Acórdão do Tribunal da Relação de Évora

Acórdão do Tribunal da Relação de Évora Acórdãos TRE Acórdão do Tribunal da Relação de Évora Processo: 780/15.9T8STB.E1 Relator: BERNARDO DOMINGOS Descritores: COMPETÊNCIA MATERIAL CONCESSIONÁRIO INSTITUTO PÚBLICO Data do Acordão: 04/30/2015 Votação: UNANIMIDADE Texto Integral: S Sumário: A decisão de um organismo público de acabar com uma concessão a um privado consubstancia um acto de natureza puramente administrativa, no âmbito de um contrato de concessão, também ele de natureza administrativa, praticado por um instituto público no desempenho das suas funções, sendo, por isso, um acto praticado ao abrigo do poder público e, assim, da competência dos Tribunais Administrativos a apreciação dos inerentes conflitos. Decisão Texto Integral: Acordam os Juízes da Secção Cível do Tribunal da Relação de Évora: Proc.º N.º 780/15.9T8STB.E1 Apelação (2ª Secção) Recorrentes: (…), (…) e (…). Recorridos: (…) – Sociedade de Turismo, Lda., Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I.P. e APSS – Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra, S.A.. Relatório[1] «Os requerentes vieram instaurar procedimento cautelar comum conta (…) – Sociedade de Turismo, Lda., Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I.P. e APSS – Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra, S.A.. Requererem que seja ordenado de imediato que o Parque de Campismo do (…) se mantenha em funcionamento, com todas as condições, pelo tempo necessário até ser encontrada uma alternativa junto das entidades competentes nesta matéria, por forma a ser encontrada uma justa e equilibrada solução para o Parque e para os requerentes. Para tanto, alegam que receberam uma carta remetida pela (…), Lda. em 15/16 de Janeiro de 2015 para desocupar os espaços até 30 de Janeiro de 2015. Mais alegam que a desocupação no referido espaço de tempo mostra-se inviável para os vários utentes, alegando motivos vários, designadamente falta de licença para circulação das caravanas na via pública. Alegam, por outro, que não estão dispostos a desocupar o espaço enquanto não considerarem esgotadas as possibilidades que assentem na continuidade do espaço aberto. Alegam ainda que foi violado o direito à informação e esclarecimento dos utentes uma vez que os motivos do encerramento não foram comunicados. E concluem afirmando que o encerramento causa aos requerentes elevados prejuízos». Apreciando liminarmente o requerimento inicial, o Sr. Juiz, proferiu decisão no sentido de considerar o Tribunal incompetente em razão da matéria, por entender serem competentes os Tribunais Administrativos.* ** Inconformados com o decidido, vieram os recorrentes, apelar, tendo rematado as suas alegações com as seguintes Conclusões: «1.ª-Vem o presente recurso interposto do despacho que decretou a incompetência em função da matéria para prosseguir da acção, absolvendo os requeridos da instância. 2.ª-Em primeiro lugar, mal andou o Tribunal ao analisar – e, a final, decidir – a sua incompetência material de forma global e sem qualquer ponderação individualizada face aos pedidos em apreço nestes autos que, no caso, efectivamente justificariam uma análise específica, conducente a uma decisão distinta quanto à identificação do Tribunal materialmente competente para o seu julgamento. 3.ª-A empresa requerida – (…) – é uma sociedade de direito privado. 4.ª-É a empresa privada (…), Sociedade de Turismo, Lda. e as suas decisões para com os utentes do parque que são objecto da relação controvertida. 5.ª-Em momento algum a relação contratual entre o Instituto público-ICNF, I.P-Instituto de Conservação da Natureza e Florestas e a (…) foi invocada para justificar o decretamento da providência requerida, outrossim para enquadrar os fundamentos invocados. 6.ª-Não obstante, o douto Tribunal a quo, com o devido respeito que nos merece, considerou, mal em nosso entender, que: “…sendo a decisão do Instituto de conservação da Natureza e das Florestas, I.P. que é colocada em crise, não se tratando de um simples litígio entre a sociedade concessionária e o utente, temos que concluir que estamos perante uma relação entre o Estado – no exercício do poder público – e o cidadão”. 7.ª-Suporta assim que a decisão em causa consubstancia um acto de natureza puramente administrativa, praticado por um instituto público, no desempenho das suas funções, qualificando-o como acto praticado ao abrigo do poder público. 8.ª-Os requerentes e todos os utilizadores da infra-estrutura celebraram um contrato para utilização do espaço com a empresa a quem foi atribuída a concessão em 1992, a (…), e não com o ICNF. 9.ª-Os montantes devidos por aquela utilização eram pagos mensalmente à empresa (…), Sociedade de Turismo, Lda., que é uma empresa privada, e não ao ICNF. 10.ª-Os recorrentes contestam e fundamentam o pedido da providência cautelar no prazo de menos de quinze dias que lhes foi concedido pela empresa (…) para abandonar o espaço do Parque de Campismo do (…), exigindo uma relação de equidade com o tempo que foi concedido à empresa. 11.ª-Até por se considerarem enganados pela empresa, por não os ter informado atempadamente da não renovação da concessão, mantendo a aparência de normalidade, onde a actualização dos preços para 2015, a colocação de novas estruturas em Novembro e Dezembro, são disso prova. 