Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 269/15.6BECTB-A Secção: CA Data do Acordão: 11/04/2021 Relator: ANA CRISTINA LAMEIRA Descritores: COMPETÊNCIA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA ETAF/LEI 59/2008 CONTRATO DE EMPREITADA CONTRAENTE PÚBLICO Sumário: I - O artigo 4.º, n.º 1, alínea e), do ETAF, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 59/2008, de 11.10 (em vigor à data da propositura do processo de execução contra o qual a presente oposição foi deduzida, em 04/05/2015), só atribui aos Tribunais da jurisdição administrativa a competência para conhecer de acção por incumprimento de contrato de empreitada celebrado entre privados, se essa celebração tiver sido precedida de procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público por força de lei específica que imponha tal procedimento. II - Sendo irrelevante para efeitos da citada norma, atributiva de competência jurisdiciona, a opção do adjudicante pela regulação do procedimento com base em normas de direito público. III - Na medida em que a Ré / Executada não detém nenhuma das características para que possa ser qualificada como contraente público, quer nos termos do art. 2º, nº 1, ou por via do nº 2 do mesmo preceito do CCP. Não detendo, por isso a qualidade de contraente público nos termos e para os efeitos dos artigos 2º ou 3º do CCP. Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul I. - RELATÓRIO A ASSOCIAÇÃO C… veio deduzir Embargos à Execução e Oposição à Penhora nos autos de execução que contra si foram movidos pela sociedade A…, UNIPESSOAL LDA., pedindo, subsidiariamente, (

1. i)a sua absolvição da instância, por uso indevido do procedimento de injunção pela Exequente, ou (
2. ii)a sua absolvição da instância por incompetência material do TAF de Castelo Branco, ou (iii) a procedência da oposição à execução e às penhoras efectuadas. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco por despacho saneador (sentença), de 20.10.2020, decidiu julgar verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta, em razão da matéria, por caber aos Tribunais da jurisdição comum, e não ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, a competência para conhecer da causa, e, consequentemente, absolveu a Executada da instância. Inconformada, a A…, UNIPESSOAL, LDA., Recorrente/Exequente veio interpor o presente recurso e nas alegações que apresentou formulou as seguintes conclusões: “
3. a)O recurso tem por objeto o douto despacho saneador-sentença, proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco em 20.10.2020, em cujo sentido dispositivo consta que o predito Tribunal a quo se julgou incompetente em razão da matéria para conhecer da presente ação executiva, alegadamente nos termos do disposto no art.º 13.º do CPTA, em articulação com o disposto nos art.os 577.º, alínea a), 578.º ab initio, 576.º, n.º 2, e 608.º, n.º 2, todos do CPC, aplicável ex vi art.º 1.º do CPTA.
4. b)Salvo o devido respeito, a decisão de primeira instância enferma de erro de julgamento que consubstancia violação da lei, designadamente, no que à matéria de direito concerne. Está em causa um inarredável "error in judicando", que fez incorrer o douto despacho saneador-sentença em manifesto erro na interpretação e subsequente aplicação das pertinentes normas jurídicas, assim como na interpretação e qualificação dos factos relevantes.
5. c)A jurisdição administrativa é materialmente competente para conhecer e prosseguir com a execução para pagamento de quantia certa pretendida pela Exequente.
6. d)A sentença sob sindicância tem na sua génese a arguição, pela Recorrida, da exceção da incompetência em razão da matéria do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco para julgar a execução, arguição essa que antagoniza com o que aquela, reportando à mesma relação subjacente, sufragou no processo que correu os seus termos sob o n.º 921/12.8TBPTG-A, do então designado 1.º Juízo do Tribunal Judicial de Portalegre, defendendo o entendimento de que a apreciação dos litígios que tenham por objeto direitos decorrentes de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal. Ou seja, a Recorrida repudiou a competência da jurisdição comum para apreciar a execução, exatamente sobre a relação material que ora se discute.
