5 As 69/2023 — Nejvyšší správní soud

31 Af 9/2025- 56 - text  8 31 Af 9/2025 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Petra Šebka a soudců Mgr. Jana Jiráska, Ph.D., a JUDr. Terezy Matuškové, v právní věci žalobce: Ing. L. K. bytem X zastoupen advokátem Mgr. Františkem Málkem sídlem 17. listopadu 238, 530 02 Pardubice proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, 602 00 Brno za účasti: statutární město Pardubice sídlem Pernštýnské nám. 1, 530 21 Pardubice o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 7. 2. 2025, č. j. ÚOHS-04507/2025/162, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení. IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. V této věci soud posuzoval otázku, zda byl žalobce aktivně legitimován k podání návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy na veřejnou zakázku podle § 254 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek („ZZVZ“). 2. Žalobce se u žalovaného domáhal zahájení řízení o uložení zákazu plnění ze smlouvy na veřejnou zakázku zadanou statutárním městem Pardubice („zadavatel“). Návrh podal vůči dodatku č. 3 ze dne 31. 3. 2022 ke smlouvě o dílo ze dne 18. 11. 2011 („dodatek č. 3“), kterým došlo ke změně vybraného zpracovatele územního plánu na Ateliér Cihlář-Svoboda s. r. o. 3. Žalovaný nejdříve řízení usnesením ze dne 17. 10. 2022, č. j. ÚOHS-36199/2022/500, zastavil, jelikož podle něj žalobce nesplnil všechny požadavky vážící se k podání návrhu, neboť návrh v zákonné lhůtě nedoručil zadavateli. Toto usnesení předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže („předseda“) potvrdil rozhodnutím ze dne 12. 1. 2023, č. j. ÚOHS-43747/2022/162. Zdejší soud však obě rozhodnutí rozsudkem ze dne 11. 9. 2024, č. j. 31 Af 11/2023-83, zrušil s tím, že nebyly splněny podmínky pro zastavení řízení. 4. Žalovaný v dalším řízení návrh žalobce rozhodnutím ze dne 9. 12. 2024, č. j. ÚOHS-47289/2024/500, dle § 265 písm. b) ZZVZ zamítnul, neboť podle něj nebyl podán osobou oprávněnou. Žalobce se proti tomuto rozhodnutí bránil rozkladem, který předseda rozhodnutím ze dne 7. 2. 2025, č. j. ÚOHS-04507/2025/162, zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil („napadené rozhodnutí“ nebo „rozhodnutí předsedy“). II. Obsah žaloby 5. Napadené rozhodnutí je podle žalobce nepřezkoumatelné a nezákonné. Žalovaný i jeho předseda podle žalobce postupovali v rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů, pokud teprve po dvou letech dospěli k závěru, že žalobce není aktivně legitimován k podání návrhu. Zásada procesní ekonomie má sloužit adresátům veřejné správy, nikoliv správnímu orgánu. Správní orgán tak měl ihned na počátku vyjmenovat všechny důvody bránící meritornímu přezkumu, a teprve následně umožnit účastníkům se proti takovému rozhodnutí bránit. Nelze jako zákonné akceptovat, aby správní orgán postupně přicházel s novými důvody pro věcné nevyřízení návrhu a navrhovatel utrácel nemalé prostředky na jejich vyvracení, ačkoliv je mohl vyvrátit všechny najednou již před dvěma lety. 6. Správní orgány nesprávně interpretují zákonné podmínky aktivní legitimace. Využívají zužující interpretaci pojmu dodavatel i pojmu újma a nesprávně a nepřípustně vykládají také pojem navrhovatel. Povaha návrhu na uložení zákazu plnění ze smlouvy je specifická. Nelze proto aktivní legitimaci spojovat se stejnými pravidly jako v případě námitek. Ustanovení § 254 ZZVZ je ustanovením speciálním a použije se přednostně před obecnými pravidly v § 249, potažmo § 241 odst. 1 ZZVZ. 7. Prvkem obecné definice dodavatele dle § 5 ZZVZ není vztah ke konkrétní veřejné zakázce. Výklad žalovaného má za následek, že tentýž podnikatel bude v jednom řízení vyhodnocen jako dodavatel, ale v jiném řízení mu tento statut přiznán nebude. Ničemu takovému neodpovídá ani zákonná definice, ani důvodová zpráva, podle které je dodavatel v evropském právu pojímán velice široce. Žalobce je hospodářsky činným subjektem, který, byť třeba jednorázově, definici dle § 5 ZZVZ naplňuje. Žalovaný i jeho předseda užívají eurokonformní výklad účelově, neboť nevzali v potaz široké vymezení pojmu „hospodářský subjekt“, který odpovídá českému pojmu „dodavatel“. Současně v jiném svém dřívějším rozhodnutí žalovaný naopak tvrdil, že využít eurokonformní výklad definičního ustanovení není na místě, neboť jazykové vyjádření českého textu je jednoznačné. Tentýž argument lze dle žalobce aplikovat i v nynější věci. V minulosti žalovaný aktivní legitimaci přiznal i osobám, které předmět veřejné zakázky plnit nemohly. Předseda pak tyto závěry staršího rozhodnutí dezinterpretuje, pokud tvrdí, že ve skutečnosti žalobcem odkazované rozhodnutí shodně jako nyní napadené rozhodnutí stanovilo, že návrh nemůže podat osoba, která nepodniká na trhu, na němž se obchoduje předmět veřejné zakázky. 8. Zužujícímu výkladu sporných pojmů nenasvědčuje ani smysl právní úpravy zadávání veřejných zakázek, ke kterému neodmyslitelně patří ochrana zásad 3E. Má-li dozor chránit i zásady 3E, nelze dospět k závěru, že aktivně legitimována je pouze osoba, která je sama konkurentem vybraného dodavatele. Žalobce připomíná, že návrh podal proto, že zadavatel zadal veřejnou zakázku novému vybranému dodavateli, aniž by tomu předcházela jakákoliv soutěž. Dozorové procesy by měl být oprávněn spustit každý, kdo prokáže, že mu byla postupem zadavatele způsobena újma nebo mu újma hrozí. Tímto způsobem by byly náležitě chráněny zásady a zároveň by se předcházelo šikanózním návrhům osob, které nemají na zadání veřejné zakázky žádný osobní zájem. S touto argumentací se dle žalobce předseda nevypořádal. 9. I pojem „újma“ žalovaný nepřípustně zužuje, pokud tvrdí, že tato újma musí spočívat v tom, že danému dodavateli nebyla konkrétní zakázka zadána, nebo se o ni nemohl ucházet. Dané ustanovení je přitom koncipováno velmi široce a hovoří obecně o újmě na právech. Žalobce je přesvědčen, že zákonná právní úprava vyžaduje pro aktivní legitimaci k podání návrhu pouze vznik či hrozbu újmy na právech, čímž je dostatečně zajištěno, aby institut sloužil pouze k ochraně hospodářské soutěže, nikoliv k šikanování zadavatelů. 10. Žalobce ve svých podáních prokázal silný vztah k veřejné zakázce. Tento vztah má jednoznačně ekonomickou povahu a v ekonomické oblasti se rovněž projevuje újma, která mu postupem nově vybraného dodavatele bezprostředně hrozí. Žalobce podmínky aktivní legitimace splnil. 11. Z výše uvedených důvodů žalobce navrhl, aby soud zrušil rozhodnutí předsedy, eventuálně i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. III. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 12. Podle žalovaného z žádného právního ustanovení neplyne povinnost zabývat se v případě absence jedné z podmínek vedení řízení podmínkami dalšími. Právě to by totiž bylo procesně neekonomické, jelikož by správní orgány musely vyřešit více otázek, a přitom by dospěly ke stejnému výsledku. 13. Žalovaný nikdy netvrdil, že k zahájení řízení o návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele je obecně legitimován pouze takový stěžovatel, který podal námitky. Nelze ovšem přehlížet systematiku zákona a nerespektovat legislativní zkratky. Jak námitky, tak návrh na uložení zákazu plnění ze smlouvy je oprávněn podat stejný subjekt, a tím je právě stěžovatel definovaný v § 241 odst. 1 ZZVZ. 14. Smyslem práva veřejných zakázek je hospodárné nakládání s finančními prostředky. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, směrnice Rady ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce a ZZVZ regulují konkrétní postupy zadavatele související s konkrétním obchodním případem. Žádné ze stanovených pravidel naopak nemíří na ochranu podnikajícího subjektu, který o plnění zakázky zájem mít nemůže. Žalobce dovozuje svoji aktivní legitimaci pouze z procesních ustanovení, aniž by se zároveň dovolával ochrany veřejného subjektivního práva. Aktivní legitimaci mají mít pouze ty subjekty, k jejichž ochraně hmotněprávní ustanovení zákona slouží. 15. Dodavatelem se rozumí osoba, která nabízí poskytnutí služeb nebo stavebních prací. Toto nabízení se však musí nějakým způsobem týkat konkrétní veřejné zakázky, nejedná se o širokou veřejnost. Ta má k dispozici pouze institut podnětu. Újmou se pak rozumí alespoň teoretická ztráta možnosti konkrétní veřejnou zakázku získat. Žalobce sice argumentuje širokým výkladem pojmu dodavatel v evropském právu, opomíjí však, že evropský zákonodárce mířil pouze na ochranu subjektů, které mají na zakázce alespoň potenciální zájem. 16. Žalobcem odkazovaná rozhodnutí žalovaného nejsou relevantní. V šetřeném případě nepanuje rozpor mezi unijní a evropskou úpravou, není proto na místě odkaz na rozhodnutí, v němž žalovaný vysvětlov