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Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 03836/08 Secção: CA-2º JUÍZO Data do Acordão: 04/26/2012 Relator: FONSECA DA PAZ Descritores: INSTITUIÇÕES DE CRÉDITO. IDONEIDADE DOS MEMBROS DOS ÓRGÃOS SOCIAIS. CONCEITO INDETERMINADO. PODER VINCULADO. ERRO NOS PRESSUPOSTOS DE FACTO. IRREGULARIDADE NA NOTIFICAÇÃO DO ACTO. FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO (NÃO). DANOS INDEMNIZÁVEIS. FALTA DE ALEGAÇÃO DE FACTOS CONCRETOS. Sumário: I – A falta de idoneidade do membro da direcção de uma caixa de crédito agrícola mútuo constitui fundamento para o Banco de Portugal recusar o respectivo registo ou o conceder no caso de este já ter sido efectuado. II – A determinação do sentido de um conceito que, por opção do legislador, envolve uma definição normativa imprecisa, como sucede em relação ao conceito (vago ou indeterminado) de idoneidade, corresponde ao exercício de um poder vinculado, e não discricionário, porque só há uma interpretação correcta da lei. III – Enquanto que, no âmbito do poder vinculado, o erro nos pressupostos de facto só eleva se se traduzir num vício de violação da lei por erro de interpretação e aplicação de uma determinada norma jurídica, no domínio da discricionaridade ela assume relevância autónoma em virtude de os pressupostos de facto da decisão – que são livremente escolhidos pela Administração – terem de ser exactos. IV - Para o preenchimento do conceito indeterminado “falta de idoneidade”, a Administração deve atender às circunstâncias indiciadoras exemplificativamente enumeradas no artº 30º, nº 3, do RGICSF, aprovado pelo DL nº 298/92, de 31/12, onde é sempre exigido uma condenação por sentença judicial, ou a quaisquer outras que revistam uma gravidade análoga. V – Embora os factos imputados ao recorrente possam consubstanciar infracções às regras legais ou regulamentares que regem a actividade das instituições de crédito, ou a prática de crime de administração danosa, não devem elas ser subsumidas nas als.

  1. c)ou
  2. d)do citado artº 30º, nº 3, dado que, antes do acto impugnado, não existia uma condenação por sentença judicial. VI – Exigindo a lei, quanto aos referidos factos, que haja uma sentença condenatória, tem de se entender que não revestem gravidade análoga as situações em que esses factos não foram objecto de tal sentença, pois a expressa intenção do legislador foi a de só considerar a decisão judicial condenatória facto revelador da falta de idoneidade. VII – A não notificação de um documento para que remete o acto impugnado não consubstancia o vício de falta de fundamentação que só pode reportar-se ao acto administrativo e não à sua notificação que é anterior à prática e perfeição daquele e que visa tão só dar-lhe eficácia. VIII – Incumbindo ao recorrente o ónus de alegação e prova dos factos demonstrativos dos pressupostos da responsabilidade civil, não pode proceder o pedido indemnizatório por ele formulado se não são alegados factos concretos cuja prova permitisse concluir que, devido ao cancelamento do registo, ele sofreu danos. Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL 1. Mário …………, residente na Rua ……. nº. 34, 3º. Esq., em ………….., inconformado com a sentença do TAC de Castelo Branco, que julgou improcedente a acção administrativa especial que intentara contra o ……………… e em que eram contra-interessados a “Caixa de ……………., C.R.L.”, a “Caixa Central ……………, C.R.L.” Nélio ………… e Agostinho ……………., dela recorreu para este tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões: “A) No presente recurso jurisdicional vem impugnada a sentença de improvimento proferida pelo T.A.F. de Castelo Branco, proferida no Proc. nº. 638/04.7 BECTB, a fls. 1387 a 1403 do SITAF, datada de 21/12/2007, referente à acção administrativa especial em que o recorrente Mário …………… era Autor ora recorrente e a Entidade Recorrida ………….., era Entidade Demandada, por referência ao pedido de anulação ou de declaração de nulidade ou inexistência de acto administrativo praticado pelo Conselho de Administração do Banco de …………. de 14/09/2004, pelo qual se cancelou o registo do A., ora recorrente, como Presidente da Direcção da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Castelo Branco e consequentemente decretamento de pedido condenatórios e averbamento na Conservatória do Registo Predial da decisão; B) A decisão recorrida enferma de nulidade de omissão de pronúncia, pois