12.ª-A (…) não informou os clientes do encerramento do parque, quando já tinha conhecimento e a isso estava obrigado. 13.ª-Sendo contra esses actos que os utentes pretendem reagir com a instauração da providência cautelar, numa relação puramente jurídico-privada. 14.ª-Tanto mais que, o decretamento da providência cautelar permitiria manter o fornecimento da água e da luz aos utentes do parque, somente possibilitado pela (…), que tem a titularidade dos referidos contratos de prestação de serviços. 15.ª-Assim, no fundo, há que averiguar se a invocada relação jurídica é uma relação de direito privado ou de direito público, pois é essa averiguação que irá determinar qual o tribunal competente para o julgamento da causa. 16.ª-Conforme preceituado no artigo 211º, nº 1, da CRP, “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. 17.ª-O artigo 66º, do CPC, dispõe que “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. 18.ª-O artigo 26º, nº 1, da LOFTJ, estabelece também a respeito da competência em razão da matéria que “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.”. 19.ª-A competência residual é, pois, dos tribunais judiciais. 20.ª-Por outro lado, em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 212º, da Constituição da República Portuguesa, os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal, tendo reserva de jurisdição nessas matérias, excepto nos casos que, excecionalmente, venham a ser atribuídos por lei especial a outra jurisdição. 21.ª-Tendo em consideração que os tribunais administrativos são os competentes para dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, importa essencialmente apurar em cada caso o que se entende por “relação jurídica administrativa”. 22.ª-A relação jurídica administrativa poderá ser entendida como “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração”. 23.ª-O direito privado regula as relações jurídicas estabelecidas entre particulares ou entre particulares e o Estado ou outros entes públicos, mas actuando estes despidos do «ius imperii», pelo que se a relação jurídica controvertida não se apresentar com estas características, estaremos perante uma norma de direito público, onde, pelo menos um dos sujeitos da relação é um ente titular de autoridade e que intervém nessa veste, sendo, pois, detentor do poder de emitir comandos que se imponham a outrem, mesmo sem ou contra a vontade dos destinatários. 24.ª-Consequentemente, se no âmbito de uma relação contratual ambos os contraentes forem entidades particulares, e actuando apenas nessa qualidade, não estará em causa uma relação jurídica tutelada pelo direito público. 25.ª-Nada, na esquemática contratual em análise, indicia uma qualquer qualificação da aludida relação jurídica como uma relação jurídico-administrativa, portanto susceptível de determinar a apreciação de um tribunal administrativo. 26.ª-Esta distinção não foi, no entanto, tomada em consideração pelo Tribunal a quo, que concluiu de forma indistinta e portanto, e como demonstrado, errada, pela sua incompetência material para se pronunciar sobre a providência formulada nos autos. 27.ª-Não havendo um qualquer “factor legal de ligação” do Contrato em apreço nestes autos ao “Direito Administrativo”, e não havendo também ligação destes dispositivos contratuais à esfera de competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais por inexistência de qualquer remissão expressa ou tácita para a aplicação do regime substantivo de direito administrativo, resultará pois necessário concluir pela reversão do entendimento pugnado a este respeito pelo Tribunal a quo. 28.ª-A decisão a quo, ao determinar a absolvição dos requeridos da instância, violou, portanto, o disposto no n.º 3 do artigo 212.º e no n.º 1 do artigo 221.º da Constituição da República Portuguesa, no artigo 4.º, n.º 1, do ETAF, no artigo 26.º, n.º 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judicial e no artigo 64.º do Código de Processo Civil. 29.ª-O n.º 3 do artigo 212º, da Constituição atribui aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais. 30.ª-Assim, com base nesta norma constitucional, pode afirmar-se que os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal, tendo reserva de jurisdição nessas matérias, excepto nos casos que, excecionalmente, venham a ser atribuídos por lei especial a outra jurisdição. 31.ª-Nessa esteira, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE defende que a questão sobre o que se entende por «relação jurídica administrativa» devia ser resolvida expressamente pelo legislador, considerando mais prudente, na falta de uma clarificação legislativa, partir-se do entendimento do conceito constitucional no sentido estrito tradicional de «relação jurídica de direito administrativo», com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração. O que significa, segundo aquele autor, que a determinação do domínio material da justiça administrativa continua a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado, tendo de considerar-se relações jurídicas públicas aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido. O que pressupõe, prossegue o mesmo autor, um conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público. E conclui: «é por isso que se justifica um sistema de regras e de princípios diferentes das normas de direito privado, que formam uma ordem jurídica administrativa; será aí que se justificará a existência de uma ordem judicial diferente da ordem dos «tribunais judiciais». 