7. e)Por outro lado, nos autos principais da execução em apreço, e por via do douto despacho de 08.05.2015, ficou exemplarmente fixada a competência material da jurisdição administrativa para a sua apreciação, despacho esse que transitou em julgado.
8. f)A competência do Tribunal a quo, em face do pedido formulado e da relação material controvertida, decorre do artigo 4.º, n.º 1, alínea e), do ETAF, que prevê essa competência da jurisdição administrativa em matéria de execução de contratos, sendo, também, certo que o facto de estarmos na presença de uma relação jurídico-administrativa igualmente convoca essa competência por via da alínea
9. a)daquele mesmo dispositivo do ETAF.
10. g)Antes de proceder ao escrutínio da exceção da incompetência absoluta do Tribunal, em razão da matéria, sob a égide do despacho saneador-sentença, o Tribunal a quo proferiu decisão, entre outros, sobre a dispensa de produção de prova testemunhal.
11. h)No entanto, julgando-se incompetente para dirimir a relação material controvertida suscitada nos embargos, o Tribunal a quo não podia deixar de se considerar cerceado igualmente no que tange à cognição e prolação de decisão sobre qualquer outra questão emergente dos autos que não se confine à sobredita exceção – o que equivale a dizer que o provimento do presente recurso terá de implicar a concomitante revogação da prévia decisão atinente a matéria não circunscrita à exceção de incompetência, porque ficará sempre prejudicada pelo, como se espera, antagónico desfecho da sua apreciação por este Venerando Tribunal.
12. i)Por sua vez, é e ter presente que o art.º 4.º do ETAF emerge de uma cláusula geral, de cariz constitucional (vide art.ºs 202.º, n.º 1, e 212.º, n.º 3, CRP), prevista no seu n.º 1 (e bem assim, no n.º 1 do seu art.º 1.º) e baseada no conceito substantivo de «relação jurídica administrativa», para de seguida enumerar exemplificativamente, e de forma positiva, as matérias que considera incluídas no âmbito da jurisdição administrativa, determinando, por outro lado e complementarmente, nos seus n. os 2 e 3, uma delimitação negativa dessa jurisdição.
13. j)Isto é, a relação jurídico-administrativa é o critério basilar para a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, critério que assenta na natureza das relações jurídicas em causa, e não na mera natureza jurídica dos entes que intervêm nessas relações.
14. k)Mais: constitui jurisprudência pacífica, nos tribunais portugueses, o entendimento de que os termos da ação aferem-se em face do thema decidendum concatenado com a causa de pedir, ou melhor, com a natureza da relação material em litígio tal como o autor a configura, não sendo, portanto, despiciendo afirmar que a competência é determinada ou delineada, em princípio, pelo autor.
15. l)A competência determina-se pelo conteúdo da lide, devendo atender-se à relação jurídica material em debate e ao pedido dela emergente, segundo a versão apresentada em juízo pelo demandante.
16. m)No caso sub judicio, o Digmo. Tribunal a quo chama à colação a norma da alínea e), do n.º 1 do art.º 4º do ETAF, onde se preceitua que são da competência dos tribunais administrativos os litígios que tenham por objeto “questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público”.
17. n)Tendo por referência tal normativo, e contrariamente aos fundamentos em que se baseia o despacho saneador-sentença sob recurso, dos presentes autos resulta a responsabilidade de pagamento da Recorrida no âmbito de um contrato celebrado com a Recorrente na sequência de um procedimento pré contratual, sendo aquela uma Associação sem fins lucrativos, reconhecida como pessoa coletiva de utilidade pública no ano de 2010 (declaração publicada na II série do DR de 12.04.2010 – Despacho 6376/2010) e, por conseguinte, uma matéria relativa à execução de um contrato imperativamente regulado por normas de direito público.
18. o)Nesse domínio é absolutamente irrelevante se a regulação de normas de direito público é voluntária, por escolha da adjudicante, pois o que interessa, de forma indubitável, é a concreta tutela da relação jurídica aqui em causa por normativos dessa natureza.