que afirma que não vinha alegado o erro grosseiro quanto ao vício de “violação da lei por erro de direito ou por erro manifesto nos pressupostos ( «inidoneidade»). Porém foi invocado o erro manifesto (o que é o mesmo que erro grosseiro ou erro palmar), entre outros nos arts. 187º., 189º. e 207º. Das alegações de 1ª instância do recorrente; C) Estamos perante um erro de julgamento ao se afirmar e decidir que o vício em causa não foi invocado e que, como tal, não tinha de ser decidido, no que constitui uma causa de nulidade da sentença, por omissão de pronuncia, já que uma questão colocada nos autos ficou por responder, tudo nos termos da al. D) do nº. 1 do art. 668º. Do C.P.C., aplicado “ex vi” do art. 140º. Do C.P.T.A. e do art. 95º., nº. 1 e nº. 2, 1ª parte do CPTA; D) Deve ser decretada a nulidade da sentença por omissão de pronúncia, anulando-se a mesma, nos termos acima descritos e determinando-se a baixa do processo à 1ª. instância para aí se suprir a nulidade, apreciando-se o vício invocado; E) No que respeita ao vício da violação da lei por erro (manifesto) nos pressupostos de facto – e seguindo-se a ordem de vícios indicada pelo A. Em 1ª. instância – foi decidido pela decisão recorrida que, não obstante a melhoria da condição e recuperação dos rácios financeiros da Caixa Central de Crédito ………………… para valores admissíveis face às regras do próprio Banco de ……………., entre a data das auditorias e a da prática do acto de cancelamento de registo, que se baseava na representação desses relatórios F……… e parecer da Caixa Central, entende o tribunal “a quo” que tal não releva, pois que se trata de matéria insindicável pelos tribunais administrativos, porque na exclusiva reserva da administração do Banco ……………; F) A decisão recorrida confunde duas realidades ou aspectos, ou seja, confunde liberdade de apreciação e decisão das entidades administrativas, ao abrigo da reserva de administração que lhe é conferida quando actuam no campo discricionário ou na discricionalidade técnica, com uma outra que é o uso e preenchimento de conceitos, por reporte a factos. Os tribunais podem estar vedados a apreciar a integração e aplicação de conceitos que concedam margens de liberdade de apreciação e decisão às entidades administrativas, mas nunca estão vedados apreciar a integração de conceitos jurídicos; G) Os tribunais administrativos também estão vedados apreciar se os factos invocados para a prática de um acto se mantinham válidos e existentes à data da prática do acto, pois que isso é verificar se os factos que integram o conceito ainda existiam quando o acto foi praticado. Neste caso, os tribunais administrativos não estão a questionar as entidades administrativas acerca do modo como interpretaram o conceito ou os elementos que ponderaram ou utilizaram para o preencher, pois que isso ainda poderá caber na margem de liberdade de apreciação administrativa, estão sim a produzir um controlo jurisdicional sobre a presença de factos existentes que autorizem a prática do acto; H) Não está fora da função jurisdicional apreciar se os pressupostos de factos invocados são verdadeiros e estão presentes, pertencendo a escolha de quais os pressupostos de facto a integrar à administração. É esta separação que a sentença não parece acomodar ou compreender. Não é legalmente admissível que a administração possa praticar actos desprovido de factos quando a lei exija a existência de pressupostos de facto para a sua prática, como não é admissível – por a situação ser a mesma – quando tais factos já não se mantenham como reais à data da prática do acto; I) Ao não ter decidido assim e se ter recolhido ao argumento da insindicabilidade do acto, a decisão recorrida viola o art. 3º., nº. 1, do CPTA e o art. 268º., nº. 4, art. 20º. e art. 2º., todos da CRP, pois que pôs em causa a garantia da tutela jurisdicional efectiva face aos actos administrativos, o direito de acesso e revisão de decisões pelos tribunais, que são corolários do Estado de Direito Democrático, com o que a decisão deve ser revogada e substituída por outra que decrete a anulação do acto, conforme fundamentos que cumpre retomar adiante. O vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto tinha, por conseguinte de ter sido apreciado quanto ao fundo, como se pede agora, por virtude do erro de julgamento que violou o art. 3º., nº. 1, do C.P.T.A. e os arts. 268º., nº. 4, 20º. E 2º. Do CRP; J) O Conselho de Administração do Banco ………….. erigiu