se verifica um efetivo erro sobre os pressupostos; QQQ. Não merecendo, nessa medida, a sentença recorrida qualquer censura; RRR. A Recorrida não afeta, apenas, 0,01% dos seus ativos aos seus fins estatutários; SSS. Na verdade, a Recorrida afeta mais de 92% dos seus ativos aos seus fins estatutários; TTT. 92.01% dos seus ativos estão aplicados na Associação ..., isto é, em fins culturais perfeitamente enquadrados ao abrigo do artigo 2.° dos seus Estatutos; UUU. É por todos conhecida e reconhecida a extensão e relevância da atividade desenvolvida nesta sede por parte da Associação, com a instalação, funcionamento e abertura ao público de inúmeros espaços culturais que em muito beneficiam a população portuguesa; VVV. Aliás, recorda-se que o relatório e contas do ano de 2016 da Recorrida dava até nota de que haviam visitado as instalações por si geridas quase um milhão de pessoas (o estranho caso de ausência de atividade perante quase um milhão de visitas que apenas a Recorrida e IGF conseguirão explicar); WWW. Para além disso, a Recorrente tem ainda uma participação da M..., entidade que instituiu a ... (com participação do Município de Oeiras), matéria que, com meridiana evidência, se insere na área da educação (novamente um dos fins estatutários da Recorrida); XXX. Não existe qualquer X..., nem por aplicação de qualquer (mas inexistente) critério legal nem por uma (omissa) definição por parte da IGF ou da Recorrida, sendo que mesmo a participação na ... não configura qualquer investimento de risco elevado, mas apenas uma contribuição que o Instituidor da Recorrida fez para reforço da mesma e que permanece na sua esfera desde o momento do seu reconhecimento (tal como até é referido no relatório da IGF); YYY. A realização de investimentos financeiros, como sucedeu no caso da Recorrida, é irrelevante para aferir de qualquer desvio de fins conquanto tais investimentos sejam (como sucede no caso vertente) acessórios da prossecução dos fins estatutários; ZZZ. Mesmo a mais conhecida e reconhecida fundação nacional, a Fundação Calouste Gulbenkian, tinha de acordo com os seus relatórios e contas de 2021 (disponíveis on-line) ativos financeiros disponíveis para venda correspondentes a 98.2% dos ativos totais; AAAA. Tal instituição investia, até, em derivados, reconhecidos como produtos altamente especulativos, não existindo qualquer notícia de uma intenção do Governo em determinar a respetiva extinção; BBBB. O principal investimento financeiro efetuado pela Recorrida foi na aquisição de ações do F..., precisamente a conselho dessa instituição bancária, da E... e do então G..., ou seja, daqueles que a Recorrente entendeu serem interessados no presente procedimento, os quais retrataram esse investimento como absolutamente seguro, induzindo a Recorrida em erro; CCCC. Desde 2017 que todo o prejuízo decorrente desse investimento já se encontra registado e, desde então, a A... tem vindo a equilibrar a sua situação financeira sem ter deixado de exercer a sua atividade em conformidade com os seus fins estatutários; DDDD. O que, aliás, resulta demonstrado nos seus Relatórios e Contas dos anos de 2019 a 2021, os quais s Recorrente, não obstante ter solicitado e lhe terem sido entregues em tempo devido, optou por ignorar no âmbito do processo que conduziu à prática do ato suspendendo; EEEE. A Recorrida já aplicou, desde a sua criação, mais de 236 milhões de euros na prossecução dos seus fins estatutários; FFFF. O facto de a Recorrida atravessar um período de menor fulgor financeiro e de ter uma atividade limitada como consequência, não significa que esteja sem atividade e muito menos que exista um qualquer desvio de fins; GGGG. O próprio Banco de Portugal, chamado a apreciar a aquisição da participação social pela Recorrente no F..., considerou que a aquisição daquela participação com recurso a crédito “não revelava propensão acentuada para assumir riscos excessivos”. HHHH. Termos em que não se verificou qualquer desvio de fins; IIII. Devendo, nessa medida, manter-se a sentença recorrida nos seus precisos termos, concretamente na parte em que julgou procedentes os vícios acima referidos; JJJJ. Nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 636.° do CPC (aplicável ex vi artigo 1.° do CPTA), no caso de pluralidade de fundamentos da defesa, o tribunal de recurso conhece do fundamento em que a parte vencedora decaiu, desde que esta o requeira, mesmo a título subsidiário, na respetiva alegação, prevenindo a necessidade da sua apreciação; KKKK. Ora, perante o tribunal a quo, a Recorrida suscitou quatro questões que, na sentença recorrida, vieram a ser julgadas improcedentes, concretamente a
54. i)a falta de procedimento;
55. ii)a violação do direito de audiência prévia (parcialmente improcedente); iii) o vício de falta de fundamentação do ato; e ainda