19. p)Daí decorre que a interpretação e aplicação que urge tecer incide sobre normas de direito público, pautadas pelo direito administrativo. E se o objeto dos autos é a interpretação das regras que balizaram o procedimento, de marcada natureza de direito público, nomeadamente quanto à sua execução, é por demais evidente que o juízo a proferir tem de revestir idêntica natureza administrativa, e não comum.
20. q)Assim, e salvo melhor entendimento, pecou o Tribunal a quo ao fazer constar do douto despacho saneador-sentença a diferenciação de competência material em razão da escolha voluntária, e não injuntiva, pelo procedimento pré-contratual que esteve na génese do contrato cuja execução configura o objeto da relação material controvertida.
21. r)Tal como pecou ao considerar a Recorrida como uma entidade privada porquanto esta, enquanto associação sem fins lucrativos e reconhecida como pessoa coletiva de utilidade pública, prossegue fins de interesse regionais (como o próprio nome indica e decorre dos seus estatutos), orientando a sua atividade para a defesa dos legítimos interesses e direitos dos seus associados, estando-lhe vedada qualquer atividade que tenha o lucro por objeto.
22. s)De todo o modo, e ainda que se considerasse a Recorrida como uma entidade de direito privado, a verdade é que da sua atividade se extrai conclusão distinta e à mesma sempre seria de atribuir uma natureza materialmente administrativa. Precisamente por isso, a alegada opção de procedimento foi vocacionada para a subsunção a regras jurídico-administrativas, de puro direito público.
23. t)Destarte, atenta a forma como a Recorrida contrata com terceiros, ou seja, recorrendo a procedimentos pré-contratuais e a atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, é insofismável que a atividade da mesma se estriba em relações jurídico-administrativas.
24. u)O ajuste direto é, precisamente, um dos procedimentos dos contratos públicos, cuja disciplina vem regulada nos art. os 112.º a 129.º do Código dos Contratos Públicos aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, revestindo, assim, a natureza de contrato administrativo.
25. v)Como tal, o uso de tal expediente pela Recorrida permite enquadrá-la nos termos do art.º 3.º do citado Código dos Contratos Públicos e, nesse sentido, ser considerada uma contraente pública por via da natureza administrativa dos vínculos contratuais que estabelece com terceiros co-contratantes.
26. w)Foi nessa invocada qualidade que a Recorrida dirigiu o convite para apresentação de propostas à Recorrente, de onde resultou o Ajuste Direto para a Aquisição de Quiosques Eletrónicos para a Implementação do Projeto de Ações Inovadoras para o Comércio em Zonas Históricas, de acordo com a Proposta n.º 107/10.
27. x)In casu, a situação que a Recorrente pretende acautelar configura um litígio emergente de uma relação materialmente jurídico-administrativa, sendo certo que a delimitação da jurisdição administrativa pela natureza administrativa do contrato é aqui feita em função do seu conteúdo, ou seja, da sua submissão a normas específicas de direito público.
28. y)De facto, e porque a conjuntura em análise enquadra-se diretamente no exemplificativo enunciado do art.º 4.º, n.º 1, do ETAF, mormente, na referida alínea e), afigura-se clara a existência de uma relação jurídica administrativa e, indubitavelmente, a competência material da jurisdição administrativa para o julgamento dos presentes autos de execução.
29. z)Por outro lado, como acima se aflorou e ora se enfatiza, o mesmo Tribunal a quo, nos autos principais (Processo n.º 269/15.6BECTB, do qual o presente processo é apenso (Processo n.º 269/15.6BECTB-A), perante identidade de pedido e de parte, na medida em que a aqui Recorrida surge ali demandada no âmbito da execução desencadeada por procedimento de injunção ao qual foi aposta fórmula executória, e no contexto também de um ajuste direto, tramitou o processo de forma diametralmente oposta, com dispositivo distinto e condigno, em claríssima contradição de julgados. Repita-se, nos autos principais, em sede liminar, ficou assente que a execução emergia de uma relação jurídico-administrativa.
30. aa)Ininteligível é, pois, que o mesmo Tribunal perfilhe entendimento antagónico em relação aos mesmos autos, com identidade de partes – ainda que somente quanto à entidade demandada –, de objeto e de pedido.
31. bb)Conclui-se, assim, e salvo melhor entendimento, que mal andou o Tribunal a quo ao ignorar a existência de um procedimento pré contratual que esteve na base do contrato cuja execução (pagamento) se pretende, e que esse procedimento, pressupondo uma relação jurídico-administrativa, é regulado por leis de natureza administrativa, incluindo-se, portanto, na jurisdição administrativa, cujo conhecimento compete, naturalmente, aos Tribunais Administrativos e Fiscais – e isto sem prejuízo da natureza da própria Recorrida, enquanto pessoa coletiva que persegue fins de interesse público que sempre reclamaria sindicância administrativa, e não comum.
32. cc)Ao não sufragar tal juízo valorativo e dispositivo, o Tribunal a quo viciou o despacho saneador-sentença recorrido de manifesto erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do direito, incorrendo em clara violação, entre outros, do disposto no art.º 4.º, n.º 1, alínea e), do ETAF, bem como por inobservância dos ditames inscritos no art.º 3.º do CCP. Sem prescindir:
33. dd)A questão de fundo em causa nos presentes autos configura, por consequência e inevitavelmente, um problema de jurisdição, que urge ser resolvido, sob pena de fazer perigar a tutela jurisdicional efetiva da pretensão deduzida pela Recorrente.
34. ee)Efetivamente, para além dos vícios já referidos, a douta sentença recorrida criou uma lacuna jurisdicional ao declinar o poder de conhecer da presente ação executiva, uma vez que tal poder já fora anteriormente repudiado pelo Tribunal Judicial de Portalegre, com base na sua incompetência em razão da matéria (incompetência absoluta).
35. ff)Segundo o disposto no art. 109.º do CPC, “há conflito [negativo] de jurisdição quando (…) dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, (…) declinam o poder de conhecer da mesma questão”, verificando-se o conflito quando não sejam suscetíveis de recurso as decisões proferidas sobre a competência.
36. gg)No caso vertente, estamos perante um eventual, mas porventura iminente, conflito negativo de jurisdição, uma vez que tanto o Tribunal Judicial de Portalegre como o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco declinam o poder de conhecer a presente execução. E é, reconhecidamente, um conflito eventual, porque na prática, o efetivo conflito só nasce a partir do momento em que as duas decisões em confronto já não sejam passíveis de alteração pela via do recurso.
37. hh)Não obstante, de acordo com o disposto no art. 102.º do Decreto n.º 19 243, de 16 de janeiro de 1931, que criou o Regulamento do Supremo Conselho da Administração Pública (Título II - “Tribunal dos Conflitos”, artigos 59.º a 108.º), “enquanto não se verificar o conflito negativo entre as autoridades administrativas e judiciais, as partes que se julgarem lesadas com a declaração de incompetência poderão usar dos recursos legais para a autoridade superior tanto na jerarquia administrativa como na judicial”,
38. ii)Circunstancialismo esse que, efetivamente, desde já se suscita, em nome da economia processual que qualquer causa merece, adiando e porventura, acautelando, um permissível recurso para o Tribunal de Conflitos.
39. jj)Os pressupostos processuais constituem os requisitos de cuja verificação depende a apreciação do mérito da causa, e, sem os quais, não é possível ao juiz proferir decisão de fundo, sendo que quanto ao Tribunal, o único pressuposto processual é o da sua competência.
40. kk)De acordo com o art. 211.º da CRP, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais, ideia que é concretizada pelo art. 64. ° do CPC. Por sua vez, consagra ainda o art. 212.º, n.º 3 da CRP, que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, vindo a sua competência a ser concretizada no artigo 4. ° do ETAF.
41. ll)Assim, a atribuição da competência em razão da matéria será, portanto, daquele Tribunal que estiver melhor vocacionado para apreciar a questão colocada pelo autor, projetando um critério de eficiência que só poderá ser aferido em função do pedido deduzido e da causa de pedir, donde, portanto, a necessidade de verificar se existe norma que atribua a competência a um Tribunal especial e, não havendo, caberá ela, subsidiária e residualmente, aos designados “tribunais comuns”.
