46 C 247/2020-209 — Obvodní soud pro Prahu 2

1. Žalobci se svou žalobou domáhají po žalované odškodnění ve formě omluvy za nemateriální újmu vzniklou v důsledku nezákonných opatření obecné povahy ministerstva zdravotnictví, a to podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen„ zákon“). Svou žalobu zdůvodnili tak, že uvedli, že vláda usnesením ze dne 15. 3. 2020, č. 85/2020 Sb., o přijetí krizového opatření (dále jen„ usnesení vlády o omezení svobody pohybu“), zakázala s blíže specifikovanými výjimkami volný pohyb osob na území celé České republiky. Toto usnesení vlády bylo zrušeno usnesením vlády ze dne 23. 3. 2020, č. 126/2020 Sb. Tímto usnesením zároveň vláda vzala na vědomí mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12745/2020-1 (dále jen„ mimořádné opatření o omezení svobody pohybu ze dne 23. 3. 2020“), kterým bylo prodlouženo omezení volného pohybu osob až na výjimky a kterým bylo nařízeno omezení pohybu na veřejně dostupných místech a omezení kontaktů, a to na dobu do dne 1. 4. 2020 do 6:00 hod. Mimořádné opatření o omezení svobody pohybu ze dne 23. 3. 2020 bylo nahrazeno mimořádným opatřením ze dne 30. 3. 2020, č. j. MZDR 12745/2020-4 MIN/KAN, toto mimořádné opatření bylo zrušeno mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 6. 4. 2020, č. j. MZDR 15190/2020-4 MIN/KAN, a toto bylo zrušeno mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 4. 2020, č. j. MZDR 15190/2020-5 MIN/KAN. Všechna tato mimořádná opatření zakazovala volný pohyb osob s blíže určenými výjimkami. Ministerstvo zdravotnictví vydalo dne 15. 4. 2020 mimořádné opatření, čj. MZDR 16195/2020-1 MIN/KAN, které s účinností ode dne 20. 4. 2020 od 0:00 hod zrušilo mimořádné opatření ze dne 10. 4. 2020. Toto mimořádné opatření zakázalo s výjimkami volný pohyb osob na území celé České republiky a nařídilo osobám pobývajícím na území České republiky omezit pohyb na veřejně dostupných místech na dobu nezbytně nutnou a pobývat v místě svého bydliště. Dále nařídilo omezit kontakty s jinými osobami na nezbytně nutnou míru, pobývat na veřejně dostupných místech nejvýše v počtu dvou osob, s výjimkou členů domácnosti, výkonu povolání, podnikatelské nebo jiné obdobné činnosti, účasti na pohřbu, a zachovávat při kontaktu s ostatními osobami, s výjimkou členů domácnosti, odstup nejméně 2 metry, pokud to je možné. Nařídilo též konzumovat potraviny včetně nápojů na veřejnosti v místě jejich prodeje pouze v nezbytně nutných případech pro potřeby nezbytného občerstvení, jedná-li se o potraviny určené k bezprostřední konzumaci, a v takovém případě se vzdálit za účelem jejich konzumace od prodejny, výdejového okénka apod. alespoň 10 metrů. Všechna uvedená mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví byla přijata podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020 byla zrušena mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020 j.: MZDR 12745/2020-1 MIN/KAN a ze dne 15. 4. 2020, č. j. MZDR 16195/2020-1 MIN/KAN. Rozsudek nabyl právní moci téhož dne. Soud v rozsudku konstatoval, že ministerstvo při vydání předmětných opatření překročilo zákonné meze své působnosti. V bodu 156 rozsudku soud konstatuje, že„ pokud vyhlášením nouzového stavu vláda deklarovala, že běžné právní prostředky nestačí na zvládnutí nastalé krizové situace, bylo na místě aplikovat mimořádná krizová opatření, jejichž přijetí je předvídáno krizovým zákonem. A zákon počítá s tím, že tato krizová opatření mohou v razantní míře omezit základní práva a svobody, a proto stanoví jasný mechanismus pro jejich přijetí. Jakkoliv tedy nadále bylo plně v dispozici Ministerstva zdravotnictví činit úkony striktně spadající pod tento rezort, například vyčlenit lůžka ve zdravotnických zařízeních podle § 69 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně veřejného zdraví nebo zakázat návštěvy pacientů ve zdravotnických zařízeních, nepříslušelo mu omezit na území celého státu svobodu pohybu všech obyvatel … Možnost přijmout takováto krizová opatření náležela v době nouzového stavu pouze vládě.“ V bodu 84 rozsudku pak konstatuje, že„ vláda si své role při nouzovém stavu nejprve byla vědoma, neboť přijala krizová opatření obdobného obsahu ve formě, jež předjímá ústavní zákon o bezpečnosti a krizový zákon.