o seu acto com base no parecer negativo da Caixa Central, retratando-o como um facto superveniente para fins de reapreciação da questão do registo e tomando como assente que o A., ora recorrente, é pessoa idónea para exercer as funções em causa, conforme alegadamente resultariam das razões avançadas pela Caixa ………. no seu parecer negativo; K) Na medida em que esse parecer negativo da Caixa Central foi apropriado pela decisão impugnada e esse mesmo parecer negativo da Caixa …………tem por base o relatório de auditoria da F……….. anterior, há que ter especial atenção aos erros nos pressupostos de facto que se comunicaram ao acto em referência; L) Vários foram os erros cometidos pela F………… na sua apreciação, uns referentes a factos, outros referentes à temporalidade dos mesmos, com o que as conclusões da mesma, refutadas à suposta situação financeira da C.C.A.M. de Castelo Branco a 31/12/2003, não era aquela representada nessa Auditoria, tendo-se essa errada representação propagado ao parecer da Caixa Central e deste para o acto em apreço; H) No tempo que mediou entre o final do ano de 2003, a elaboração do Relatório e a prática do acto impugnado, várias foram as alterações ocorridas na situação económica e financeira da CCAM de Castelo Branco, pois que foram introduzidas várias medidas correctivas, afastando-se a CCAM de Castelo Branco da pretensa má condição, aquando do referido parecer e muito mais à data em que se veio efectivamente a cancelar o registo previamente admitido a título tácito; N) O acto impugnado incorre, pois, em erro nos pressupostos de facto, pois que a situação caracterizada no parecer negativo e relatório de auditoria que lhe serviu de base já não era a situação verificada à data da prática do acto de cancelamento de registo, gerador de anulabilidade do mesmo, nos termos dos arts. 135º- e 136º. CPA; O) Por outro lado, o próprio parecer negativo aponta situações irregulares que nunca se poderão ter como correspondentes à realidade e chega mesmo ao ponto de indicar irregularidades sem especificar sequer os factos que as consubstânciam; P) Na sua Contestação, a Entidade Demandada vem defender que os factos que sustentavam a decisão impugnada sempre seriam actuais, pois que a reafirmação do parecer desfavorável pela Caixa …………, em Julho de 2004, teria tido em consideração a audiência prévia apresentada pelo A., ora recorrente. Contudo, a Caixa ……… nunca poderia ter em consideração factos que só vieram a ser apresentados pelo A., ora recorrente, em 15/08/; Q) Assim, o acto impugnado baseou-se em errados pressupostos de facto descritos no parecer da Caixa …………, pelo que o mesmo é anulável ao abrigo dos arts. 135º. e 136º. Do C.P.A., devendo ser decretado o erro de julgamento por declaração de insindicabilidade do acto impugnado e, em consequência, ser a decisão revogada e substituída por outra que determine a anulação do acto por anulabilidade; R) O acto impugnado padece igualmente do vício de violação de lei por erro de direito, porquanto considera o A., ora recorrente, inidóneo para continuar a assegurar a qualidade de Presidente da Direcção da C.C.A.M. de Castelo Branco, recorrendo a uma ilegal interpretação da lei aplicável: S) No que respeita a este vício, foi posição da decisão recorrida que também relativamente ao mesmo se verificava a insindicabilidade do acto, para além de não vir invocado o erro grosseiro ou manifesto. Quanto a este segundo aspecto, um erro clamoroso que invade a decisão, pois que o erro grosseiro ou manifesto vem, efectivamente, invocado e demonstrado, o que deveria ter levado o tribunal “a quo” a decidi-lo; T) Quanto à insindicabilidade há que dizer que a “idoneidade” é um conceito jurídico, o qual actua como pressuposto de facto, com o que pode ser objecto de apreciação quanto ao seu preenchimento. Aliás, já o foi por parte do STA e quanto ao preciso art. 30º. nº. 3 do RGICSF que está em causa, com o que nenhuma razão existe para professar a sua insindicabilidade; U) Reclama-se o erro de julgamento, por violação, uma vez mais, do art. 3º. nº. 1 do C.P.T.A. e arts. 268º., nº 4, 20º. E 2º. Da CRP, por ausência ilegítima de apreciação do vício, devendo, a final, ser decretado o erro de julgamento, revogando-se a decisão e substituindo-se por outra que decrete a anulação do acto administrativo impugnado, conforme os termos seguintes; V) Mais há que referir que nenhum dos motivos das als. A) a
