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Acórdão do Tribunal da Relação do Porto

Acórdão do Tribunal da Relação do Porto Acórdãos TRP Acórdão do Tribunal da Relação do Porto Processo: 54/13.0TBTBC.P1 Nº Convencional: JTRP000 Relator: RODRIGUES PIRES Descritores: COMPETÊNCIA MATERIAL RATIFICAÇÃO DE EMBARGO EXTRAJUDICIAL OBRAS DE REQUALIFICAÇÃO URBANA Nº do Documento: RP2013061854/13.0TBTBC.P1 Data do Acordão: 06/18/2013 Votação: UNANIMIDADE Texto Integral: S Privacidade: 1 Meio Processual: APELAÇÃO Decisão: REVOGADA Indicações Eventuais: 2ª SECÇÃO Área Temática: . Sumário: I - Os tribunais comuns – e não os administrativos - são os competentes para conhecer de um procedimento cautelar de ratificação de embargo extrajudicial que foi efectuado pelo requerente, em que este alega ter ocorrido ofensa do seu direito de propriedade na sequência de obras de requalificação urbana levadas a cabo por município. II - É que esta alegada ofensa do direito de propriedade do requerente, embora se conexione com uma relação jurídico administrativa, referente à realização de uma obra pública por parte de um município, não é disciplinada por normas de direito administrativo, mas sim por normas de direito privado. Reclamações: Decisão Texto Integral: Proc. nº 54/13.0 TBTBC.P1 Tribunal Judicial de Tabuaço Apelação Recorrente: B… Relator: Eduardo Rodrigues Pires Adjuntos: Desembargadores Márcia Portela e Pinto dos Santos Acordam na secção cível do Tribunal da Relação do Porto: RELATÓRIO A “B…” veio instaurar procedimento cautelar para ratificação judicial de embargo de obra nova contra o Município …. Para tanto, alegou, em síntese, que a autarquia se encontra a efectuar a construção de uma rotunda no âmbito das obras de requalificação da …, tendo destruído parte do separador ali implantado, propriedade da requerente, bem como o poste de iluminação aí existente, vindo a colocar ainda vários materiais de construção naquela área adjacente, tudo propriedade da requerente. Mais alegou que, face à situação descrita, procedeu ao embargo extrajudicial da obra, no passado dia 30 de Abril, através da pessoa do seu provedor e na pessoa do encarregado da obra/empreiteiro. Concluiu, pedindo a ratificação do referido embargo, sem audição prévia do requerido, além da condenação em sanção pecuniária compulsória. A Mmª Juíza “a quo” entendeu que “a relação jurídica subjacente à conduta que a requerente pretende ver ratificada pelo tribunal (embargo da obra), e que constitui a causa de pedir no meio processual exercitado (danos causados na propriedade da recorrente pela realização da obra), é uma relação jurídica administrativa.” Por isso, considerou como competentes os tribunais administrativos e, julgando verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta, indeferiu liminarmente o requerimento de providência cautelar apresentado. Inconformada, interpôs recurso de apelação a requerente B…, tendo finalizado as suas alegações com as seguintes conclusões: 1º A requerente intentou o processo cautelar de ratificação de embargo de obra nova contra o Município … invocando ser proprietária de um prédio e respectivo logradouro que em resultado de obras de requalificação urbana de uma rua pública, ultrapassou o limite dessa mesma rua vindo a ocupar a sua propriedade. 2º O presente procedimento foi indeferido liminarmente com fundamento na incompetência material do tribunal, sendo, na versão agora em recurso, da competência dos tribunais administrativos pois “as obras efectuadas pelo Município….não podem deixar de ser qualificadas como uma actividade de gestão publica….”. 3º Sucede que a competência material do Tribunal, enquanto pressuposto processual que é, deve aferir-se em função dos termos em que a acção é proposta, designadamente tendo em conta o pedido e os seus fundamentos, tal como o A. os apresenta na petição inicial. 4º E o que se alegou foi a existência de um prédio propriedade da requerente e que está a ser violado pela autarquia pois as máquinas do empreiteiro a quem o Município adjudicou a obra e que se encontravam a realizar obras na via pública, invadiram a propriedade do requerido. 5º E sem a existência de qualquer acto expropriativo, qualquer posse pública, qualquer procedimento com vista a uma negociação amigável da faixa de terreno que a recorrida ocupou, nem qualquer exercício de poder público. 6º E com este acto – violação do direito de propriedade da requerente - não foi praticado nenhum acto administrativo nem se estabeleceu entre as partes qualquer relação jurídico-administrativa. 7º Com efeito, não está em causa a requalificação das obras da rua pública em causa mas sim averiguar-se se o requerido violou o direito de propriedade da requerente e, tendo-o feito, impedir que o continue a violá-lo. 8º Ou seja, estamos no âmbito de uma relação jurídico privada consistente numa ofensa ao direito de propriedade ou à posse do requerente. 9º E para isso o tribunal competente é o tribunal comum. 10º A decisão recorrida violou por erro de interpretação e aplicação o disposto no art. 39 nº 2 da Lei nº 59/89 de 18.07 e 1º nº 1 al. d) da Lei nº 13/2002 de 19.02 - E.T.A.F. – e 66º do C.P.C. Deve assim ser revogada. Colhidos os vistos legais, cumpre então apreciar e decidir.* FUNDAMENTAÇÃO O âmbito do recurso, sempre ressalvadas as questões de conhecimento oficioso, encontra-se delimitado pelas conclusões que nele foram apresentadas e que atrás se transcreveram – arts. 684º, nº 3 e 685º - A, nº 1 do Cód. do Proc. Civil.* A questão a decidir é a seguinte: Apurar se a competência para conhecer do presente procedimento cautelar, que tem como objectivo a defesa do direito de propriedade da requerente eventualmente ofendido em virtude da realização de uma obra de interesse público por parte do requerido, cabe aos tribunais administrativos ou aos tribunais comuns.