“ Soud pak konstatuje, že pokud tento správný postup exekutiva opustila, pak to„ z hlediska práva neobstojí“. Soud v bodu 162 svoji argumentaci uzavřel s tím, že„ napadená mimořádná opatření odpůrce v nikoliv malé míře zasáhla do základních práv a svobod, a že odpůrce nedisponoval dostatečnou věcnou působností k jejich vydání, soud návrhu navrhovatele vyhověl a napadená opatření obecné povahy zrušil.“ Žalobci dne 8. 6. 2020 předběžně uplatnili svůj nárok u žalované. Ta svým vyjádřením ze dne 8. 12. 2020 nároku nevyhověla. S tím žalobci nesouhlasí, neboť městský soud v citovaném rozsudku v bodu 83 rozsudku konstatoval, že„ přihlédl k povaze napadených opatření, která velmi významně omezovala základní práva a svobody, především svobodu pohybu“. V bodu 85 rozsudku pak městský soud doplnil, že„ napadené opatření obecné povahy neomezovalo práva úzkého okruhu adresátů, nýbrž restriktivně dopadalo na veškeré obyvatele České republiky.“ Žalobci tak mají za prokázané, že v důsledku nezákonných opatření ministerstva, která byla pro nezákonnost zrušena, jim vznikla podstatná újma na jejich právech tím, že byla omezena jejich možnost volného pohybu na území jejich vlasti. V zásadě jsou dopady daného opatření porovnatelné s opatřeními, která se ukládají v trestním řízení osobám, které se dopustily trestného činu. Žalobci se ničeho nedopustili, přesto se v důsledku vydání daných opatření nemohli svobodně pohybovat, nemohli navštěvovat své přátele a příbuzné apod. Nemohli se svobodně pohybovat po území ČR. Pokud by nebyla předmětná opatření vydána, tak by k újmě poškozených nedošlo. Je tak dána příčinná souvislost mezi opatřeními ministerstva a způsobenou újmou. Dle žalobců též nelze přehlédnout, že vláda a ministerstvo obcházely platnou právní úpravu o náhradě škody způsobené krizovými opatřeními. 2. Žalovaná žalobci požadovaný nárok neuznala a navrhla žalobu zamítnout, neboť má za to, že nejsou splněny předpoklady a podmínky zakládající odpovědnost dle zákona č. 82/1998 Sb. O tom vyrozuměla žalobce podáním ze dne 8. 12. 2020. Odpovědnost za škodu by přicházela v úvahu za předpokladu existence rozhodnutí vydaného ve správním řízení, tedy individuálním rozhodnutím ve věci nebo nesprávným úředním postupem. Aby tedy přicházela v úvahu aplikace ustanovení zákona, muselo by v posuzovaném případě existovat individuální rozhodnutí, tj. rozhodnutí, kterým správní orgán v konkrétním případě autoritativně upravuje právní poměry individuálně určených účastníků správního řízení, stojících mimo organizační strukturu veřejné správy. Mimořádná opatření fakticky nejsou opatřením obecné povahy, nýbrž (jiným) právní přepisem, jak platí ostatně i u obsahově totožných opatření vydaných vládou České republiky dle krizového zákona. Náhradu škody způsobenou právním předpisem však dle ustanovení zákona 82/1998 Sb., uplatňovat nelze. I za předpokladu, že by se na Mimořádná opatření nahlíželo nikoliv jako na právní předpis, nýbrž jako na opatření obecné povahy, i v tomto případě by absentovalo rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. Opatření obecné je zvláštním úkonem správního orgánu na hranici mezi správním aktem a právním předpisem, nelze je však považovat za rozhodnutí správního orgánu, neboť neurčuje práva a povinnosti v individuálně určených případech. Opatření obecné povahy, tato z povahy věci nesplňuje kritérium ustanovení § 5 zákona, a to jak z důvodu jejich všeobecného a celostátního dopadu, tj. z materiálního hlediska mají povahu právního předpisu, tak z důvodu, že neurčují práva a povinnosti konkrétních osob. K tomu žalovaná odkázala jak na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020 a usnesením Ústavního soudu v plenárním usnesení ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20, ve kterém uvedl, že opatření obecné povahy není akt individuální aplikace práva ve smyslu„ pravomocného rozhodnutí v řízení“, jak vyplývá z jeho samotných definičních znaků. Žalobu považuje žalovaná za nedůvodnou též pro absenci aktivní legitimace žalobců, když možnost domáhat se náhrady škody ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., je však vázána na podmínku účastenství dotčené osoby v řízení. Mimořádná opatření byla vydána v beznávrhovém řízení, bez účastníků řízení a z povahy věci tak nemůže být ani osoba aktivně legitimovaná k náhradě škody způsobené naříkanými mimořádnými opatřeními dle zákona č. 82/1998 Sb. Touto osobou pak není a nemůže být dokonce ani osoba, která se žalobou domáhala zrušení mimořádných opatření, natož žalobci, kteří nebyli ani účastníky soudního přezkumu mimořádných opatření žalované. Odhlédnuto od uvedeného, nejsou n