  3. d)do nº. 3 do art. 30º. Do RJICSF é invocado no acto impugnado, nem é redigido um raciocínio de analogia com os casos aí previstos, como o que, por essa parte não pode ter-se como verificada a inidoneidade, nos termos legais o que demonstra a errada e abusiva interpretação e aplicação do conceito e erro manifesto nos pressupostos de facto para preenchimento desse conceito; W) Contrariamente ao que é afirmado pela Entidade Demandada, ora recorrente na sua contestação, não é possível extrair da norma em apreço qualquer juízo que se baste com a determinação da inidoneidade por simples ilações de prevenção de riscos, pois que, conforme foi reconhecido pelo STA, não existe qualquer poder discricionário que permita tal poder à Administração; X) Essa interpretação da Entidade Demandada, ora recorrida, a que a decisão recorrida dá guarida ao anular o acto, cai por terra face à intenção do legislador e entendimento da jurisprudência, que não se bastam com um juízo de prevenção de riscos, mas antes exigem que haja toda a certeza na apreciação desse conceito, certeza essa que apenas poderá ser assegurada através de uma sentença condenatória que reflicta a prática das infracções em causa de forma reiterada ou grave. Tal não é o que se passa e fundamenta o pedido de anulabilidade peticionado por erro de direito promotor de vício de violação da lei; Y) Conclui-se que o conceito de idoneidade resultante da interpretação da Entidade Demandada, ora recorrida, não se conforma dentro dos parâmetros legais e jurisprudenciais, incorrendo a mesma em erro na sua interpretação e aplicação; Z) Esse erro manifesto da decisão quanto aos pressupostos de direito, deve levar à anulação do seu acto, nos termos gerais do art. 135º. E 136º. Do C.P.A., como se requer que suceda em consequência da revogação da decisão recorrida e sua substituição por outra decisão que declare o erro de julgamento ao ter declarado a insindicabilidade deste conceito e a interpretação devida do art. 30º., nº. 3 do RGICSF, o qual se acha violado, tal como o art. 3º., nº. 1, do CPTA e arts. 268º. Nº. 4, 20º. E 2º. Da CRP; AA) Outro vício de violação da lei surge da errada interpretação da Entidade Demandada, quanto ao que sejam factos supervenientes para fins do art. 70º. Do RGICSF. A decisão recorrida também neste ponto se recusou conceder a presença de vício; BB) É explicito o nº. 1 do art. 70º. Do RGICSF ao dizer que os factos supervenientes têm de ser aqueles provenientes do nº. 3 do art. 30º., o que não se poderá enquadrar no caso dos autos. Nessa medida, porque houve errada interpretação e aplicação do art. 70º., nº. 1 a 4, do RGICSF, presencia-se em vício de violação de lei por erro de direito, o qual acarreta a anulação do acto em presença, segundo a disciplina do art. 135º. e 136º. do C.P.A.; CC) Por errada interpretação e aplicação do art. 70º., nº. 1 a 4 do RGICSF, presencia-se um erro de julgamento, o qual deve dar lugar à revogação da sentença e sua substituição por outra que declare o vício de violação de lei por erro de direito e anule o acto em presença, segundo a disciplina do art. 135º. E 136º. Do C.P.A.; DD) A propósito do vício de forma por falta de fundamentação, a decisão recorrida entende que o mesmo não se verifica por o acto referir que a fundamentação se traduz em elementos anexos ao mesmo e constantes de outra documentação, numa técnica de fundamentação por remissão que é admissível; EE) O recorrente não contesta a admissibilidade da fundamentação por remissão, mas contesta, isso sim, que não sede por verificado o vício de falta de fundamentação, como é o caso, apesar de se invocar que a fundamentação se faz por relação a elementos anteriores e anexos ao acto, tais elementos não constam do acto, nem anteriormente tenham sido comunicados ou ficado no conhecimento do A. Nessa medida, reforça-se e pretende-se fazer vingar que há manifesta ilegalidade de acto em causa, por carência de fundamentação, invocando-se o erro de julgamento; FF) (…); GG) (…); HH) Porque a decisão recorrida não decidiu nesse sentido, ocorreu novo erro de julgamento, por violação dos preceitos citados na alínea (Conclusão) anterior, devendo nessa parte, a decisão proferida ser revogada e substituída por outra que decrete a ineficácia da notificação; II) Perante a manifesta ilegalidade do acto impugnado, deve, em consequência, ser reconhecido o direito do A., ora recorrente quanto ao pedido indemnizatório que formula a título de danos patrimoniais e não patrimoniais e não