* Os elementos processuais e factuais relevantes para o conhecimento do recurso são os que constam do antecedente relatório, para o qual se remete.* Passemos à apreciação jurídica. Os arts. 66º do Cód. do Proc. Civil e 18º, nº 1 da Lei nº 3/99, de 13.1. (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais), que têm idêntica redacção, estabelecem que «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional». Por seu turno, o art. 211º, nº 1 da Constituição da República diz-nos que «os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurídicas». E o nº 3 do art. 212º também da Constituição da República, quanto à ordem administrativa, estabelece que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.» De idêntico modo, o art. 1º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19.2) dispõe que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. Daqui decorre que a competência dos tribunais comuns é residual, de tal modo que o tribunal judicial será o competente, em razão da matéria, se a causa não for atribuída a outra ordem jurisdicional, designadamente à administrativa. A aferição da competência em razão da matéria é feita pelos termos em que o autor propõe a acção, configurada pelo pedido e pela causa de pedir[1], motivo pelo qual teremos de regressar ao caso concreto a fim de atentar na relação jurídica material em discussão e no pedido que dela emerge, de acordo com a versão que é apresentada em juízo pela requerente. Com o presente procedimento cautelar, a requerente pretende a ratificação do embargo extrajudicial que efectuou relativamente a uma obra que o requerido Município … se encontra a realizar e que se prende com a requalificação da …. Obra que, conforme alega a requerente, contende com o seu direito de propriedade. A Mmª Juíza “a quo”, considerando que a actividade desenvolvida pelo Município com a realização da obra aqui em causa, deve ser qualificada como actividade de gestão pública, uma vez que visa a satisfação dos interesses públicos dos utentes daquela avenida e da população em geral, entendeu que a relação jurídica subjacente ao presente litígio é de natureza administrativa e, por isso, julgou incompetente o tribunal comum para proceder à sua apreciação. Tal competência, na sua perspectiva, caberia aos tribunais administrativos. Ora, a decisão da questão que se coloca neste recurso passa precisamente pela determinação da natureza da relação jurídica que lhe subjaz, de tal modo que se for uma relação jurídica administrativa a competência não poderá deixar de pertencer aos tribunais administrativos. Sucede que o anterior Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pelo Dec. Lei nº 129/84, de 27.4) preceituava, de forma expressa, no seu art. 4º, que estavam excluídas da jurisdição administrativa e fiscal as acções que tivessem por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes fosse pessoa de direito público. Disposição esta que foi eliminada no actual ETAF, o que, porém, não significa que a competência dos tribunais administrativos e fiscais tenha passado a abranger todas e quaisquer acções em que sejam partes pessoas de direito público, ainda que as questões abrangidas no litígio sejam questões de direito privado. Com efeito, como já se referiu, o que se mostra decisivo para determinar a competência dos tribunais administrativos é apurar se o litígio em causa emerge de uma relação jurídica administrativa, sendo certo que se encontram excluídos da jurisdição administrativa os litígios que, muito embora respeitem a pessoas de direito público, não tenham na sua origem uma relação jurídica administrativa. Por isso, haverá que caracterizar a relação jurídica administrativa, de forma a concluir se ao litígio dos autos subjaz ou não uma relação desse tipo. O conceito de relação jurídico administrativa pode ser tomado primeiramente em sentido subjectivo, aí se incluindo qualquer relação jurídica em que intervenha a Administração, designadamente uma pessoa colectiva, pelo que, nesta perspectiva, tenderá a privilegiar-se um critério orgânico como padrão substancial de delimitação. Já em sentido objectivo, abrangerá as relações jurídicas em que intervenham entes públicos com regulação do Direito Administrativo. Trata-se do sentido imanente à própria função administrativa. À luz do texto constitucional (art. 212º, nº 3) o domínio específico dos tribunais administrativos será, pois, constituído pelas relações jurídicas que correspondam ao exercício da função administrativa, no seu sentido material, de modo a que a “relação jurídica administrativa” seja considerada no seu sentido tradicional de relação jurídica de direito administrativo, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração, continuando a determinação do domínio material da justiça administrativa a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado.[2] Sobre a qualificação das relações jurídico-administrativas, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira (in “Constituição da República Anotada”, 3ª ed., pág. 815) que “esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras:

(1)as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração);
(2)as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”. No Acórdão do Tribunal de Conflitos de 14.3.2006 (proc. nº 18/05, disponível in www.dgsi.pt), a propósito desta mesma questão, afirma-se que “…embora os limites do conceito de relação jurídica administrativa sejam controvertidos, são de considerar nele inseridas as relações que se estabelecem entre a Administração e os particulares em que há uma prevalência do interesse público sobre o particular traduzido na atribuição de poderes de autoridade àquela”. E no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 4.4.2006 (processo nº 27/05, disponível in www.dgsi.
