Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 07139/03 Secção: 1.º Juízo Liquidatário Data do Acordão: 07/15/2009 Relator: Beato de Sousa Descritores: LEGITIMIDADE PASSIVA AUTOR DO ACTO RECORRIDO CORRECÇÃO DA PETIÇÃO ERRO INDESCULPÁVEL. Sumário: I – Tal como se decidiu no acórdão de 24-10-2002, Rec. 0901/02, da 1ª Subsecção do C.A. do S.T.A. «A tutela do administrado a uma decisão de mérito cobre apenas, no caso de erro na identificação do autor do acto recorrido, situações toleráveis do ponto de vista do homem médio, sob pena de o próprio Direito dar cobertura a condutas ostensivamente negligentes e, deste modo, premiar o infractor». II - É manifestamente indesculpável e insusceptível de correcção o erro na identificação do autor do acto impugnado, quando o recorrente apresenta o Subdirector-Geral dos Impostos como autor do “acto tácito” (contenciosamente recorrido) de indeferimento do recurso hierárquico dirigido ao Ministro das Finanças dum despacho do mesmo Subdirector-Geral dos Impostos. III – Não obstam a tal entendimento os princípios anti-formalista e pró actione, cuja actuação se traduz na fórmula “in dubio pro habilitatae instanciae”, pois, de contrário, estaríamos perante a total subversão do processo, uma vez que todas as normas processuais têm natureza estritamente formal e se destinam, por natureza e função, a constranger dentro de certa disciplina a discussão de mérito. Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: RELATÓRIO A..., casado, residente na Rua ..., Vieira do Minho, deduziu recurso contencioso de anulação contra o Subdirector Geral da Direcção Geral dos Impostos pedindo a anulação do acto tácito, “ou não acto”, que se consolidou na sequência de um recurso hierárquico interposto do despacho da entidade recorrida do seguinte teor: “Dado que o funcionário não recorreu dos pagamentos referentes a 1991/1997, a questão dos retroactivos não se põe, não obstante o entendimento no nosso despacho de 26/2/2000, sobre um caso concreto.” Imputou ao acto recorrido vários vícios de violação de lei. Juntou documentos e procuração. Respondeu a entidade recorrida excepcionando a incompetência do Tribunal em razão da matéria e a irrecorribilidade do acto impugnado, mais pugnando pela improcedência do recurso. O Recorrente respondeu às questões prévias conforme fls. 72 e seguintes. Em alegações o Recorrente formulou as seguintes conclusões: 1ª O Tribunal Administrativo de Círculo é competente para o presente recurso dado que estamos perante um recurso de acto tácito ou não acto. Logo, nos termos do art. 33° do Decreto Lei n° 267/85, de 16 de Julho, “o deferimento ou indeferimento de petição ou requerimento tácito de petição ou requerimento dirigido a delegante ou subdelegante é imputável, para efeitos de recurso contencioso, ao delegado ou subdelegado, mesmo que a este não seja remetido o requerimento ou petição...”. 2ª Ora, nos termos do dispositivo acabado de transcrever, no nosso caso, o acto é imputável ao Sr. Subdirector Geral. 3ª Para conhecer da legalidade ou ilegalidade dos actos praticados pelos directores gerais, e por maioria de razão, dos subdirectores gerais, é competente o Tribunal Administrativo de Circulo, cfr. Art. 51° do ETAF. 4ª O acto recorrido é um despacho revogatório do despacho de 26.2.00. O acto recorrido emana um comando que retira um direito que o despacho revogado havia consagrado na esfera do recorrente e imediatamente consubstanciado através do pagamento integral das ajudas de custo referentes a todas as comissões de serviço cumpridas pelo recorrente. 5ª O recorrente, tanto antes como depois do despacho interpretativo (de 26.2.00) da circular n°16/85, de 31 de Outubro, reclamou o pagamento completo e ininterrupto das ajudas de custo. 6ª Tais reclamações mereceram o acolhimento da Direcção Geral que por isso mesmo procedeu ao pagamento das correcções às ajudas de custo ocasionadas pelas comissões de serviço ocorridas nos anos de 91, 95, 96, 97, 98 e 99. 7ª Ora, o despacho sob censura, ao afirmar que o funcionário não recorreu dos pagamentos referentes a 1991/97, assenta em pressupostos falsos, que se traduz em erro de facto - erro sobre o objecto, ou sobre os pressupostos - que se subsume ao vício de violação de lei. 8ª Acresce que o despacho recorrido não se encontra fundamentado. Na verdade, não indica nem refere a norma nem o respectivo diploma legal onde se estriba para negar o pagamento das correcções referentes ao período de 91 a 97. Temos assim, neste plano, transgredida a obrigação de fundamentação, cfr. Art. 268°, n°3 da CRP e art. 124°, n°1 do Código do Procedimento Administrativo, o que representa violação de lei. 9ª O despacho recorrido ao negar o pagamento das correcções referentes aos períodos de 91 a 97 viola o sancionado nos Decretos-Lei n° 519-M/79 de 28 de Dezembro com as alterações introduzidas pelo Decreto Lei n° 106/98, de 24 de Abril - Cfr. Art°s 3° a 8º daquele diploma. Está por isso mesmo inquinado de vício de violação de lei. 10ª O despacho recorrido viola os princípios da segurança jurídica e da boa fé. 11ª Ao recorrente não foi notificado qualquer acto administrativo que contivesse uma ordem de reposição das importâncias pagas. 12ª O recorrente não sabe se tal acto existe e no caso de existir quem é o seu autor, desconhece os fundamentos de facto e de direito que norteiam tal acto. 13ª O recorrente apenas foi notificado de uma guia de reposição que é, como se sabe, um instrumento executivo de uma qualquer decisão ínsita num qualquer acto que o recorrente desconhece. 14ª O recorrente, insiste-se, não teve oportunidade de discutir a legalidade ou ilegalidade do acto administrativo que contém a falada ordem de reposição, se é que ele existe. A entidade recorrida contra-alegou conforme fls. 100 e seguintes. Pelo despacho de fls. 108 e seguintes, o Tribunal Administrativo de Círculo do Porto considerou-se incompetente em razão da matéria para o conhecimento do recurso, declarando que tal competência pertence ao Tribunal Central Administrativo. O Recorrente, acatando aquela decisão, requereu a remessa dos autos a este Tribunal Central Administrativo e viu tal pretensão deferida. O Ministério Público junto deste TCAS emitiu o parecer de fls. 129-131 no sentido de ser rejeitado o recurso contencioso por ilegitimidade passiva. O Recorrente respondeu a esta questão suscitada pelo M.P. conforme fls. 134 e seguintes. Cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO 1 - Após uma sucessão de requerimentos formulados pelo Recorrente à Entidade Recorrida quanto ao abono de determinadas quantias referentes aos anos de 1991 e 1995 a 1997, em 10/11/2000 a Entidade Recorrida, Sr. Sudirector-Geral dos Impostos, proferiu o seguinte despacho: “Dado que o funcionário não recorreu dos pagamentos referentes a 1991/1997, a questão dos retroactivos não se põe, não obstante o entendimento no nosso despacho de 26/2/2000, sobre um caso concreto.” 2 - Este despacho foi notificado ao recorrente em 03/09/2001. 3 – Em 03-102000 o Recorrente enviou à Entidade Recorrida um recurso hierárquico nos termos do disposto nos artigos 166° e ss. do CPA, dirigido ao Ministro das Finanças que tinha como objecto aquele acto que lhe foi notificado em 03/09/2001 e em que pedia a revogação desse mesmo acto. 4 – Posteriormente, com a data de 15/10/2001, a Entidade Recorrida enviou ao recorrente um ofício em que lhe comunicava que o seu recurso hierárquico havia sido submetido a parecer da Direcção de Serviços Jurídicos e do Contencioso, com vista a ser presente ao Secretário de Estádio dos Assuntos Fiscais. 5 - Até à presente data o recorrente não recebeu qualquer outra comunicação quanto ao recurso hierárquico por si interposto. DE DIREITO Cumpre conhecer em primeiro lugar da questão prévia de ilegitimidade passiva suscitada nos termos do douto parecer do Ministério Público que se transcreve: «I - O presente recurso contencioso foi remetido a este TCA a requerimento do recorrente, nos termos do art. 4° n°1 da LPTA, notificado que foi da decisão de fls. 108 e segs. do TAC do Porto, que rejeitou o presente recurso de anulação por incompetência em razão da matéria, com fundamento de que o recorrente pretende impugnar um acto de indeferimento tácito que recaiu sobre um recurso hierárquico que havia sido dirigido ao Ministro das Finanças, pelo que esta entidade é que deveria ter figurado na qualidade de recorrida e não o Subdirector Geral da DGI. II - Desde já se nos afigura verificar-se a excepção de ilegitimidade passiva, face ao acto impugnado no presente recurso - indeferimento tácito na sequência de recurso hierárquico interposto - e à identificação do recorrido como seu autor, não havendo lugar à regularização da petição nos termos do art. 40° n°1 al.