56. iv)o vício de desvio de poder; LLLL. Vejamos, separadamente, as razões pelas quais a sentença recorrida não pode ser mantida no que a estes concretos pontos diz respeito; MMMM. Em primeiro lugar, aquando da apresentação do RI e da PI, a Recorrida pugnou pela verificação da ausência de procedimento autónomo para averiguação dos pressupostos legais exigidos para efeitos de extinção da A..., sucede, porém, que o Tribunal a quo, concluiu pela não verificação deste vicio.; NNNN. O que fez, laborando em erro de direito.; OOOO. De acordo com o previsto nos artigos 192.° e 193.° do Código Civil como ao artigo 35.° da LQF. Verificando-se, por leitura destes, com relevância para o caso concreto, que nas situações elencadas nos n°s 2 do artigo 192.° do Código Civil e do 35.° da LQF é evidente a necessidade da prática de um ato administrativo pela “entidade competente para o reconhecimento” no sentido da extinção da fundação - ato esse que deve ser precedido do necessário e, diga-se, legalmente exigido procedimento administrativo; PPPP. O que, na situação em crise, ou diga-se, relativamente ao ato em crise, não sucedeu, uma vez que a Recorrente limitou-se a aceitar como provados os factos elencados no relatório de auditoria da Inspeção Geral de Finanças, interpretando-os tendenciosamente, para deles retirar o necessário ao preenchimento da causa legal de extinção invocada; QQQQ. Como bem assim o demonstra a análise do Relatório e a sua análise por Sua Exa. o Ministro das Finanças e o próprio Parecer do Conselho Consultivo das Fundações; RRRR. A circunstância de os factos não estarem sequer apurados com certeza não importou, porque o objetivo era só um: extinguir a Fundação; SSSS. Inexistiu, assim, por absoluto, procedimento autónomo de averiguação e verdadeira instrução do procedimento, com confirmação dos factos constantes daquela documentação pretérita, o que se demonstra violador do princípio que domina a matéria da prova no procedimento administrativo - o dever de averiguação da verdade material, ínsito, atualmente, no artigo 115.° do CPA - veja-se, neste sentido, veja-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 18.05.2004, no âmbito do processo n.° 048397; TTTT. Assim, conclua-se, o “procedimento administrativo” que, de acordo com o Tribunal a quo “a Entidade Requerida iniciou e concluiu um procedimento autónomo, no âmbito do qual os factos constantes daquele relatório foram objeto de apreciação, para o efeito específico da extinção” não cuidou materialmente da apreciação dos factos constantes do Relatório da Inspeção Geral de Finanças n.° .../2019, de 15.05.2020, pois que dele não decorre a comprovação da sua veracidade, mas tão somente a cega fé e reiteração em quanto naquele vertido; UUUU. Neste sentido vai também quanto previsto no n.° 2 do artigo 36.° da LQF, quando refere que “para efeitos do disposto no n.°2 do artigo anterior” (ou seja, para efeitos de extinção pela entidade competente para o reconhecimento por verificação dos fundamentos legais ali previstos), “a entidade competente para o reconhecimento pode ordenar a realização de sindicâncias e auditorias, mediante decisão fundamentada”; VVVV. Ou seja, a lei permite à entidade competente a realização de diligências necessárias (ainda que intrusivas) para efeitos de verificação, confirmação, constatação do preenchimento dos pressupostos legais para a extinção de uma fundação - poder-dever que a Recorrida não exerceu no âmbito do “procedimento administrativo” que putativamente “iniciou e terminou” - dele se extraindo a obrigação de averiguação dos factos conducentes à extinção de uma fundação; WWWW. Pelo que, tendo inexistido o referido procedimento administrativo autónomo e tendo havido clara violação daquele basilar princípio da procura da verdade material previsto no artigo 115.° do CPA, padece o ato impugnado de anulabilidade nos termos do artigo 163.° n.° 1 do CPA; XXXX. Termos em que andou mal o Tribunal a quo na sentença notificada, devendo a mesma ser revogada, nesta parte, e anulado o ato impugnado nos termos referidos quer no RI quer na PI apresentados pela Recorrida; YYYY. Em segundo lugar, no RI e PI apresentados, invocou a aqui Recorrida a preterição do direito de audiência prévia, em violação dos artigos 267.° n.° 5 da CRP e 12.° e 121.° do CPA, quanto à intervenção procedimental daquelas instituições bancárias, bem como na medida em que foi prestada documentação totalmente ilegível e hiperligações inacessíveis, prejudicando a possibilidade de a interessada exercer, devidamente o seu contraditório e determinando nos termos do n.° 1 do artigo 163.° do CPA, a anulabilidade do ato administrativo praticado ; ZZZZ. O Tribunal a quo, ainda assim, considerou, quanto a estas duas situações de preterição do direito de audiência prévia alegadas que não podia a ação proceder com os referidos fundamentos, entendendo pela não existência de violação de quanto previsto nos artigos 267.° n.° 5 da CRP e 12.° e 121.° do CPA; AAAAA. Quanto à primeira questão concluiu o Tribunal a quo que tratando-se de decisão de cariz meramente procedimental não haveria lugar a qualquer pronúncia e, quanto à segunda questão, que foi dada oportunidade de consulta do processo e ainda que considerasse a ora Recorrida os documentos relevantes tê-los-ia requerido; BBBBB. Acontece, porém, que a sentença notificada padece, nesta matéria, de erro de interpretação e aplicação do direito, ignorando o regime vigente na ordem jurídica portuguesa no que concerne ao direito de audiência prévia, bem como errando na interpretação da ilegalidade invocada pela Recorrida quer no RI, quer na PI apresentada - absolutamente clara; CCCCC. Efetivamente, em relação à participação das instituições bancárias identificadas supra enquanto interessados no procedimento, mais concretamente no que concerne à apresentação, por estas, de pronúncia em sede de audiência prévia, impendia sob o órgão decisor a obrigação de consulta à aqui Recorrida, ao abrigo de quanto previsto naqueles artigos 267.