2 Ao 3/2010 — Nejvyšší správní soud

64 A 2/2014- 43 - text pokračování 8 64 A 2/2014 64A 2/2014 - 43 U S N E S E N Í Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Milana Procházky a soudců JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Petra Polácha v právní věci navrhovatelů: a) R.O.S Vacek s.r.o., se sídlem Sokolská 30, Litvínov, b) EKOpaliva s.r.o., se sídlem Strančická 177/45, Praha 10, c) ZS Dublovice a.s., se sídlem Dublovice 218, Dublovice, všichni zastoupeni JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem, Advokátní kancelář Hartmann, Jelínek, Fráňa a partneři, s.r.o., se sídlem Resslova 1253, Hradec Králové, proti odpůrci: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo náměstí 91/5, Jihlava, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 2/2010 ze dne 8. 11. 2010, t a k t o : I. Návrh s e o d m í t á . II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci Navrhovatelé se shodně domáhají v řízení podle ust. § 101a a násl. zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s.ř.s.“), zrušení cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu (dále jen „odpůrce“) č. 2/2010 ze dne 8. 11. 2010, kterým se stanovuje podpora pro výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie, kombinované výroby elektřiny a tepla a druhotných energetických zdrojů, a to v rozsahu bodu 1. 9 nadepsaného „Výkupní ceny a zelené bonusy pro výrobu elektřiny využitím slunečního záření“, pro jeho rozpor se zákonem I. 1 Obsah návrhu Navrhovatelé uvedli, že předmětné cenové rozhodnutí je opatřením obecné povahy. Vycházeli při tom z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/07 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2010, č.j. 2 Ao 3/2010-55, publ. pod č. 2141 Sb. NSS, nicméně uvedli, že právní povaha napadeného cenového rozhodnutí je odlišná vzhledem k § 2c zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů české republiky v oblasti cen, zmocňujícího odpůrce k vydávání nejen právních předpisů, ale i rozhodnutí. V dalším pak navrhovatelé uvedli důvody, proč cenové rozhodnutí odpůrce nelze považovat za právní předpis. Navrhovatelé brojili proti bodu 1.9 cenového rozhodnutí nadepsaného „Výkupní ceny a zelené bonusy pro výrobu elektřiny využitím slunečního záření“. Argumentace navrhovatelů směřovala proti stanovení výkupní ceny cenovým rozhodnutím pro zdroje s instalovaným výkonem přes 100 kW uvedené do provozu od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011, pro rozpor se zákonem č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, ve znění pozdějších předpisů, a aplikací nezákonného ustanovení vyhlášky č. 475/2005 Sb., ve znění po novele provedené vyhláškou č. 300/2010 Sb. Výkupní cena vycházející z nereálných celkových průměrných měrných investičních nákladů tak byla podle navrhovatelů v rozporu s § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 180/2005 Sb. Dále navrhovatelé namítají, že cenovým rozhodnutím odpůrce byla zasažena jejich ústavně zaručená základní práva – právo na ochranu majetku, svoboda podnikání, porušení principu rovnosti a porušení práva na legitimní očekávání. Podle názoru navrhovatelů je cenové rozhodnutí nepřiměřené. Navrhovatelé si byli vědomi, že napadené cenové rozhodnutí již ke dni podání návrhu pozbylo účinnosti, proto se domáhali vydání pouze akademického výroku. I. 2 Vyjádření odpůrce Ve vyjádření doručeném Krajskému soudu v Brně dne 4. 2. 2014 odpůrce uvedl, že v dané věci nejsou splněny podmínky řízení, neboť bez ohledu na právní povahu, již toto cenové rozhodnutí pozbylo platnosti a fakticky tak bylo dosaženo výsledku, který navrhovatelé ve svém návrhu požadují. Pokud navrhovatelé nesprávně dovozují, že jim již ze zrušeného cenového rozhodnutí vznikla práva a povinnosti pro futuro, bylo by třeba dále zohlednit § 100d odst. 4 a odst. 3 s.