42. mm)Uma vez que se demonstrou a aplicabilidade, aos presentes autos, do normativo previsto na alínea
43. e)do n.º 1 do art. 4.º do ETAF, e, portanto, que a relação jurídica que está subjacente à pretensão em causa, é uma relação jurídico-administrativa, evidente se mostra que a competência material para conhecer do mérito da ação executiva em apreço pertence aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal e não aos tribunais da jurisdição comum, o que se requer seja determinado por este Venerando Tribunal. Termina pelo provimento do recurso jurisdicional. A Exequente, ora Recorrida, regularmente notificada para o efeito não apresentou Contra-alegações. * O DMMP notificado nos termos do art. 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não emitiu pronúncia. * Com dispensa de vistos, mas fornecida cópia do projecto de Acórdão aos Srs. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o mesmo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão. * I.1 – Das questões a apreciar e decidir Na fase de recurso o que importa é apreciar se a sentença proferida deve ser mantida, alterada ou revogada, circunscrevendo-se as questões a apreciar em sede de recurso, à luz das disposições conjugadas dos artigos 144º nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e 639º nº 1 e 635º do Código de Processo Civil (CPC) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, às que integram o objecto do recurso tal como o mesmo foi delimitado pelo recorrente nas suas alegações, mais concretamente nas suas respetivas conclusões (sem prejuízo das que sejam de conhecimento oficioso) e simultaneamente balizadas pelas questões que haviam já sido submetidas ao Tribunal a quo (vide, neste sentido António Santos Abrantes Geraldes, in “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, Almedina, 5ª edição, págs. 119 e 156). Em face da definição do objecto do recurso acabada de efectuar, a questão decidenda centra-se em saber se a decisão recorrida errou ao ter absolvido a Entidade Executada da instância, por incompetência material do Tribunal, julgando procedente a execpção dilatória nos termos do disposto no art.º 13.º do CPTA, em articulação com o disposto nos art.os 577.º, alínea a), 578.º ab initio, 576.º, n.º 2, e 608.º, n.º 2, todos do CPC, aplicável ex vi art.º 1.º do CPTA. * II –FUNDAMENTAÇÃO II.1 – De facto: Na decisão recorrida foi tida em conta a seguinte factualidade, não impugnada, que se reproduz ipsis verbis: A) A Oponente é uma pessoa coletiva de direito privado sem fins lucrativos, que se rege pelos Estatutos juntos como a oposição como doc. 1, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido – cfr. doc. 1, junto com a oposição; B) A Exequente é uma sociedade comercial – cfr. docs. 6 e 8, juntos com a oposição; C) Em Julho de 2010, a Direção da Oponente determinou à abertura do procedimento de “Ajuste Direto para Aquisição de Quiosques Eletrónicos para a Implementação do Projecto de Acções Iovadoras para o Comércio em Zonas Históricas” – cfr. docs. 2 e 3, juntos com a oposição; D) Que se rege pelo Caderno de Encargos juntos aos autos como doc. 2, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e que se rege, entre outras, pelas seguintes cláusulas: “(…) (…) (…)” – cfr. doc. 2, junto com a oposição; E) Por ofício de 19/07/2010, a Oponente remeteu à Exequente um convite à apresentação de proposta ao sobredito procedimento de ajuste direto, no qual pode ler-se, entre o mais, o seguinte: “(…) «Imagem em texto no oeiginal» (…)” – cfr. doc. 5, junto com a oposição F) Em resposta, a gerência da Exequente, em 26/07/2020, apresentou a concurso a proposta n.º 107/10 e juntou uma declaração na qual expressa, entre o mais, “que a sua representada se obriga a executar o referido contrato em conformidade com o conteúdo do mencionado caderno de encargos, relativamente ao qual declara aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas” – cfr. docs. 6 e 8, juntos com a oposição; G) Por ofício n.º 318/10, de 10/09/2010, a Oponente comunicou à Exequente a adjudicação do procedimento de ajuste direto supra identificado a esta última – cfr. doc. 7, junto com a oposição; H) Em 04/05/2015, a Exequente apresentou em juízo a petição inicial do processo de execução de quantia certa – cfr. carimbo aposto na p.i., de fls. 1 dos autos principais (SITAF); I) A Executada, aqui Oponente, foi citada para a execução em 28/01/2016 – cfr. citação, de fls. 200 dos autos principais (SITAF); J) Os presentes embargos à execução e à penhora foram deduzidos em juízo no dia 15/02/2016 – cfr. fls.1 dos presentes autos. * II. 2- De Direito Conforme delimitado em I.1. a questão decidenda centra-se em saber se a decisão recorrida errou ao ter absolvido a Executada da instância nos autos de embargos à execução com fundamento na excepção dilatória de incompetência absoluta do tribunal para conhecer do presente litígio. Foi o seguinte o discurso fundamentador do despacho recorrido, na parte relevante: “…De acordo com o artigo 211.º, n.º 1 da CRP, os Tribunais Judiciais são os Tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurídicas, pelo que a sua jurisdição figura constitucionalmente definida por exclusão, sendo-lhe atribuída competência nas áreas não reservadas a outras ordens ou categorias judiciais (princípio da residualidade) – princípio reafirmado, de resto, no artigo 64.º do CPC e no artigo 40.º, n.º 1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário (aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto), doravante, LOSJ. Aos Tribunais Administrativos e Fiscais competem as questões atinentes às ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 212.º, n.º 3 da CRP), possuindo “reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição” (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 508/94, de 14/07/94, processo n.º 777/92, e n.º 347/97, de 29/04/97, processo n.º 139/95, disponíveis em www.dgsi.pt). A reiterar tal disposição, dispõe o artigo 144.º, n.º 1 da LOSJ que “[a]os Tribunais administrativos e fiscais compete o julgamento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais”. Portanto, a afetação de causas aos Tribunais da ordem administrativa depende de estamos diante de litígios que tenham por objeto relações jurídicas administrativas. Ora, perante tais disposições, levanta-se a questão basilar de determinar o que deve entender-se por “relações jurídicas administrativas” (cfr. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 18/06/2014, processo n.º 050/13, disponível em www.dgsi.pt ), até porque “«[o] conceito de relação jurídica administrativa passou (…) a ser erigido em operador nuclear de repartição de jurisprudência entre os tribunais administrativos e tribunais judiciais», sendo a esse conceito que importa atender para determinar a competência material do Tribunal” (cfr. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 04-02-2016, processo n.º 041/15, disponível em www.dgsi.pt). A jurisprudência do Tribunal dos Conflitos (cfr. v.g., acórdãos de 10/03/2016, processo n.º 010/15; de 17/11/2016, processo n.º 017/16; de 18/02/2016, processo n.º 028/15; de 04/02/2016, processo n.º 041/15; de 07/06/2016, processo n.º 04/16; de 02/02/2016, processo n.º 045/15; de 01/10/2015 e processo n.º 08/14, passíveis de consulta em www.dgsi.pt ), a este propósito pressupõe, pois, que a “[q]uestão está em saber o que deve entender-se por relação jurídica administrativa, conceito este que pode admitir vários sentidos, até mesmo o meramente subjectivo, de sorte que, e no limite, poder-se-ia ver uma relação jurídico administrativa aí onde simplesmente fosse parte no litígio uma pessoa colectiva de direito público (…). É consensual, porém, que tal expressão conceitual deve ser interpretada no sentido estrito e tradicional de relação jurídica de direito administrativo, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração” (Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 04/02/2016, processo n.º 041/15, disponível em www.dgsi.pt). A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada Tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, fixa-se no momento da propositura da ação, mostrando-se irrelevantes (salvo nos casos especialmente previstos na lei) as modificações de facto que ocorram posteriormente, bem como as modificações de direito operadas – cfr. artigos 38.º da LOSJ e 5.º, n.