patrimoniais, já que é indiscutível a ilicitude da recorrida ao não se pautar pela legalidade da sua conduta, a verificação dos danos invocados pelo A., ora recorrente e o nexo de causalidade entre ambos, já que a execução do acto impugnado foi o motivo crasso que provocou tais danos, tudo nos termos do art. 149º., nº. 1 a 4 do CPTA. A concreta liquidação do montante indemnizatório deverá ser relegada para sede de execução de sentença; JJ) São estes os factos e os fundamentos pelos quais o A., ora recorrente, vem trazer a impugnação da decisão recorrida e requerer a anulação do acto impugnado à presença de V. Exª., peticionando-se a declaração de nulidade da sentença e a sua revogação, com substituição da mesma por outra que decrete a invalidade do acto e condene a recorrida nos pedidos apresentados”. Nas respectivas contra-alegações, tanto a entidade demandada, como os contra-interessados, concluíram pela improcedência do recurso. A digna Magistrada do M.P., notificada nos termos do artº. 146º. Do C.P.T.A., não emitiu parecer. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. X 2.1. Nos termos do nº. 6 do art. 713º. do C.P. Civil, dá-se aqui por reproduzida a matéria de facto considerada provada na sentença recorrida. x 2.2. O ora recorrente, na acção administrativa especial que intentou, pediu a anulação da deliberação, de 14/9/2004, do Conselho de Administração do Banco de Portugal que, com fundamento na falta de idoneidade, aprovou o Cancelamento do seu registo enquanto Presidente da Direcção da Caixa de …………………. de Castelo Branco (CCAMCB), bem como a condenação do Banco de Portugal a pagar-lhe uma indemnização por danos não patrimoniais, no montante de 50.000 Euros, e por danos patrimoniais, correspondente ao valor dos salários vencidos e vincendos até transito em julgado da decisão final, “acrescidos dos juros até seu efectivo e integral pagamento”. A sentença recorrida, considerando que o acto impugnado não enferma dos vícios que lhe eram imputados (falta de fundamentação, erro nos pressupostos de facto e violação de lei por erros de direito), julgou a acção totalmente improcedente. No presente recurso jurisdicional, o recorrente, nas conclusões A) a D) da sua alegação, imputa à sentença a nulidade por omissão de pronúncia vertida na al.
  4. d)do nº. 1 do art. 668º do C. P. Civil, com o fundamento que se considerara que não fora “alegado erro grosseiro quanto ao vício de violação de lei por erro de direito ou por erro manifesto nos pressupostos de facto (inidoneidade)”. Mas não tem razão. Efectivamente, como resulta claramente da sentença, esta conheceu os vícios em questão. O que sucedeu foi que nela se entendeu que a procedência desses vícios dependia da demonstração da existência de um erro grosseiro que no caso não fora efectuada. Assim, a situação alegada pode configurar um erro de julgamento, mas não a nulidade de omissão de pronúncia. Nas Conclusões E) a Q) da sua alegação, o recorrente continua a sustentar que a deliberação impugnada padece de erros nos pressupostos de facto que, ao contrário do que entendeu a sentença, podem ser apreciados pelos tribunais administrativos. Vejamos se lhe assiste razão. Entendeu a sentença que o tribunal não podia sindicar a avaliação efectuada pelo Banco ……….. ao abrigo do nº. 4 do art. 70º. Do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades financeiras, aprovado pelo DL. Nº. 298/92, de 31/12, por, nessa vertente, não se poder substituir à entidade pública no exercício das suas competências e atribuições. O citado art. 70º., sob a epígrafe “factos supervenientes”, estabelece o seguinte, nos seus nos. 1 a 4; “1 – As instituições de crédito c9omunicarão ao Banco de Portugal, logo que deles tenham conhecimento, factos referidos nº nº 3 do art. 30º. Que sejam supervenientes ao registo da designação e que lhes digam respeito a qualquer das pessoas referidas no nº. 1 do mesmos artigo. 2 – Dizem-se supervenientes tanto os factos ocorridos posteriormente ao registo como os factos anteriores de que só haja conhecimento depois de efectuado o registo. 3 – O dever estabelecido no nº. 1 considera-se suprido se a comunicação for feita pelas próprias pessoas a quem os factos respeitarem. 