ř.s. Odpůrce se dále neztotožnil s návrhem v tom směru, že napadené cenové rozhodnutí je svojí povahou opatřením obecné povahy, neboť se jedná o právní předpis. Povahu cenového rozhodnutí nelze dovozovat z § 2c zákona č. 265/1991 Sb. a § 17 odst. 4 písm. d) energetického zákona, ale bylo třeba vycházet z materiálního pojetí cenového rozhodnutí. Cenové rozhodnutí dopadá na subjekty vymezené obecnými znaky, tj. stanoví práva a povinnosti vždy určitým obecně vymezeným množinám výrobců elektrické energie. V rámci takto vymezených kategorií výrobců nedopadá cenové rozhodnutí na konkrétní případy, ale obecně na elektřinu vyrobenou těmito výrobci. Dále odpůrce odkázal na usnesení Krajského soudu v Brně, č. j. 64A 2/2013-35 a navrhl, aby soud předmětný návrh odmítl pro jeho nepřípustnost. II. Posouzení věci krajským soudem II. 1 Vymezení pojmu opatření obecné povahy v judikatuře Nejvyššího správního soudu a vývoj judikatury Ústavního soudu k charakteru cenových výměrů. Soud se musel předně zabývat tím, zda předmětné cenové rozhodnutí je skutečně opatřením obecné povahy. K posouzení této skutečnosti považoval soud za podstatné, jak charakteristiku cenových rozhodnutí chápou Nejvyšší správní soud a Ústavní soud. K tomu, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS. Vycházel přitom z nedostatku definičních znaků opatření obecné povahy, s výjimkou negativního vymezení v § 171 správního řádu. Tam je uvedeno, že závazné opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona (blíže viz citované rozhodnutí). Vývoj judikatury Ústavního soudu k charakteru cenových výměrů pak provedl Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí č.j. 2 Ao 3/2010-57. Zde uvedl: „11) K povaze cenových výměrů se rozsáhle vyjádřil v řadě svých rozhodnutí Ústavní soud. Z nálezu ze dne 17. 2. 1999, sp. zn. II. ÚS 53/97, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 13, nález 26, str. 195 a násl. plyne, že v případě stanovení konkrétní výše (regulované) ceny podle zákona o cenách o právní předpisy nižší právní síly nejde. Jde o rozhodnutí cenových orgánů, které musejí účastníci závazkového vztahu respektovat, neboť zákon jim tuto povinnost ukládá. 12) Také v usnesení ze dne 8. 12. 1999, sp. zn. I. ÚS 422/99, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 16, usnesení 75, str. 393 a násl., se Ústavní soud zabýval tím, jakou právní povahu napadený akt vlastně má, přičemž dospěl k tomu, že výměr Ministerstva financí o regulaci cen, vydaný podle zákona o cenách, není (jiným) právním předpisem. Úřední stanovení a usměrnění cen podle § 5 a § 6 zákona o cenách provádějí cenové orgány zařazením rozhodnutí do seznamu zboží, které se uveřejňuje v Cenovém věstníku (§ 10 zákona o cenách). Toto zařazení má v praxi formu výměru Ministerstva financí, neboť zákon žádnou konkrétní formu nepředepisuje. Výměr Ministerstva financí proto nelze považovat za (jiný) právní předpis, neboť nevyhovuje čl. 79 odst. 3 Ústavy, navíc si je třeba uvědomit, že podmínkou platnosti zákonů (čl. 52 Ústavy), ale i jiných právních předpisů, je jejich vyhlášení způsobem, který stanoví zákon, přičemž cenové výměry nejsou publikovány v oficiální publikační platformě, kterou je Sbírka zákonů. V citovaném usnesení Ústavní soud dospěl k tomu, že „ jde zřejmě o akt vydaný na základě § 10 cenového zákona, který má ovšem specifickou, normativní povahu, neboť nesměřuje vůči konkrétnímu právnímu subjektu, ale zavazuje – obdobně jako právní předpis – blíže neurčený, resp. neurčitý okruh (počet) subjektů, které právně disponují s určitým druhem zboží. Právní závaznost výměru ministerstva financí lze dovodit z obecně závazného ustanovení § 5 a § 6 cenového zákona a nikoliv ze samotného výměru.“ 13) Starší judikatura Ústavního soudu tedy dospívala k závěru, že cenová rozhodnutí podle § 10 zákona o cenách nejsou právním předpisem. Logicky výslovně nedospívala k tomu, že jsou opatřením obecné povahy, neboť v té době nebyla součástí právního řádu České republiky, ovšem ani v tomto směru nepodávala definici cenových rozhodnutí obdobnou té, která byla posléze přijata ve vztahu k opatřením obecné povahy. Navrhovatelka se tedy mýlí, pokud se domnívá, že definice podaná v citovaném usnesení je obdobná definici opatření obecné povahy, jak ji vyložil Nejvyšší správní soud v rovněž již zmíněném rozhodnutí sp. zn. 1 Ao 1/2005. Ústavní soud hovoří sice o obecně definovaném okruhu adresátů, nicméně nikterak nezmiňuje druhou esenciální náležitost opatření obecné povahy – konkrétně vymezený předmět. Obecný okruh adresátů má vedle opatření obecné povahy také právní předpis, jak ostatně zmiňuje také Ústavní soud a k němuž jej připodobňuje, byť jej za něj neprohlašuje pro nedostatek formálních rysů (např. publikace). Ústavní soud dokonce mluví o normativním charakteru takového cenového rozhodnu