  1. pt)escreve-se que “a distinção entre relações jurídicas administrativas e relações jurídicas privadas decorre, grosso modo, dessa relação provir da prática de actos de gestão pública ou de actos de gestão privada” aí se considerando as relações jurídicas administrativas “como aquelas que são regidas por normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública, sendo esta, em síntese, e como já foi referido, a actividade que compreende o exercício de um poder público, integrando, ela mesma, a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolver ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas”. Há assim que concluir, à semelhança do que se fez no Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 21.1.2010 (proc. nº 2861/09.9 TJVNF, disponível in www.dgsi.pt), citado nas alegações da recorrente e cuja exposição temos vindo a seguir, que a noção e caracterização da relação jurídica administrativa assentam nos seguintes pressupostos:
  2. a)É uma relação estabelecida com a Administração que, emergindo do exercício (por parte da Administração) de um poder público e da realização de uma função pública e assentando na prevalência do interesse público sobre o particular, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração;
  3. b)É uma relação regulada, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo. Consequentemente, não configura uma relação jurídica administrativa aquela em que a pessoa de direito público aparece despida do seu poder público, actuando numa posição de paridade com os particulares e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado. Regressando ao caso concreto, há a referir que situações como a presente não têm tido na jurisprudência tratamento uniforme. Decisões há que consideram que ao pedido de ratificação judicial de embargo extrajudicial dirigido contra a realização de obras públicas (designadamente por parte de um município), que eventualmente afectam o direito de propriedade de outrem, está subjacente uma relação jurídica administrativa, daí decorrendo que a competência para conhecer de tal pedido cabe aos tribunais administrativos.[3] No entanto, à semelhança do que se entendeu no acórdão que temos vindo a seguir, não cremos que esta solução seja a mais correcta. Não podem caber dúvidas de que a obra que está ser executada pelo requerido, que a requerente pretende embargar, visa a satisfação de um interesse público e, estando compreendida no âmbito de atribuições do requerido, corresponde ao exercício (por parte da Administração) de um poder público, tendo em vista a realização de uma função pública – cfr. arts. 13º e 16º da Lei nº 159/99, de 14.9. Porém, isso não bastará para atribuir a competência para apreciar o presente procedimento cautelar aos tribunais administrativos, atendendo a que para esse efeito a circunstância que releva é a de se encontrar configurada, pela requerente, uma relação jurídica administrativa. Assim, apesar de ter sido solicitada a ratificação do embargo extrajudicial de uma obra pública, os tribunais judiciais só serão incompetentes para conhecer desta pretensão no caso desse embargo se fundamentar numa relação jurídica administrativa estabelecida entre a Administração e a requerente. Ora, se está em causa uma obra como a presente em que se tem como objectivo a satisfação do interesse público e que se encontra a ser executada no âmbito das atribuições da requerida, é indiscutível que as relações jurídicas que, por via da realização dessa obra, se estabelecem entre a Administração e os particulares são relações jurídicas administrativas que, sob o ponto de vista material, são reguladas pelo direito administrativo. Acontece, contudo, que no caso “sub judice” o que está subjacente ao pedido formulado e constitui a sua causa de pedir não é a realização da obra, mas sim o facto de que com a mesma se estar a violar o direito de propriedade da requerente. Não está aqui em causa a relação jurídica que se estabelece entre a Administração e um particular por força da execução de uma obra pública (relação jurídica administrativa), mas sim a relação jurídica que se estabelece entre alguém que é lesado no seu direito de propriedade e a pessoa (que, por acaso, é uma pessoa colectiva de direito público) que lesa aquele direito através de uma determinada conduta, que se consubstancia na execução