4 – Se o Banco …………. concluir não estarem satisfeitos os requisitos de idoneidade exigidos para o exercício do cargo, cancelará o respectivo registo e comunicará a sua decisão às pessoas em causa e à instituição de crédito, a qual tomará as medidas adequadas para que aqueles cessem imediatamente funções”. Por sua vez, o art. 30º dispõe que: “1 – Dos órgãos da administração e fiscalização de uma instituição de crédito, incluindo os membros do conselho geral e os administradores não executivos, apenas poderão fazer parte pessoas cuja idineidade dê garantias de gestão sã e prudente, tendo em vista, de modo particular, a segurança de fundos confiados à instituição. 2 – Na apreciação da idoneidade deve ter-se em conta o modo como a pessoa gere habitualmente os negócios ou exerce a profissão, em especial nos aspectos que revelam incapacidade para decidir de forma ponderada e criteriosa, ou tendência para não cumprir pontualmente as suas obrigações ou para ter comportamentos incompatíveis com a preservação da confiança do mercado. 3 – Entre outras circunstâncias atendíveis, considera-se indicador de falta de idoneidade o facto de a pessoa ter sido:
  5. a)Declarada, por sentença nacional ou estrangeira, falida ou insolvente ou julgada responsável por falência ou insolvência de empresa por ela dominada ou de que tenha sido administradora, directora ou gerente;
  6. b)Administradora, directora ou gerente de empresa cuja falência ou insolvência, no País ou no estrangeiro, tenha sido prevenida, suspensa ou evitada por providências de recuperação de empresa ou outros meios preventivos ou suspensivos, ou detentora de uma posição de domínio em empresa nessas condições, desde que, em qualquer dos casos, tenha sido reconhecida pelas autoridades competentes a sua responsabilidade por essa situação;
  7. c)Condenada, no País ou estrangeiro, por crimes de falência dolosa, falência por negligência, favorecimento de credores, falsificação, furto, roubo, burla, prestação de créditos, extorsão, abuso de confiança, infidelidade, usura, corrupção, emissão de cheques sem provisão, apropriação ilegítima de bens do sector público ou cooperativo, administração danosa em unidade económica do sector público ou cooperativo, falsas declarações, recepção não autorizada de depósitos ou outros fundos reembolsáveis, branqueamento de capitais, abuso de informação, manipulação do mercado de valores mobiliários ou crimes previstos no Código das Sociedades Comerciais;
  8. d)Condenada, no País ou no estrangeiro, pela prática de infracções às regras legais ou regulamentares que regem a actividade das instituições de crédito, sociedades financeiras ou instituições financeiras, a actividade seguradora e o mercado de valores mobiliários, quando a gravidade ou a reiteração dessas infracções o justifique. 4 – O Banco de Portugal, para os efeitos deste artigo, trocará informações com o Instituto de Seguros de Portugal e a Comissão de Marcado de Valores Mobiliários”. Finalmente, o nº. 1 do art. 21º do Regime Jurídico do crédito agrícola mútuo, aprovado pelo D.L. nº. 24/91, de 11/1, na redacção resultante do D.L. nº. 230/95, de 12/9, estatui que “a direcção deve ser constituída por um número ímpar de membros, no mínimo de três, com poderes de orientação efectiva da actividade da caixa agrícola, dela apenas podendo fazer parte pessoas cuja idoneidade dê garantias de gestão sã e prudente, tendo em vista, de modo particular, a segurança dos fundos a ela confiados”. Resulta das disposições legais que ficaram transcritas, que da direcção das caixas de crédito agrícola mútuo apenas podem fazer parte pessoas cuja idoneidade dê garantias de gestão sã e prudente, tendo em vista, de modo particular, a segurança dos fundos confiados à instituição. A falta de idoneidade constitui fundamento para o Banco de ………… recusar registo (cfr. nº. 4 do art. 69º do citado Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras) ou o cancelar, no caso de este já ter sido efectuado (cfr. nº. 4 do art. 70º. Do mesmo diploma). Na verificação da aludida idoneidade, o Banco de Portugal não actua no exercício de um poder discricionário, pois o legislador não lhe atribui a liberdade de a considerar ou não verificada consoante o que considerasse mais adequado ao interesse público. O que ocorre è a aplicação de um conceito jurídico indeterminado, ou seja, de um conceito que, por concreta opção do legislador, envolve uma definição normativa imprecisa e a que se terá de dar, na fase de aplicação, uma significação específica, em face de factos concretos, de tal forma que o seu emprego exclui a existência de várias soluções possíveis, uma vez que se impõe uma única solução (a correcta) para o caso