22 As 110/2025 – Nejvyšší správní soud

22 As 110/2025- 35 - text  22 As 110/2025-38 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase, soudce Jana Kratochvíla a soudkyně Jitky Zavřelové, ve věci žalobce: Český veslařský svaz, se sídlem Zátopkova 100/2, Praha 6, zastoupeného JUDr. Markem Bilejem, advokátem se sídlem Na Strži 2102/61a, Praha 4, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 11. 2023, čj. ÚOHS-43843/2023/163, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 4. 2025, čj. 29 Af 1/2024-163, takto: Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 4. 2025, čj. 29 Af 1/2024-163, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval tím, zda a v jaké míře je při rozhodování o přestupku spočívajícím v nezákonném nastavení zadávacích podmínek podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, nutné zkoumat materiální stránku přestupku spočívající ve společenské škodlivosti. [2] Žalobce zadal v otevřených řízení tři veřejné zakázky. První z nich byl „Nákup veslařských lodí pro národní sportovní reprezentaci“ (ev. č. zakázky ve Věstníku veřejných zakázek Z2019-008299, ev. č. zakázky v úředním věstníku Evropské unie ev. č. 2019/S 053-121409). Druhou zakázku představovala „Dodávka veslařských lodí“ (ev. č. zakázky ve Věstníku veřejných zakázek Z2020-016873, ev. č. zakázky v úředním věstníku Evropské unie ev. č. 2020/S 097-231156). Třetí zakázkou byl „Nákup lodí pro národní sportovní reprezentaci“ (ev. č. zakázky ve Věstníku veřejných zakázek Z2021-021736, ev. č. zakázky v úředním věstníku Evropské unie ev. č. 2021/S 118-309480). V zakázkách požadoval dodání veslařských lodí od výrobců Empacher a Filippi, a také lodí, u kterých blíže neurčil typ ani výrobce. [3] Podmínkou u všech veřejných zakázek tak bylo, aby vybraný dodavatel dodával lodě od obou výrobců lodí Empacher a Filippi. Tento svůj postup odůvodnil specifickým předmětem veřejných zakázek, jejichž účelem byla obnova sportovního vybavení národní veslařské reprezentace ČR. Cílem obnovy vybavení bylo zlepšení nebo aspoň zachování dosavadních sportovních výsledků a každá z poptávaných typů lodí nahradila totožný, již používaný typ. Při užití jiného typu lodě by mohlo dojít k zásahu do návyků a zkušeností členů posádky. [4] Žalovaný zahájil dne 25. 1. 2023 kontrolu postupu žalobce při zadávání výše vymezených veřejných zakázek. Na základě získaných podkladů následně žalovaný shledal, že se žalobce dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek. Zadávací podmínky veřejných zakázek stanovil tak široce, že v důsledku této skutečnosti došlo k bezdůvodnému omezení hospodářské soutěže. Pokud by žalobce rozdělil předmět zakázky do více částí (čemuž ostatně nic nebránilo), mohlo by se o veřejné zakázky ucházet více dodavatelů. Tím došlo k bezdůvodnému zvýhodnění vybraných dodavatelů. Za přestupek žalovaný uložil žalobci pokutu ve výši 90 000 Kč. [5] Žalobce podal proti rozhodnutí rozklad. Předseda žalovaného rozkladu nevyhověl. Uvedl, že okruh znevýhodněných dodavatelů představovali všichni dodavatelé, kteří za stanovených podmínek dodávat nemohli, ale při jejich zákonném nastavení by dodávat mohli. Žalobce totiž omezil trh pouze na dodavatele, kteří dodávají lodě výrobců Empacher a Filippi, a to, aniž by odůvodnil, proč by mu plnění nemohli dodat dva samostatní dodavatelé v případě, že by zakázku rozdělil na části. Nadto by vybranému dodavateli, který je osobou ovládanou žalobcem, nic nebránilo v tom, aby se zadávacího řízení účastnil i v případě, že by žalobce předmět veřejné zakázky rozdělil do více částí. [6] Krajský soud žalobě žalobce vyhověl a rozhodnutí předsedy žalovaného zrušil. Uvedl, že žalovaný v řízení o přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek nedostatečně vzal do úvahy též materiální stránku přestupku spočívající ve společensky škodlivém jednání. Svůj závěr opřel o dva stěžejní argumenty. [7] Prvním z nich je povaha přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek. Krajský soud s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu dovodil, že se jedná o ohrožovací přestupek. Jeho následek - dopad na hospodářskou soutěž v podobě jejího omezení - nemusí nastat. Správní orgány se sice v odůvodnění rozhodnutí nemusí materiální stránkou přestupku výslovně zabývat, nicméně v posuzované věci žalobce namítal její nenaplnění. Žalovaný i proto měl podrobně zjistit a prokázat, jakým konkrétním způsobem nezákonné nastavení zadávacích podmínek dopadlo na hospodářskou soutěž, tj. jak konkrétně ovlivnilo relevantní trh a výběr dodavatele. Na takovou úvahu sice žalovaný zcela nerezignoval, ale posouzení, které provedl, shledal krajský soud nedostatečné. [8] Druhým z nich je novelizace právní úpravy. Zákon o zadávání veřejných zakázek původně obsahoval v § 270 odst. 1 vyvratitelnou domněnku, podle které se mělo za to, že čin vykazující formální znaky přestupku, je společensky škodlivý. Před vydáním rozhodnutí žalovaného a předsedy žalovaného ale nabyla účinnosti novela zákona o zadávání veřejných zakázek (zákon č. 166/2023 Sb.), která vyvratitelnou domněnku vypustila. I pro přestupky podle zákona o zadávání veřejných zakázek proto podle krajského soudu platí, že ne každé protiprávní jednání je bez dalšího společensky škodlivé. Hledisko společenské škodlivosti je hmotněprávním korektivem, a pokud absentuje, nejedná se o přestupek. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření účastníků [9] Žalovaný (stěžovatel) se proti rozsudku krajského soudu bránil kasační stížností. [10] Namítal, že se v napadeném rozhodnutí tím, jaký dopad měl postup žalobce na relevantní trh, zabýval dostatečně. Poukázal na to, že rozhodnutí předsedy žalovaného a žalovaného tvoří jeden celek. Závěry ohledně naplnění materiální stránky přestupku žalovaný blíže rozebral v rozhodnutí prvního stupně, se kterým se následně předseda žalovaného ztotožnil. V rozhodnutí vymezil, o jaký trh se jedná a provedl úvahu, jaké dodavatele mohl žalobcův postup ovlivnit (konkrétní dodavatele uvedl v rozhodnutí žalovaného). Obdobné (byť stručnější) úvahy obsahuje i rozhodnutí předsedy žalovaného. Z obou rozhodnutí tak implicitně vyplývá, že se materiální stránkou zabýval a dospěl k závěru, že žalobce ji svým jednáním naplnil. [11] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti považoval výklad stěžovatele za nesprávný. Znamenalo by to totiž, že naplnění zákonného znaku přestupku spočívajícího ve společenské škodlivosti je možné automaticky presumovat. Tím by došlo k porušení základních zásad správního řádu a také čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Zopakoval, že svým postupem překážku hospodářské soutěže nevytvořil. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [12] V nyní projednávané věci je stěžejní otázka, v jaké míře má správní orgán zkoumat naplnění materiální stránky přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek. [13] Podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek platí, že: „[z]adavatel se dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla stanovená tímto zákonem v soutěži o návrh, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr návrhu“. Pravidly stanovenými zákonem o zadávání veřejných zakázek se myslí i pravidla v jeho § 36 odst. 1, podle kterých „[z]adávací podmínky nesmí být stanoveny tak, aby určitým dodavatelům bezdůvodně přímo nebo nepřímo zaručovaly konkurenční výhodu nebo vytvářely bezdůvodné překážky hospodářské soutěže“ a zásada zákazu diskriminace uvedená v § 6 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek. [14] Nejvyšší správní soud nepominul, že před vydáním rozhodnutí stěžovatele a předsedy stěžovatele došlo ke změně právní úpravy. Původní právní úprava obsahovala vyvratitelnou domněnku, dle které se mělo za to, že čin, který vykazoval znaky přestupku podle zákona o zadávání veřejných zakázek, je společensky škodlivý (§ 270 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek ve znění do 15. 7. 2023). Současná právní úprava tuto domněnku již neobsahuje. Při projednávání přestupku podle zákona o zadávání veřejných zakázek se proto uplatní obecná východiska, která judikatura dovodila k přestupkům a řízením o nich. III.a Obecná východiska [15] Správní orgány při projednávání přestupku zjišťují, zda došlo k naplnění formální a materiální stránky přestupku (rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 As 104/2008-45). Formální stránka je naplněná v případě, že jednání vykazuje znaky stanovené zákonem a je v něm za přestupek výslovně označené. Materiální stránka přestupku spočívá v tom, že jednání porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti chráněný právními předpisy (rozsudky NSS ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 Afs 14/2011-62, bod 13; ze dne 9. 8. 2012, čj. 9 As 34/2012-28; ze dne 4. 7. 2018, čj. 10 As 330/2017-75, body 24 a 25)