°, n.° 5, da CRP, 12.° e 121.° do CPA, uma vez não se tratando de uma decisão de cariz meramente procedimental, mas de uma atuação material daquelas com impacto no “procedimento; DDDDD. Desde logo, porque naquele “procedimento” apenas poderia existir um interessado, a Recorrida, A..., pois que serão interessados, nos termos do artigo 110.° do CPA aqueles “cujos direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser lesados pelos atos a praticar e que possam ser desde logo nominalmente identificadas” - não sendo aquelas instituições bancárias titulares de qualquer direito ou interesse protegido que seja afetado pela decisão a proferir; EEEEE. E, com maior relevância, pelo real papel que estas “interessadas” assumiram no “procedimento” em causa - o de contrainteressadas e de entidades que, mercê de processos contenciosos pendentes contra a Recorrida, poderiam beneficiar do acesso à informação constante daquele processo; FFFFF. Posição que mais dificulta a admissibilidade de participação destas no procedimento; GGGGG. Ainda assim, considerando esta posição das “interessadas” ou “contrainteressadas”, tendo havido pronúncia da parte daquelas - que, veja-se, apenas poderia ser em sentido contrário à pretensão da interessada A... - tinha de ser dada a esta oportunidade de a contradizer - o que, não acontecendo, viola o direito de participação procedimental desta última; HHHHH. Assumindo-se o direito de audiência como uma manifestação do princípio do contraditório, tal sempre obrigaria a que a Recorrida tivesse sido chamada a pronunciar-se relativamente às posições adotadas pelas “contrainteressadas” - o que não sucedeu IIIII. Termos em que andou mal o Tribunal a quo na sentença notificada ao decidir pela improcedência deste fundamento, devendo a mesma ser revogada, nesta parte, e anulado o ato impugnado nos termos referidos nos RI e PI apresentados pela Recorrida; JJJJJ. Já relativamente ao facto de o projeto de ato notificado conter documentos absolutamente ilegíveis e hiperligações inacessíveis diga-se que é em tudo inalcançável a conclusão a que chegou o Tribunal a quo, vertida na sentença notificada; KKKKK. Com efeito, e como alegado na Petição Inicial, o efetivo e cabal exercício do direito de audiência prévia não se coaduna com o envio de elementos documentais de tal forma ilegíveis que não permitem ao interessado pronunciar-se sobre o respetivo teor - ao que acresce o facto de o Relatório do IGF remeter para páginas da Internet inexistentes; LLLLL. E nem se diga - como o referiu a Recorrente na oposição que apresentou nos autos cautelares e, também o Tribunal a quo - na sentença notificada - que a Recorrida haveria de se ter manifestando no sentido de suprir as insuficiências do projeto de ato administrativo que lhe foi notificado, pois não compete à Recorrida, nem aos seus mandatários - que, por sinal, não são custeados pela Recorrente - estar a fazer o trabalho desta; MMMMM. Nem como o referiu o Tribunal a quo que o facto de ter sido dada oportunidade de consultar o processo físico afastaria este vício, pois tal não é consentâneo com a jurisprudência corrente (cfr. acórdão datado de 14 de janeiro de 2022, proferido no âmbito do processo n.° 00701/19.0BEPNF do TCAS), e levaria à conclusão - errada - de que “careceria de sentido e seria letra morta a exigência legal de a notificação fornecer tais elementos, como expressamente a lei prevê"; NNNNN. Pelo que, deveriam todos os documentos ter sido remetidos em condições de ser acedidos e compreendidos pelo interessado - no caso, a Recorrida - o que, manifestamente não sucedeu; OOOOO. Termos em que andou mal o Tribunal a quo na sentença notificada ao decidir pela improcedência deste fundamento, devendo a mesma ser revogada, nesta parte, e anulado o ato impugnado nos termos referidos no RI e PI apresentados pela Recorrida; PPPPP. Em terceiro lugar, aquando da apresentação do RI e PI peticionou a Recorrida a anulação do ato impugnado em virtude da ostensiva falta de fundamentação de que padece, uma vez que se limita a referências conclusivas com escassa invocação de factos que permitam identificar ou compreender as razões que conduziram à extinção da A... - tudo em violação de quanto previsto no n.° 1 do artigo 152.