º 1, do ETAF. Por outro lado, a competência determina-se pelos termos em que a ação é proposta, isto é, afere-se pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir (cfr. o acórdão do TCA Norte de 08/05/2015, proc. n.º 00893/15.7BEBRG, publicado em www.dgsi.pt ). Por outras palavras, a competência em razão da matéria deve ser aferida pela natureza da relação material controvertida tal como é apresentada pelo autor na petição inicial, isto é, no confronto entre o pedido deduzido e a correspondente causa de pedir (cfr., entre muitos outros, o acórdão do Tribunal dos Conflitos de 27/02/2014, proc. n.º 055/13, publicado em www.dgsi.pt). No caso concreto, estamos perante uma ação executiva para pagamento de quantia certa movida contra a Executada, aqui Oponente, fundada num requerimento de injunção ao qual foi aposta fórmula executória, contra a qual esta se insurge mediante a presente oposição à execução e à penhora (cfr. artigo 728.º do CPC). A relação jurídica da qual emerge o litígio aqui em causa reporta-se a um suposto incumprimento de um contrato de empreitada (cfr. artigo 1207.º do Código Civil) por parte da Executada, celebrado com recurso às normas de contratação pública (in casu, mediante o procedimento de ajuste direto), vindo esta alegar, nesta sede e entre o mais, que não deixou de cumprir as obrigações que assumiu no caderno de encargos, apontando o incumprimento do mesmo à Exequente (designadamente por não ter cumprido o prazo de entrega dos serviços nos termos previstos no caderno de encargos e por nunca os ter recebido), motivo pelo qual defende que a esta não assiste o direito de receber a quantia ora em execução (cfr. acórdãos do Tribunal Constitucional, de 20/03/2013 – proc. n.º 658/12 – e de 12/05/2015 – proc.º 208/15 –, entre outros). Tanto a Executada-Oponente, quanto a Exequente, são pessoas coletivas de direito privado: a primeira é uma associação sem fins lucrativos, ao passo que a segunda é uma sociedade comercial, pelo que, desde logo, não são enquadráveis como “entidades adjudicantes”, nos termos e para os efeitos previstos no Código dos Contratos Públicos, doravante, CCP (cfr. artigos 2.º e 7.º do CCP), ou seja, não estão sujeitas a uma disciplina procedimental de direito público – cfr. alíneas A) e B), do probatório. Pois bem, o dissídio subjacente aos presentes autos, que importa dirimir, respeita ao incumprimento de um contrato empreitada celebrada entre privados, a qual foi precedida de um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público atinentes à contratação pública – cfr. alíneas C) a G), do probatório. Na perspetiva da Exequente, a circunstância de estar em causa uma relação assente em normas de direito público é fundamento bastante para determinar a competência deste TAF em razão da matéria. Porém, a questão não é assim tão linear. É que o artigo 4.º, n.º 1, alínea e), do ETAF, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 59/2008, de 11 de outubro (em vigor à data da propositura do processo de execução contra o qual a presente oposição foi deduzida, em 04/05/2015 - cfr. alínea H), do probatório), só atribui aos Tribunais da jurisdição administrativa a competência para conhecer de ação por incumprimento de contrato de empreitada celebrada entre privados se essa celebração tiver sido precedida de procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público por força de lei específica: “1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: (…)
44. e)Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público; (…)”- sublinhado nosso. Assume-se aqui como pacificamente adquirido, tanto pela jurisprudência, quanto pela e doutrina, que “[n]a verdade: (
45. i)a letra não distingue entre contratos públicos e contratos privados, nem entre contraentes públicos e contraentes privados; (
46. ii)inclui na previsão da norma não só as questões relativas à formação do contrato, mas também as da interpretação, validade e execução dos contratos; (iii) e quanto a estas, não as restringe às que estejam associadas à adjudicação ou, em geral, ao procedimento pré-contratual.” – cfr. Tribunal dos Conflitos, acórdão de 23/05/2013, proc. n.º 21/12; no mesmo sentido, quanto a este ponto, Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 166, nota