de uma obra pública. Atendendo aos factos alegados pela requerente (e é por estes que se determina a relação jurídica em causa e, consequentemente, a competência do tribunal), a violação do seu direito de propriedade não decorreu de qualquer acto (de expropriação ou de outra natureza) em cuja prática o requerido apareça investido do seu poder de autoridade e regulado pelo direito administrativo; de acordo com aqueles factos, o requerido violou o direito de propriedade da requerente ao arrepio de qualquer título ou acto administrativo que o justificasse e ao arrepio de qualquer norma de direito público que o legitimasse, actuando, por isso, em posição de paridade com um qualquer particular que praticasse esse acto lesivo, despido do seu poder público e com submissão às normas de direito privado. Uma coisa é proceder à abertura de uma estrada, expropriando os terrenos necessários à sua implantação e realizando por administração directa ou por empreitada, a obra, e outra é invadir um prédio alheio e causar danos, sem autorização dos donos ou prévia expropriação. Sucede que esta ofensa do direito de propriedade, não cabe nas atribuições de uma autarquia, não integra a competência de um agente administrativo, não pode ser considerado um acto administrativo.[4] Ora, é com base nessa actuação ilícita do requerido, que a requerente instaurou o presente procedimento cautelar. A requerente não invocou qualquer violação de uma relação jurídica administrativa e o direito que invocou como ofendido é um direito privado (submetido às normas de direito privado) e não um direito ou uma garantia de natureza publicista e submetido a regras de direito administrativo. Deste modo, é de concluir que a relação jurídica invocada pela requerente não configura uma relação jurídica administrativa, mas sim uma relação jurídica privada que está submetida a normas de direito privado, pelo que a competência para o presente procedimento cautelar pertence aos tribunais judiciais e não aos tribunais administrativos. Há assim que julgar procedente o recurso interposto e revogar a decisão recorrida.[5]* Sintetizando: - Os tribunais comuns – e não os administrativos - são os competentes para conhecer de um procedimento cautelar de ratificação de embargo extrajudicial que foi efectuado pelo requerente, em que este alega ter ocorrido ofensa do seu direito de propriedade na sequência de obras de requalificação urbana levadas a cabo por município. - É que esta alegada ofensa do direito de propriedade do requerente, embora se conexione com uma relação jurídico administrativa, referente à realização de uma obra pública por parte de um município, não é disciplinada por normas de direito administrativo, mas sim por normas de direito privado.* DECISÃO Nos termos expostos, acordam os juízes que constituem este Tribunal em julgar procedente o recurso de apelação interposto pela requerente B… e, em consequência:
  4. a)Revoga-se a decisão recorrida;
  5. b)Julga-se o Tribunal Judicial da Comarca de Tabuaço competente, em razão da matéria, para conhecer do presente procedimento cautelar;
  6. c)Determina-se o prosseguimento dos autos. Sem custas. Porto, 18.6.2013 Eduardo Manuel B. Martins Rodrigues Pires Márcia Portela Manuel Pinto dos Santos ______________ [1] Cfr. Ac. STJ de 7.2.2009, p. 334/09.9 YFLSB, disponível in www.dgsi.pt. [2] Cfr. Ac. Rel. Porto de 10.4.2011, p. 99/11, 4 TBSTS, disponível in www.dgsi.pt.; Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa”, Lições, 8ª ed., pág. 56. [3] Neste sentido cfr.: Ac. Tribunal de Conflitos de 16.2.2012, p. 18/11; Ac. Tribunal de Conflitos de 14.3.2006, p. 18/05; Ac. Rel. Porto de 21.4.2008, p. 0851165; Ac. Rel. Porto de 3.4.2006, p. 0650818; Ac. Rel. Porto de 27.6.2005, p. 0553032; Ac. Rel. Porto de 10.11.2003, p. 0354457, todos disponíveis in www.dgsi.pt. [4] Cfr. Ac. Rel. Porto de 27.5.2004, p. 0432890, disponível in www.dgsi.pt. [5] Apontando no sentido de solução idêntica à defendida, cfr.: Acórdão do Tribunal de Conflitos de 12.6.2007, p. 8/07; Ac. Rel. Porto de 4.2.2013, p. 5852/11.6 TBVFR; Ac. Rel. Porto de 27.9.2011, p. 2911/11.9 TBVFR [subscrito pelo presente relator como adjunto]; Ac. Rel. Porto de 16.3.2010, p. 2791/09.4 TBVFR; Ac. Rel. Porto de 27.4.2004, p. 0421009, todos disponíveis in www.dgsi.pt.

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