° do CPA; QQQQQ. Quanto a esta invocação, decidiu o Tribunal a quo o ato impugnando, permite “a apreensão do iter cognoscitivo percorrido pelo órgão administrativo decisor, mostrando-se, assim, em conformidade com o disposto nos artigos 152. °, n. ° 1, alínea a), 153. °, n. ° 1, do CPA ”; RRRRR. Decisão que s.d.r., configura erro na interpretação e aplicação do direito, visto que, compulsado o teor do ato o que se verifica são meras referências conclusivas, com pouca ou nenhuma invocação de factos que permitam identificar as razões pelas quais se concluiu em determinado sentido; SSSSS. Não bastando, nem pode bastar, avançar com meras conclusões em determinado sentido, conforme, sucedeu no caso vertente, sendo necessário e legalmente exigível fundamentá-las, justificá-las, demonstrá-las; TTTTT. Adicionalmente, sempre se deverá referir que inexiste no ato impugnado qualquer referência factual que permita alcançar uma conclusão no sentido de que o pretenso desvio de fins ocorreu de forma permanente, reiterada, sistemática e voluntária; UUUUU. Sendo de recordar a impossibilidade de, atento o período de tempo considerado no relatório da IGF, existir ou puder concluir-se por um qualquer desvio permanente; VVVVV. Ou mesmo uma explicação acompanhada de factos que permitissem concluir que os investimentos financeiros se destinavam a beneficiar outros que não a Recorrida - a realidade tais investimentos financeiros foram apresentados ao fundador como excelentes aplicações, geradoras de avultadíssimos rendimentos e mais valias, a fazer em condições excecionais de financiamento e garantias, tendo aquele resolvido proporcionar tais rendimentos à Recorrida, com vista a melhorar as condições de realização dos seus fins; WWWWW. Esta violação do dever de fundamentação parece-nos também aceite pelo Tribunal a quo quando decide, relativamente ao erro sobre os pressupostos de facto, no sentido em que não teriam sido apurados quaisquer dados relativos aos atos de gestão e às atividades da fundação que permitissem afirmar pela existência do desvio de fins; XXXXX. Desta feita, inexistindo factos que suportem a tomada de decisão, conforme referido na sentença (excerto supratranscrito), não é, de todo, possível a “apreensão do iter cognoscitivo percorrido pelo órgão administrativo’ em causa; YYYYY. Termos em que o ato impugnado padece de falta de fundamentação, em violação de quanto previsto no n.° 1 do artigo 152.° do CPA e 153.° do CPA, devendo, pois, ser anulado com base neste fundamento, pelo que andou mal o Tribunal a quo na sentença notificada, devendo a mesma ser revogada, nesta parte, e anulado o ato impugnado nos termos referidos na Petição Inicial apresentada pela Recorrida; ZZZZZ. Em quarto, e último, lugar, a Recorrida pugnou, aquando da apresentação do seu RI e PI, pela verificação do vício de desvio de poder, por o ato praticado se inscrever, evidentemente, numa agenda política que visa o benefício das instituições bancárias constituídas interessadas e a apropriação da B..., em violação do previsto no artigo 266.° da CRP e n.° 1 do artigo 3.° do CPA vício gerador de nulidade por desvio de poderes para fins privados - alínea
57. e)do n.° 2 do artigo 161.° do CPA, ou, caso assim não se entenda, de anulabilidade por desvio de poderes para outros fins - n.° 1 do artigo 163.° CPA; AAAAAA. Tendo o Tribunal a quo decidido pela não verificação de tal vício - decisão que que não pode deixar de surpreender na medida em que desvaloriza em absoluto a realidade fática envolvente e que conduziu a Recorrente à tomada de decisão, e bem assim, o tempo em que a tomou e nos termos em que o fez - todos evidenciando a verificação do vício invocado; BBBBBB. Efetivamente, o ato praticado parece inserir-se num plano declarado pelos governantes de apropriação, de forma direta ou indireta, da B..., em conluio com as instituições bancárias interessadas ou contrainteressadas no processo administrativo, envolvendo o exercício, por estas, dos respetivos créditos tal como alegados no processo de execução; CCCCCC. Aliás, o facto de estarmos perante um procedimento preordenado e destinado à extinção - independentemente do que fosse dito pela Recorrida nos autos -, resulta evidente das sucessivas notícias publicadas na comunicação social; DDDDDD. Tal é ainda demonstrado pela constituição como interessados nos presentes autos de entidades que não o requereram, nem poderiam, aos olhos da lei, requerê-lo, - no caso, as instituições bancárias E..., F... e P... - o que apenas é explicável com um manifesto propósito de as beneficiar por via da extinção da A... e, dessa forma, permitir uma ilegítima apropriação da B...; EEEEEE. Sendo a ilegalidade tão patente que a posição destas instituições foi apelidada como de contrainteressadas, o que nunca poderia verificar-se dado que a pretensão da Recorrida, no âmbito procedimento administrativo, apenas poderia ser no sentido do arquivamento dos autos; FFFFFF. O que, por mera decorrência lógica e tendo em consideração o enquadramento legal, conduziria a uma conclusão no sentido de que o provimento da pretensão da recorrida deixaria a esfera jurídica daquelas instituições bancárias inalterada; GGGGGG. Termos em que a constituição de tais instituições bancárias como interessadas nos presentes autos apenas poderá ter como explicação um desejo e uma vontade deliberada de as beneficiar nos vários diferendos que mantêm com a Recorrida - tendo-lhes sido previamente manifestada a intenção de proceder à extinção da Recorrida; HHHHHH. E de lhes permitir - em, s.d.r., conluio com o Estado - posicionarem-se para efeitos de acesso a determinados bens, nomeadamente obras artísticas: veja-se a insólita referência às garantias e interesses do Estado efetuada no parecer do Conselho Consultivo, bem como as declarações públicas da então Ministra da Cultura a este propósito; IIIIII. Deste modo, considerando que todo o procedimento terá sido tramitado, para concretização de um plano declarado pelos governantes de apropriação, de forma direta ou indireta, da B..., em conluio com as instituições bancárias interessadas ou contrainteressadas no processo administrativo, envolvendo o exercício, por estas, dos respetivos créditos outra não poderá ser a conclusão senão no sentido de o ato impugnado se encontrar viciado de desvio de poder; JJJJJJ. Neste sentido, importa ainda recordar o facto de que a Recorrida processou as instituições bancárias aqui identificadas nos termos constantes da petição inicial junta sob doc. 2 à Petição Inicial - funcionando aquela decisão de extinção como meio de controlo da referida ação; KKKKKK. Evidenciando-se a intenção desviada da atuação da administração no que a este ato concerne; LLLLLL. E não se diga, como o fez o Tribunal a quo, que “não resulta que a participação da E..., do F... e do P... tenha influenciado decisivamente os motivos determinantes” da decisão ou que inexistem indicadores de que “(…) “a intenção de “apropriação da B...” tenha sido a razão determinante do ato impugnado”; MMMMMM. Pois que, não obstante se considerar que quanto supra exposto o demonstra suficientemente, convém não esquecer que os elementos de que depende a procedência do desvio de poder não são evidentes, não surgem por via de regra, expressamente referidos no processo administrativo, nos documentos ou folhas que o compõem ou mesmo na fundamentação do ato, mesmo quando esta existe e esteja completa (o que não é o caso); NNNNNN. Pois na verdade o autor do ato compõe-no de modo a esconder ter efetiva e intencionalmente extravasado o espaço de livre margem de decisão concedido, camuflando, com mais ou menos brio e cuidado, estar a atuar a descoberto do espaço de legitimidade e segurança conferido pelo elemento funcional da norma habilitante OOOOOO. E, neste caso concreto, esse subterfúgio foi, como já se referiu sobejamente, a falta de fundamentação; PPPPPP. Desta feita, não poderá o Tribunal a quo afastar esta ilegalidade por considerar que “não resulta” do ato administrativo a verificação do vício de desvio de poder ... pois que nunca resultaria (dando-se o devido crédito à Recorrente pela astuta redação; QQQQQQ. A verdade é que os indícios alegados e demonstrados são (ou deveriam ser) mais que suficientes para se considerar pela verificação deste vício, inquinando o ato de nulidade por desvio de poder para fins privados (dado o conluio com as instituições bancárias) ou, pelo menos, de desvio de poder para outros fins, conduzindo à anulabilidade; RRRRRR. Pelo que andou mal o Tribunal a quo na sentença notificada, devendo a mesma ser revogada, nesta parte, e declarado nulo o ato, ou caso assim não se entenda, anulado o ato impugnado nos termos referidos na Petição Inicial apresentada pela Recorrida. SSSSSS. Nestes termos, e relativamente às quatro questões invocadas em que saiu vencida a Recorrida na sentença do Tribunal a quo, deve este TCAS concluir pela revogação da sentença nessa parte e declarar o ato nulo (por verificação do vício de desvio de poder para fins privados), ou, caso assim não se entenda, anulando o ato impugnado nos termos referidos na Petição Inicial, dando-se por verificados os vícios de falta de procedimento autónomo, violação do direito de audiência prévia, falta de fundamentação e de desvio de poder. Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exa., Venerando Senhor Juiz Desembargador Relator, mui doutamente suprirá, requer-se seja negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida nos seus precisos termos no que se refere aos vícios julgados procedentes. Mais se requer seja admitida a ampliação do objeto do recurso e, a final, sejam os vícios imputados ao ato suspendendo julgados procedentes por provados, com a consequente anulação do ato suspendendo também com tais fundamentos. Com todas as consequências legais.». A R./Recorrente respondeu à ampliação do recurso requerida pela Recorrida, formulando as seguintes conclusões: «A. O despacho de admissão e subida do presente recurso já emitido pelo Tribunal a quo não tem consequências processuais relevantes, nem prejudica o direito da Presidência do Conselho de Ministros de responder à ampliação do âmbito do recurso operada pela Recorrida. B. Caso assim não se entenda e se considere que esse direito de resposta estaria de alguma forma prejudicado pelo despacho de admissão e subida do recurso entretanto proferido, o que apenas por cautela de patrocínio se equaciona, sem conceder, não se pode, então, deixar de considerar que tal despacho é nulo, nos termos do artigo 195.° do Código de Processo Civil. C. Nessa hipótese, a decisão de admissão e determinação de subida do recurso sem dar a possibilidade à Recorrente de exercer o seu direito de resposta à ampliação do âmbito do recurso efetuada pela Recorrida, constituiria a prática de um ato que a lei não admite e que poderia influir no exame ou decisão da causa, já que coartaria o direito ao contraditório pela Recorrente quanto a essa matéria, impedindo-a de apresentar a sua posição nos autos, o que seria manifestamente inaceitável e violador do disposto no artigo 638.°, n.° 8, do CPC, devendo os autos, então, retornar à primeira instância para que a Recorrente possa responder, seguindo depois o recurso interposto os seus normais trâmites, com a respetiva admissão e trâmites subsequentes. D. Ao contrário do pretendido pela A..., houve manifestamente lugar a um procedimento autónomo tendo em vista a prática do ato impugnado: foi aberto oficiosamente por despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, notificado à recorrida e aos interessados, deu lugar a audiência dos interessados, deu origem ao pedido de parecer ao CONSELHO CONSULTIVO DAS FUNDAÇÕES e culminou com a prática do ato ora impugnado, no âmbito do qual os factos relevantes foram objeto de apreciação, para o efeito específico da extinção. E. O que estará apenas em causa, no entender da recorrida, será a inexistência de diligências adicionais destinadas ao apuramento da atividade desenvolvida por si, para além do relatório da Inspeção-Geral de Finanças. F. A instrução do procedimento é marcada essencialmente pela discricionariedade instrutória do órgão responsável pela direção do procedimento (designadamente artigo 58.° do CPA), sendo que “o dever de adotar uma decisão legal postula, necessariamente, a admissão de uma relativa liberdade no que respeita à atividade cognoscitiva destinada a encontrar os pressupostos daquela decisão, bem como àquela, de caráter valorativo, que se destina a comparar as dimensões dos diversos interesses relevantes”. G. No caso, a administração recolheu todos os elementos que entendeu necessários e suficientes para a decisão, tendo considerado que não necessitava de mais dados, documentos, informações, visto que os que já detinha lhe davam uma visão completa das atividades da ora recorrida, motivo pelo qual decidiu bem a sentença recorrida ao considerar improcedente a ilegalidade invocada pela ora recorrida, devendo também improceder a alegação efetuada em sede de ampliação do âmbito do recurso. H. A recorrida invoca, de seguida, a violação do seu direito de audiência prévia por não ter sido ouvida relativamente à constituição como interessadas e sobre as suas pronúncias no procedimento da E..., do P... e do F.... I. Mas não tinha de ser ouvida: o direito de audiência prévia dos interessados refere- se à formação da decisão final do procedimento, exigindo a concessão da oportunidade de pronúncia sobre o seu sentido provável, não abrangendo a faculdade de pronúncia relativa a decisões de cariz meramente procedimental, da mesma forma que o destinatário do ato administrativo não tem, à luz do CPA, direito de se pronunciar sobre a constituição de interessados no procedimento, já que estes têm essa qualidade em virtude da sua própria posição jurídica e de pleno direito à luz do artigo 68.°, n.° 1, do CPA. J. Por outro lado, - o que apenas por dever de patrocínio se equaciona -, as pronúncias destas entidades bancárias não tiveram qualquer relevo na determinação do conteúdo do ato praticado, como aliás decorre da Sentença recorrida: “não resulta que a participação da E..., do F... e do P... tenha influenciado decisivamente os motivos determinantes” da decisão, razão pela qual se pode afirmar que, mesmo que tivesse sido ouvida a recorrida, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo, não se devendo produzir, desta forma, o efeito anulatório, nos termos do artigo 163.°, n.° 5, alínea c), do CPA. K. De outra forma, tendo o SECRETÁRIO DE ESTADO DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS sido confrontado com condutas com a gravidade daquelas que lhe chegaram ao conhecimento, o resultado seria idêntico porque “a apreciação do caso concreto [permitia] identificar apenas uma solução como legalmente possível”, nos termos do artigo 163.°, n.° 5, alínea a), do CPA. L. Motivos pelos quais improcede a alegação da A..., tendo andado bem a sentença recorrida ao considerar que o ato impugnado não padecia desta ilegalidade que lhe vem imputada. M. A recorrida invoca ainda violação do direito de audiência dos interessados por considerar que “a documentação que lhe foi remetida apresenta documentos absolutamente ilegíveis e hiperligações inacessíveis”. N. A documentação a que faz referência é o relatório n.°.../2019 da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS, que já era do pleno conhecimento da recorrida desde 2019 - tendo a recorrida não só sido notificada do mesmo pela própria INSPEÇÃO- GERAL DE FINANÇAS, como tendo inclusivamente exercido o seu contraditório oportunamente, como confessa abertamente (cfr. artigo 150.° do seu ri). O. Mas, como a recorrida considerou que não tinha sido notificada de todos os documentos necessários para se pronunciar sobre o projeto de decisão em sede de audiência prévia, em particular o relatório em questão, foi-lhe remetido o referido documento e dado prazo adicional para se pronunciar. P. Se a recorrida entendia ainda que a segunda notificação para o exercício do direito de pronúncia em sede de audiência prévia dos interessados continha documentos ilegíveis e que tal “não permitia” o exercício do direito de participação procedimental, deveria tê-lo expressado na altura, na sua pronúncia - e não o fez de todo. Q. Como salienta a melhor doutrina, “se os interessados não cumprem um ónus de reclamar ou pedir esclarecimento sobre a questão (senão antes, na própria resposta à audiência dada), eventualmente invocando que isso prejudica o seu direito de resposta, fica precludida a possibilidade de se prevalecerem da força invalidante da eventual ilegalidade”. R. Sendo certo ainda que, na sua pronúncia em sede de audiência dos interessados para efeitos do referido relatório da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS, em 31 de dezembro de 2019, a A... não suscitou a questão da ilegibilidade de qualquer dos seus anexos ou o não funcionamento de qualquer das ligações. S. Por outro lado, as ligações de internet que a recorrida sustenta que não funcionam são documentos ou que dizem respeito à recorrida ou irrelevantes para a sua pronúncia: (