1. a)da LPTA, por estarmos, em nosso entender, perante a excepção referida nesta mesma disposição legal, ou seja, de erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto recorrido. Com efeito, na petição de recurso, o recorrente identifica a Autoridade recorrida como sendo o Exm.° Senhor Subdirector Geral dos Impostos. E, como acto recorrido: «Acto tácito ou não acto, que se consolidou na sequência de um recurso hierárquico interposto do despacho do Exm° Senhor Subdirector Geral dos Impostos do seguinte teor: “Dado que o funcionário não recorreu dos pagamentos referentes a 1991/1997, a questão dos retroactivos não se põe, não obstante o entendimento consubstanciado no nosso despacho de 26.2.00, sobre um caso concreto” (sublinhado nosso). Nos articulados 17° a 19° da petição de recurso, o recorrente alega que do referido despacho do Senhor Subdirector Geral dos Impostos, interpôs «recurso hierárquico, que no caso se revela necessário, para sua Exa o Ministro das Finanças...» tendo sido notificado «de que o recurso hierárquico deu entrada na DGCI em 4/10/01...Passados que foram três meses...sem que quem tinha o dever legal de decidir nada dissesse sobre a petição de recurso, ocorreu, no caso, indeferimento tácito.» (cheio nosso). Como prova da interposição de recurso hierárquico, o recorrente apresentou os docs. juntos de fls. 21 a 29. Notificado da resposta do recorrido, Subdirector Geral dos Impostos, e da apensação do P.A. (fls. 71), bem como para efeitos do disposto no art. 54° da LPTA, e ainda para alegações nos termos do art. 67° do RSTA, o recorrente, no que respeita à excepção deduzida pelo recorrido da incompetência do TAC, defendeu aquela competência invocando tratar-se de uma situação de acto tácito ou não acto e o disposto no art. 33° do DL n° 267/85 de 16/07 e assim insistindo na identificação do autor do acto tácito recorrido. Ora, se é certo que o despacho do Sr. Subdirector Geral da Direcção Geral dos Impostos, foi proferido no âmbito de competência delegada pelo Sr. Director Geral da mesma Direcção, tendo aqui aplicação o disposto no art. 33° da LPTA, quanto ao requerimento ou reclamação do recorrente de ajudas de custo. Já no que se refere ao recurso hierárquico necessário daquele acto do Sr. Subdirector Geral, dirigido ao Sr. Ministro das Finanças, a aplicação daquele citado art. 33° teria apenas lugar se, no presente recurso contencioso do indeferimento tácito, o recorrente tivesse indicado, como entidade recorrida - o que não foi o caso - o Sr. Ministro das Finanças, que não o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, por aquele ter delegado neste a respectiva competência. Na verdade, conforme é jurisprudência pacífica, quer deste TCA, quer do STA, a legitimidade passiva, em contencioso de anulação, é aferida pelo autor do acto recorrido. Para efeitos da al.