concreto (cfr. J. M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinto in “Código do Procedimento Administrativo Anotado”, 1992, pág. 423). Como escreve Freitas do Amaral (in “Direito Administrativo”, vol. II, 1988, pág. 132), “não há dúvida que as leis usam muitas vezes conceitos vagos e indeterminados, mas a tarefa de determinar o sentido e o alcance desses conceitos vagos e indeterminados não é uma tarefa na qual a Administração pública disponha de um poder discricionário; pelo contrário, é uma tarefa em que a Administração está vinculada”, porque só há uma interpretação correcta da lei. O erro nos pressupostos de facto, que se verifica quando os factos expressamente invocados para motivar a decisão não correspondem à realidade, só assume relevância autónoma no domínio da discricionariedade, pois “é aí que, sendo livre para decidir se noutro sentido, segundo o que tenha por mais adequado, a Administração é também livre na escolha dos pressupostos de facto da decisão com a ressalva de que estes têm de ser exactos, no sentido de conformes à realidade “(cfr. Ac. do STA de 16/10/90 in B.M.J. nº. 400, pág. 406; no mesmo sentido, cfr. o Ac. do STA de 21/01/86 in A.D.301º - 1). Assim, no âmbito do poder vinculado, o erro nos pressupostos de facto só releva se se traduzir num vício de violação de lei por erro de interpretação e aplicação de uma determinada norma jurídica. Resulta do exposto, que, ao contrário do que entendeu a sentença recorrida, o tribunal pode sindicar o preenchimento do conceito “falta de idoneidade” que foi efectuado pelo Banco ……………... Porém, os erros nos pressupostos de facto invocados pelo recorrente são insusceptíveis, por si só, de gerarem a anulação do acto impugnado, só assumindo relevância se conduzirem à verificação de um vício de violação da lei por erro de interpretação e aplicação do transcrito art. 70º., nº. 4, ou seja, se a sua demonstração permitir concluir que, no caso, não estavam satisfeitos os requisitos de idoneidade exigidos para o exercício do cargo. Impõe-se, pois, averiguar qual é o conceito legal de idoneidade, com que se passará a analisar as conclusões R) a Z) da alegação do recorrente, onde este sustenta que o acto impugnado enferma de vício de violação de lei por erro de direito na interpretação daquele conceito. Vejamos então. O transcrito art. 30º., nº. 3, enumera, de forma não taxativa, as circunstâncias indiciadoras da falta de idoneidade. Essa enumeração exemplificativa contém, “ao mesmo tempo, a enumeração implícita de uma regra sobre a falta de idoneidade”, pois “aquilo que há de comum entre as causas expressamente previstas, pode ser visto como o principio geral – de que ad als.
  9. a)a
  10. d)são mera concretização – da falta de idoneidade” (cfr. Ac. do STA de 3/5/2005 – Proc. nº. 01009/04). Para o preenchimento desse conceito indeterminado, “a Administração deve atender às circunstância exemplificadas, nas als. do nº. 3, ou a “quaisquer outras”, que, dada a sua similitude com as enumeradas, possam subsumir-se no conceito geral. A situação concreta deve, assim, ou estar especialmente prevista nas als. do nº. 3 (situações tipo), ou ser uma situação análoga ou seja, um conjunto de factos que denunciem a falta de idoneidade por razões “essencialmente semelhantes às que determinam a escolha exemplificativa do legislador“ (cfr. citado Ac. do STA de 3/5/2005). De acordo com a doutrina do mencionado acórdão, podendo o tribunal livremente qualificar de modo diverso os factos provados, estes só se podem subsumir no aludido art. 30º., nº. 2 e 3, se revestirem uma gravidade análoga à das circunstâncias previstas nas alíneas deste preceito que fazem todas elas referência a condenações por sentenças judiciais, o que evidencia o rigor na determinação das causas de idoneidade para exercer os cargos em causa. Adoptando este entendimento, cremos que, mesmo que pudessem considerar provados todos os factos em que se fundamentou a deliberação impugnada, nunca eles se poderiam subsumir no referido art. 30º., nos. 2 e 3. Efectivamente, embora esses factos possam consubstanciar infracções às regras legais ou regulamentares que regem a actividade das instituições de crédito, ou a prática de crime de administração danosa, não são susceptíveis de serem subsumidos nas als. C) ou