58. iv)Na nota de rodapé 17, está em causa a demonstração documental da concessão de uma ajuda compensatória de €97.500 pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., à recorrida - documento que é do conhecimento da recorrida por a ela dizer respeito; (
59. v)Na nota de rodapé 37, está em causa o texto do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 24 de outubro de 1996, relativo aos estatutos da recorrida - documento que não só se encontra publicamente disponível para consulta em www.dgsi.pt. como tem como parte a ora recorrida, é por si invocado amiúde e encontra-se, inclusivamente, entre os documentos que juntou com o seu ri; (
60. vi)Na nota de rodapé 51, está em causa a ligação http://www.sg.pcm.gov.pt/pessoas-coletivas-de-utilidade- publica/faq.aspx, que se percebe imediatamente, pelo referido texto, que corresponde às respostas a perguntas frequentes (FAQs), por parte da SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, relativas a pessoas coletivas de utilidade pública e que qualquer pesquisa rápida na internet encontra. T. Ao que acresce que os documentos de cuja ilegibilidade se queixa são documentos de despesas que foram fornecidos pela própria recorrida (!) à INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS. U. Pelo que se pode concluir que não existiu qualquer violação do direito de audiência prévia da recorrida, como foi decidido pela Sentença recorrida a este propósito, improcedendo, por conseguinte, a alegação em contrário da A.... V. A A... não tem qualquer razão na invocação de que o ato impugnado não estaria devidamente fundamentado - o que o autor do ato tem de fundamentar é o motivo pelo qual considera que “as atividades desenvolvidas [pela recorrida] [demonstram] que o fim real não coincide com o fim previsto no ato de instituição” (cfr. 35.2, n.° 2, alínea b), da Lei-Quadro das Fundações). W. E isso é feito em três documentos que integram a fundamentação do ato suspendendo per relationem: (
61. iv)No relatório n.° .../2019 da INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS, entre as suas páginas 19 e 26 e ainda na página 31 (cfr. fls. 1 ss. do processo administrativo); (
62. v)No parecer n.° JurisAPP/P/2021/00115 do CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO, entre as suas páginas 5 e 16 (cfr. fls. 187 ss. do processo administrativo); (
63. vi)Na informação final do procedimento n.° .../.../.../SGPCM da SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, entre as suas páginas 4 e 15 (cfr. fls. 1025 ss. do processo administrativo). X. Num total de 33 páginas de fundamentação desenvolvida, em que se identificam várias práticas que, ao longo de anos, fundamentam o entendimento de que houve, de forma permanente, reiterada, sistemática e voluntária, desvio de fins. Y. Sendo elas, resumindo muito brevemente o que se desenvolve nas largas páginas dos três documentos a que se fez referência, os factos de os montantes afetos aos fins estatutários corresponderem a apenas cerca de 0,1% do ativo total da fundação, o facto de se ter dedicado a operações financeiras de risco elevado, nomeadamente através da aquisição de ações/participações de capital em empresas e o facto de ter contraído empréstimos avultados destinados exclusivamente à aquisição dessas participações (com 980M€ em dívida a 31 de dezembro de 2017, agravando o seu rácio de endividamento para 207%). Z. Aquilo que a recorrida pretendia era a fundamentação da fundamentação - só que essa não é exigível, como resulta claramente da jurisprudência constante dos tribunais administrativos. AA. De resto, a recorrida percebeu o iter cognoscitivo e valorativo do autor do ato, tendo apreendido com clareza os fundamentos do ato. Prova disso mesmo é a forma como a recorrida atuou, quer no âmbito do procedimento administrativo, quer depois em juízo, identificando o ato e os concretos pontos de facto e de direito em que discorda da posição adotada pela administração - tanto assim é que escreveu 416 artigos no seu requerimento inicial, a maioria dos quais sobre esse tema, e 136 páginas nas suas contra-alegações de recurso. BB. O que se passa, e esse é o busílis da questão, é que discorda dos fundamentos - mas aí trata-se de uma questão de fundo, e não de um qualquer vício de fundamentação, que foi abordada a propósito do erro sobre os pressupostos de facto nas alegações de recurso oportunamente apresentadas. CC. Como bem resumiu a Sentença recorrida neste ponto, “Independentemente de se concordar, ou não, com os fundamentos adotados pelo ato administrativo impugnado, certo é que o despacho do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, de 11.07.2022, encerra a indicação dos factos e das normas jurídicas que determinaram a decisão de extinção da Fundação recorrida, possibilitando (no seu aspeto formal) a qualquer destinatário normal, colocado na situação concreta, a apreensão do iter cognoscitivo percorrido pelo órgão administrativo decisor, mostrando-se, assim, em conformidade com o disposto nos artigos 152.