2. a)do n°1 do art. 40° da LPTA há que distinguir entre o erro desculpável do erro que é manifestamente indesculpável, exigindo-se neste caso que o erro seja de tal maneira grosseiro que nenhum normal declaratário colocado na posição do recorrente pudesse ter sequer qualquer dúvida quanto à autoria do acto. Também no Ac. do STA de 29/01/02, Rec. n° 48201, se pode ler «é manifestamente indesculpável o erro na identificação do autor do acto impugnado e, pois, insusceptível de correcção quando o recorrente se agisse com um mínimo de diligência não poderia desconhecê-lo pois, ele próprio juntou com a petição inicial do recurso contencioso cópia do documento onde está exarado tal acto e que o identifica claramente». (cfr. também em sentido idêntico, entre muitos outros, Acs. deste TCA de 29/05/03, p. n° 11411/02; de 15/05/00, p. n° 3096; Acs. do STA de 06/05/03, Rec. n° 04636; de 01/10/02, Rec. n° 0847/02). Tendo o recorrente indicado na p.i. de recurso contencioso ter interposto recurso hierárquico necessário para o Sr. Ministro das Finanças, juntando desse facto o respectivo documento e insistido, quer aquando do cumprimento do art. 54° da LPTA, quer nas conclusões das alegações de acordo com o art. 67° do RSTA, na identificação do recorrido pela aplicação do art. 33° da LPTA, não obstante ter sido notificado da resposta deste último e da junção do PA, onde inclusive consta o documento sobre o qual o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais proferiu já indeferimento expresso, que em nosso entender o recorrente tivesse agido sem o mínimo de diligência, sendo o erro de tal maneira grosseiro que nenhum normal declaratário colocado na posição do recorrente podia ter qualquer dúvida de que o autor do acto de indeferimento tácito impugnado contenciosamente não podia ser o indicado Subdirector Geral da Direcção Geral de Impostos. Daí que em nosso entender se verifique erro manifestamente indesculpável, inviabilizador da correcção da petição (al.
3. a)do n°1 do art. 40° da LPTA). ...» Concorda-se inteiramente com a fundamentação transcrita, que fica a fazer parte integrante deste acórdão. O Recorrente, na sua resposta a esta questão, apesar de admitir que incorreu em erro “Ao identificar a autoridade recorrida como sendo o Exm.º Senhor Subdirector-Geral da Direcção-Geral dos Impostos, quando deveria ter identificado o Sr. Ministro das Finanças...”, alega que se trata de erro desculpável que daria azo ao convite à correcção da petição previsto no artigo 40º, nº1
4. a)da LPTA. Sustenta este entendimento munido, sobretudo, com os princípios anti-formalista e pró actione, mediante os quais se deve privilegiar a interpretação da norma que se apresente como mais favorável ao acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva. Todavia, como o próprio Recorrente também admite, a actuação de tais princípios traduz-se na fórmula “in dubio pro habilitatae instanciae”, ou seja, operam essencialmente em casos de fronteira onde a desconformidade com a norma não seja nítida. De contrário estaríamos perante a total subversão do processo, uma vez que todas as normas processuais têm natureza estritamente formal e se destinam, por natureza e função, a constranger dentro de certa disciplina a discussão de mérito. O “erro manifestamente indesculpável” não se destina, no artigo 40º da LPTA, a reprimir situações de uso reprovável e doloso dos meios processuais, situando-se por isso fora do instituto da má fé processual, genericamente previsto no artigo 456º CPC. O seu campo de actuação assenta na demanda indevida de autoridades administrativas que manifestamente não sejam autores do acto impugnado, sendo a ratio da norma, decerto, poupar o Executivo e a Justiça a uma sobrecarga desnecessária de esforço. Ora, afigura-se basilar em Direito Administrativo que o recurso hierárquico nunca é dirigido nem ao autor do acto recorrido, nem por este decidido e, por isso, o indeferimento do recurso hierárquico, seja expresso ou tácito, nunca pode ser da autoria do órgão graciosamente recorrido. Portanto, é efectivamente indesculpável, para efeitos daquela norma, apresentar o Subdirector-Geral dos Impostos como autor do acto contenciosamente recorrido, sendo este o “acto tácito” de indeferimento do recurso hierárquico dum despacho do mesmo Subdirector-Geral dos Impostos, como no caso sucede, quando, para mais, o dito recurso hierárquico foi dirigido ao Ministro das Finanças. Assim, a questão é procedente, verificando-se no caso erro manifestamente indesculpável e inviabilizador da correcção da petição, nos termos do artigo 40º nº1, a), in fine, da LPTA. Deste modo o recurso contencioso é de rejeitar por ilegitimidade passiva – artigos 54º LPTA e 57º § 4º RSTA. DECISÃO Pelo exposto acordam em rejeitar o recurso. Custas pelo Recorrente, fixando-se em 100 € a taxa de justiça e € 50 a procuradoria. Lisboa, 15 de Julho de 2009 Beato de Sousa Carlos Araújo António Vasconcelos