  11. d)do citado art. 30º nº. 3, por, antes do cancelamento do registo, o recorrente não ter sido por eles condenado. E exigindo a lei que, quanto a eles, haja sentença condenatória, não se pode entender que revista uma gravidade análoga as situações em que não há essa sentença, pois tal seria manifestamente contrário à expressa intenção do legislador em erigir como tal facto revelador da falta de idoneidade a “condenação” e não qualquer outro (cfr. citado Ac. do STA de 3/5/2005). Assim sendo, entendemos que a sentença recorrida deveria ter julgado procedente o vício de violação de lei por infracção dos arts. 70º., nº. 4 e 30º. nos. 2 e 3, em virtude de os factos imputados ao recorrente não serem demonstrativos da sua falta de idoneidade, para efeitos de aplicação desses preceitos. Nas conclusões AA) a CC) da sua alegação, o recorrente imputa à sentença um erro de julgamento por errada interpretação do art. 70º., nos. 1 e 4, por os factos que lhe foram imputados não se poderem considerar supervenientes na acepção deste preceito. Mas não tem razão. Efectivamente, porque o parecer da Caixa ……….., que serviu de fundamento à deliberação impugnada só foi conhecido pelo Banco …………….. após o deferimento do pedido de registo, devem-se considerar supervenientes, nos termos do nº. 2 do at. 70º., os factos nele relatados. A definição de superveniência constante desta norma, embora venha na sequência da situação prevista pelo nº. 1 do preceito, não deixa de ser aplicável para dela se aferir em relação ao Banco ……………………. Improcedem, pois, as aludidas conclusões. Nas conclusões DD) a HH) da sua alegação, o recorrente imputa à sentença um novo erro de julgamento, por ter julgado improcedente o vício de forma por falta de fundamentação que invocara. Mas, também aqui, não lhe assiste razão. É que a notificação não é um requisito ou pressuposto de validade dos actos administrativos, por não fazer parte deste, sendo ulterior à sua prática e perfeição e apenas relevando para a contagem do prazo de impugnação contenciosa (cfr., Proc. nº. 40.079 e de 1/7/99 – Proc. nº. 38460). Por isso, a falta de fundamentação só pode reportar-se ao acto administrativo e não à sua notificação (acto externo e complementar daquele que visa tão só dar-lhe eficácia), não envolvendo a ilegalidade desta a ilegalidade daquele (cfr. Ac. do STA de 13/12/90 in BMJ 402º. – 648). Assim, a circunstância de se ter omitido a notificação de um documento para que remete o acto impugnado não é susceptível de consubstancia a verificação de um vício de forma por falta de fundamentação que afecte a validade deste. Finalmente, na conclusão II) da sua alegação, o recorrente sustenta que, verificada a ilicitude da conduta do Banco …………., deve este ser condenado na indemnização pedida a título de danos patrimoniais e não patrimoniais. Afigura-se-nos, porém, que a matéria que alegou na petição inicial (cfr. arts. 176º a 179º) é insuficiente para que se possa concluir que ele sofreu danos em consequência da deliberação impugnada. Efectivamente, não são alegados factos materiais e concretos cuja prova permitisse concluir que, devido ao cancelamento do registo, ele sofreu um prejuízo patrimonial (note-se que se desconhece se ele auferia alguma remuneração, qual o seu montante e se deixou de a receber em consequência do acto, quando já havia sido suspenso pela Caixa ………… ao abrigo do nº. 3 do art. 77º. – A do citado Regime Jurídico do Crédito ………………) ou um dano na sua imagem pública. Assim sendo, e incumbindo ao recorrente o ónus de alegação e prova dos factos demonstrativos dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual (cfr. art. 342º., nº. 1, do C. Civil), nunca poderá proceder o pedido indemnizatório formulado. Portanto, procede parcialmente o presente recurso jurisdicional, bem como a acção administrativa especial. x 3. Pelo exposto, acordam em:
  12. a)Conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida na parte em que manteve a deliberação impugnada, anulando esta com fundamento na verificação de vício de violação da lei;
  13. b)Negar provimento ao recurso e confirmar, embora com fundamentação distinta, a sentença recorrida na parte em que julgou improcedente o pedido indemnizatório. Custas pelo recorrente e recorridos, em ambas as instâncias, nas seguintes proporções: 2/6 para o recorrente; 2/6 para o recorrido Banco de Portugal; 2/6 para os restantes recorridos. X X X X Lisboa, 26 de Abril de 2012 as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator) Rui Fernando Belfo Pereira Maria Cristina Gallego dos Santos

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