°, n.° 1, alínea a), 153.°, n.° 1, do CPA”. DD. A fundamentação do ato impugnado não padece de qualquer vício, como foi decidido pela sentença recorrida, improcedendo, assim, as contra-alegações da recorrida. EE. A A... considera, adicionalmente, que, ao contrário do que foi decidido na sentença recorrida, o ato impugnado se encontra viciado de desvio de poder, na medida em que faria parte de um “plano declarado pelos governantes de apropriação, de forma direta ou indireta, da B..., em conluio com as instituições bancárias”. 122. O standard de prova para provar a existência de desvio de poder é particularmente exigente: encontra-se assente na doutrina e na jurisprudência administrativas que o vício de desvio de poder incide sobre o motivo principalmente determinante da conduta administrativa - o que implica distinguir motivos determinantes e não determinantes e, de entre os motivos determinantes, distinguir o principalmente determinante e os demais. FF. Mesmo que houvesse alguma ligação lógica - e não há - entre as notícias e o alegado complot putativamente urdido entre a entidade requerida e as instituições bancárias, seria necessário ainda demonstrar que esse teria sido o motivo principalmente determinante da decisão. E a recorrida simplesmente não o faz. GG. O argumento central da recorrida reside na constituição das instituições bancárias E..., F... e P... como interessadas no procedimento, que seria evidência dessa maquinação e de “um desejo e uma vontade deliberada de as beneficiar nos vários diferendos que mantêm com a” recorrida. HH. Não é por uma entidade participar num procedimento, a qualquer título, que o seu desfecho será de acordo com os seus interesses; e muito menos o desfecho de qualquer outro diferendo que nada tenha a ver com o procedimento administrativo visado; da mesma forma que não é por uma entidade não participar num procedimento que o seu ato final a irá prejudicar, nesse ou noutro litígio. II. Encontra-se, por isso, por demonstrar - material e logicamente - que o motivo principalmente determinante da decisão de extinguir a recorrida tenha sido condicionado por interesses privados. JJ. Quanto à existência de um “plano declarado pelos governantes de apropriação, de forma direta ou indireta, da B..., em conluio com as instituições bancárias”, a recorrida tão pouco explica como esse plano seria atingido. KK. Desde logo, tendo em conta que dos estatutos da recorrida (cfr. artigo 5.2, n.2 4) resulta que “No caso [de a] fundação se extinguir antes da morte do fundador ou do último dos seus descendentes, os bens afetos à fundação pelo fundador, ou os que estejam no lugar deles, reverterão para o mesmo fundador ou seus descendentes” e que a legalidade dessa cláusula se encontra assegurada pela força de caso julgado de um Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 24 de outubro de 1996. LL. Mais: a extinção de uma fundação espoleta a abertura do processo de liquidação do seu património (cfr. artigo 27.2, n.2 2, da Lei-Quadro das Fundações), o que, no caso da recorrida, leva a que os bens revertam para o fundador ou seus descendentes (cfr. artigo 5.2, n.2 4 dos estatutos da recorrida) - fazendo potencialmente perigar, como se vê, o pagamento dos créditos de que a fundação seja devedora. MM. O conteúdo típico da decisão de extinção, dando início à liquidação do património, afeta potencialmente a esfera jurídica dos credores da fundação. Tendo a recorrida dívidas (avultadíssimas) a várias instituições bancárias, estas mesmas instituições têm a sua esfera jurídica possivelmente afetada de uma forma juridicamente relevante. NN. Nesta medida, os interessados no procedimento poderão não corresponder apenas à destinatária do ato em causa - i.e., a recorrida -, mas deverão abranger todos aqueles cuja posição jurídica vai ser afetada negativamente por esse ato, pois, a partir desse momento, têm o dever de tolerar os efeitos produzidos pela modificação operada no ordenamento jurídico. OO. Motivo pelo qual as instituições bancárias em questão têm efetivamente legitimidade procedimental (cfr. artigo 68.2, n.2 1, l.â parte, do CPA), ainda que facultativa. PP. Questiona a recorrida “por que razão não foram constituídas como interessadas outras entidades perante as quais a recorrida pudesse considerar-se devedora, ou mesmo entidades relativamente às quais a recorrida, com carácter de regularidade, proceda a pagamentos ou conceda apoios” (cfr. p. 101 das contra-alegações de recurso). QQ. A essa pergunta, a resposta a dar é simples: porque o órgão responsável pela direção do procedimento não tinha, nem tem, qualquer conhecimento da existência de dívidas perante essas entidades. RR. Pelo contrário, tinha conhecimento das dívidas da recorrida às três instituições bancárias referidas, não só por, à data, a existência dessas dívidas ser um facto notório, de conhecimento público, mas também porque a MINISTRA DA CULTURA, em fim de julho de 2019, foi contactada por agente de execução para, atenta a sentença judicial proferida no Processo n.° .../...T8LSB, que determinou o arresto das obras de arte da Ass