32.ª-Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira: perante a questão: “o que é que define uma relação jurídica como sendo de natureza administrativa, quais são os factores e critérios a que deve recorrer-se de modo a poder aplicar-se, em função disso, a cláusula material de jurisdição dos tribunais administrativos que se encontra consagrada no art. 212º/3 da CRP?-respondem: que são relações jurídico-administrativas: 1º) em princípio, aquelas que se estabelecem entre duas pessoas coletivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (relações intersubjetivas públicas e relações interorgânicas), desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado; 2º) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos (seja ele público ou privado), atua no exercício de um poder de autoridade, com vista à realização de um interesse público legalmente definido (v. Acórdão do TC nº 746/96 de 29 de Maio); 3º) aquelas em que esse sujeito atua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público (v. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2002, p. 137)”. 33.ª-Para MOTA PINTO, o critério mais adequado para distinguir o direito público do direito privado é o designado por teoria dos sujeitos, nos termos do qual, o direito privado regula as relações jurídicas estabelecidas entre particulares ou entre particulares e o Estado ou outros entes público, mas intervindo estes despidos de «imperium» ou poder soberano. Se a relação jurídica disciplinada pela norma não se apresenta com estas características, estamos perante uma norma de direito público, onde, pelo menos um dos sujeitos da relação disciplinada é um ente titular de autoridade e que intervém nessa veste, sendo, pois, detentor do poder de emitir comandos que se imponham a outrem, mesmo sem ou contra a vontade dos destinatários. 34.ª-No caso dos autos, quer a autora, quer o réu, são entidades particulares, pelo que, desde logo, não estaria em causa uma relação jurídica tutelada pelo direito público, não se vislumbrando, pois, a existência de uma qualquer qualificação da aludida relação jurídica como uma relação jurídico-administrativa, portanto susceptível de determinar a aplicação do ETAF. 35.ª-Os pedidos formulados pelos ora Recorrentes não se mostram, pois, enquadráveis na esfera de competência material reservada dos Tribunais Administrativos, porquanto a sua actuação, no âmbito da relação contratual estabelecida, não se mostra revestida de quaisquer poderes de autoridade ou são impostos por motivos de interesse público, não sendo a relação estabelecida entre as partes de natureza jurídica administrativa. 36.ª-Concluindo-se que o tribunal competente em razão da matéria é, pois, o tribunal comum, in casu, o Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal. Termos em que, ….., deverá revogar-se a decisão recorrida, substituindo-a por outra que reconheça a competência material do Tribunal recorrido».* Não houve resposta.* ** Na perspectiva da delimitação pelo recorrente[2], os recursos têm como âmbito as questões suscitadas pelos recorrentes nas conclusões das alegações (art.ºs 635º, nº 4 e 639º do novo Cód. Proc. Civil)[3], salvo as questões de conhecimento oficioso (n.º 2 in fine do art.º 608º do novo Cód. Proc. Civil ). Das conclusões acabadas de transcrever, decorre que a questão a decidir, consiste em saber se os Tribunais comuns são ou não competentes para conhecer do presente procedimento cautelar. Vejamos. Apreciando uma questão idêntica, este Tribunal, já teve oportunidade de se pronunciar, no acórdão proferido no processo, nº 1721/11.8TBPTM.E1, relatado pelo Des. Ribeiro Cardoso e também subscrito pelo aqui relator. Nesse aresto traçou-se o quadro delimitador das competências entre os Tribunais comuns e os Tribunais administrativos, nos seguintes termos: «Estabelece o art. 64º do Código de Processo Civil, traduzindo em lei ordinária a norma do art. 211º, nº 1 da CRP [4], que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. Também o art. 40.º n.º 1 da LOSJ estabelece que “os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. Temos assim que a competência dos tribunais judiciais é residual, ou seja, a eles cabe conhecer de todas as matérias que não forem especificamente atribuídas pela lei a outra jurisdição. Entendeu o tribunal “a quo” que a competência para a presente acção era dos tribunais administrativos. Impõe-se assim, para aferição do acerto desta decisão, e face ao estabelecido naquelas normas, averiguar se está legalmente atribuída aos tribunais administrativos a competência para conhecer da relação jurídica em causa nesta acção. Nos termos do art. 212º, nº 3 da CRP, “compete aos tribunais administrativos… o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas…”. “Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: