2 As 24/2010 — Nejvyšší správní soud

14 A 222/2021- 72 - text 8 pokračování 14A 222/2021 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Štěpána Výborného, soudkyně Karly Cháberové a soudce Jana Kratochvíla ve věci žalobce: proti žalované: M. K., bytem … zastoupen advokátem JUDr. Jakubem Křížem, Ph.D, sídlem Na Podkovce 10, Praha 46 Kancelář Poslanecké sněmovny, sídlem Sněmovní 4, Praha 1 zastoupena advokátem JUDr. Markem Nespalou, sídlem Bělehradská 77, Praha 2 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalované, takto: I. Určuje se, že zásah žalované, který spočíval v neumožnění vstupu žalobci dne 1. 12. 2021 do budovy Poslanecké sněmovny, byl nezákonný. II. Žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení ve výši 14 342 Kč do jednoho měsíce od právní moci rozsudku, k rukám advokáta JUDr. Jakuba Kříže, Ph.D. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. Žalobce se podanou žalobou domáhá ochrany před tvrzeným nezákonným zásahem žalované. Ten má spočívat v tom, že žalobci nebyl zaměstnankyní žalované dne 1. 12. 2021 umožněn vstup do budovy Poslanecké sněmovny. Důvodem bylo, že žalobce nepředložil doklad o očkování proti nemoci Covid-19 nebo doklad o jejím prodělání. Žalobce se vstupu domáhal z důvodu účasti jako veřejnost na jednání Výboru pro sociální politiku. 2. Žalobce je konzultantem pro oblast veřejných politik pro Hnutí Pro život ČR, z.s. Jeho úkolem je detailně monitorovat průběh legislativního procesu. K účasti na jednání Výboru pro sociální politiku dne 1. 12. 2021 byl žalobce řádně registrován. 3. Mezi účastníky řízení je nesporné, že důvodem neumožnění vstupu žalobci byla aplikace platných protiepidemických opatření v budovách Poslanecké sněmovny. Ty byly v dané době zveřejněny na webových stránkách Poslanecké sněmovny. Podle nich všechny osoby vstupující do sněmovních objektů, které nejsou držiteli vstupních čipových identifikačních karet, se při vstupu musely prokázat certifikátem o dokončeném očkování nebo potvrzením o prodělání nemoci Covid-19 v posledních 180 dnech. II. Argumentace účastníků 4. Žalobce v žalobě namítá, že zásah žalované, která mu neumožnila vstup do budovy, byl nezákonný. Žalobce upozorňuje, že schůze výborů jsou veřejné. Právo účasti veřejnosti na schůzích výborů Poslanecké sněmovny je reflexí ústavně zakotveného práva účasti veřejnosti na schůzi komory a práva být přítomen na veřejné schůzi výborů. Není přípustné, aby toto právo bylo derogováno interní normativní instrukcí žalované. Pro vydání takové instrukce nemá žalovaná žádnou oporu v zákoně. 5. Žalovaná argumentuje, že jako servisní organizace Poslanecké sněmovny nemůže nerespektovat, ani jakkoliv korigovat vydaná vládní opatření a opatření ministerstev. Platná protiepidemická opatření v budovách Poslanecké sněmovny sledovala legitimní cíl zmírnění šíření nemoci Covid-19. Tímto opatřením žalovaná pouze prováděla podmínku stanovenou v krizovém opatření vlády pro vstup do některých vnitřních nebo venkovních prostor. Žalobce se domáhal účasti na akci ve smyslu bodu II.14 krizového opatření vlády ze dne 25. listopadu 2021 č. 1066. Výjimka z omezení pro akce ústavních orgánů se nevztahuje na veřejnost, ale pouze na samotné členy těchto orgánů, aby nebyla paralyzována jejich činnost. 6. Dne 23. 2. 2022 se ve věci konalo jednání před soudem, při kterém žalobce i žalovaná setrvali na své argumentaci z písemných podání. III. Posouzení žaloby III.1 Podmínky řízení 7. Soud se nejdříve zabýval otázkou, zda má vůbec pravomoc žalobu projednat a dospěl k závěru, že ano. 8. Podle § 2 soudního řádu správního ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. 9. Podle § 4 odst. 1 soudního řádu správního soudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen „správní orgán“), b) ochraně proti nečinnosti správního orgánu, c) ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu, d) kompetenčních žalobách. 10. V dané věci je především otázkou, zda žalovaný při namítaném zásahu vystupoval jako správní orgán ve smyslu právě citovaného § 4 odst. 1 soudního řádu správního. „Správní orgán“ v tomto ustanovení je legislativní zkratkou, která obsahuje tři prvky. Za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 4 Ans 9/2007-197). 11. Soud nemá pochyb o tom, že žalovaná v některých situacích správním orgánem je a proti jejím rozhodnutím je možno domáhat se ochrany ve správním soudnictví. Soudy tak například dovodily, že Kancelář poslanecké sněmovny je správním orgán v případě žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 9 As 189/2020-35). To však neznamená, že jím je vždy. Zásadní otázkou v každém případě je, zda se jedná o rozhodování v oblasti „veřejné správy“. 12. Podle doktríny je pojem „veřejná správa“ velmi složité definovat. Velká část doktríny se pak uchyluje k tzv. negativní definici. Podle ní je veřejná správa souhrnem činností veřejných orgánů, „která svým obsahem není ani činností zákonodárnou ani soudní“ (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 4. vyd. Praha: C.H.Beck, 2001, s. 3); či „souhrn státních činností, které nejsou zákonodárstvím, soudnictvím nebo vládou“ (Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha: ASPI, 2005, s. 19-20). Pokud se již v doktríně podává pozitivní definice veřejné správy, tak se zaměřuje na souvislost s mocí výkonnou. Veřejná správa je činností podzákonnou či „prováděním zákonů“ (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 4. vyd. Praha: C.H.Beck, 2001, s. 5). 13. Judikatura správních soudů z této doktríny vychází a veřejnou správu definuje takto (rozsudek Nejvyššího právního soudu, č. j. 2 As 24/2010-53): Správa společnosti, správa státu jako celku i jeho jednotlivých územních jednotek, jako složek územní organizace státu, tzn. správa veřejných záležitostí ve společnosti zorganizované ve stát, je projevem realizace výkonné moci ve státě, a to včetně specifického postavení tzv. veřejnoprávní samosprávné moci, přičemž se tato správa souhrnně označuje pojmem veřejná správa. Veřejná správa se tak člení na, resp. v sobě zahrnuje, jednak tzv. státní správu a jednak tzv. samosprávu" (Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2004, s. 46). Z podané definice, jakkoliv v ní lze spatřit prvky tautologie, je zřetelné, že jedním z definičních znaků veřejné správy je skutečnost, že jde o projev realizace výkonné moci ve státě. 14. Z daného tedy vyplývá, že veřejnou správou není činnost soudní ani zákonodárná. Musí se jednat o realizaci moci výkonné. Zásadní rozdíl mezi mocí výkonnou a zákonodárnou je ten, že moc výkonná zákony nevytváří, ale provádí. 15. V rozsudku č. j. 3 As 11/2012-28 Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Poslanecká sněmovna není správním orgánem v případě rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí mandátního a imunitního výboru za disciplinární provinění za urážku ve Sněmovně. Podle Nejvyššího správního soudu „výkon pravomoci Poslanecké sněmovny a jejích orgánů je součástí moci zákonodárné“. 16. V nyní posuzované věci se žalobce domáhá ochrany před nezákonným zásahem, který měl spočívat v tom, že mu nebylo umožněno účastnit se veřejného jednání výboru Poslanecké sněmovny. Žalobce se účasti domáhal, neboť je konzultantem pro oblast veřejných politik pro Hnutí Pro život ČR, z.s. Jeho úkolem je detailně monitorovat průběh legislativního procesu. V daný den Výbor pro sociální politiky dle programu projednával dva vládní návrhy zákona. 17. V nyní posuzovaném případě jde o obecnou otázku přístupu do budovy Poslanecké sněmovny. Přítomnost veřejnosti v budově orgánu veřejné moci, byť se jedná o komoru parlamentu, nemá přímou souvislost s výkonem moci zákonodárné. K přítomnosti osob v budově dochází z různých důvodů a ne nutně za účelem výkonu moci zákonodárné. 18. Žalobce sám se sice vstupu domáhal za účelem jednání výboru o návrzích zákonů. Nicméně obecně ani účast veřejnosti na takovém jednání nelze považovat za výkon moci zákonodárné. Veřejnost při jednání parlamentních orgánů žádnou moc nevykonává a ani nijak do výkonu funkcí těchto orgánů nevstupuje. Veřejnost pouze proces sleduje. 19. V dané věci jde o odlišnou situaci, než kdyby účast veřejnosti na jednání omezil sám výbor podle § 37 Jednacího řádu. Takové rozhodnutí by bezpochyby soudně přezkoumatel