22 As 134/2025 — Nejvyšší správní soud

22 As 134/2025- 31 - text  22 As 134/2025 - 34 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase, soudce Jana Kratochvíla a soudkyně Jitky Zavřelové, ve věci žalobkyně: městská část Praha 10, se sídlem Vršovická 1429/68, Praha 10, zastoupené JUDr. Martinem Šenkýřem, advokátem se sídlem Na viničních horách 1834/24, Praha 6, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 2. 10. 2024, čj. ÚOHS36431/2024/161, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 6. 2025, čj. 62 Af 41/202473, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval tím, zda a v jaké míře § 11 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, vyžaduje, aby plnění podle smlouvy uzavřené v rámci vertikální spolupráce poskytla zadavateli ovládaná osoba. [2] Žalobkyně rekonstruovala pro účely chodu úřadu městské části Praha 10 budovu na adrese Vinohradská 3218/169, Praha 10. Stavební úpravy rozdělila na dvě části. První část zadala mimo zadávací řízení jako veřejnou zakázku malého rozsahu v hodnotě 5 950 459 Kč bez DPH společnosti U1 s.r.o. U druhé části v hodnotě 4 066 000 Kč bez DPH uzavřela se společností PRAHA 10 – Majetková, a.s. smlouvu v režimu vertikální spolupráce podle § 11 zákona o zadávání veřejných zakázek. [3] Žalovaný shledal, že se žalobkyně vymezeným jednáním dopustila přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona o zadávání veřejných zakázek. Předmět plnění, který spolu tvoří jeden funkční celek, záměrně rozdělila na dvě části, aby snížila hodnotu zakázky a nemusela postupovat jako u podlimitní veřejné zakázky na stavební práce. Takto rozdělenou zakázku zadala v části první jako zakázku malého rozsahu a v části druhé uzavřela smlouvu v režimu vertikální spolupráce s ovládanou osobou podle § 11 zákona o zadávání veřejných zakázek. Žalobkyně si přitom už před uzavřením smlouvy s ovládanou osobou v režimu vertikální spolupráce byla vědoma toho, že ovládaná osoba plnění zcela přenechá společnosti EMTANDEM s.r.o. Podmínky, jejichž splnění vyžaduje zákon o zadávání veřejných zakázek v § 11 proto nebyly splněny a žalobkyně se zvoleným postupem snažila obejít zákon. Za přestupek uložil žalovaný žalobkyni pokutu ve výši 750 000 Kč. Při stanovení její výše přihlédl k tomu, že žalobkyně měla již od počátku v úmyslu obejít zákon o zadávání veřejných zakázek a k výši jejích rozpočtových příjmů. [4] Žalobkyně podala proti rozhodnutí rozklad. Předseda žalovaného rozkladu nevyhověl. Ve shodě s žalovaným uvedl, že rozdělená plnění spolu tvoří funkční celek, protože je u nich naplněná věcná, místní, časová i funkční souvislost. Předmět plnění slouží jednomu účelu, a to zajištění odpovídajících prostor pro chod úřadu městské části Prahy 10. Záměr žalobkyně spočíval v celkové rekonstrukci objektu a jeho následném využívání. Přisvědčil proto závěrům žalovaného, že žalobkyně měla sečíst dílčí předpokládané hodnoty zakázek tvořících jeden funkční celek. V posuzovaném případě totiž činil součet dílčích zakázek 10 016 459 Kč bez DPH a překračoval tak limit stanovený zákonem o zadávání veřejných zakázek pro zakázky malého rozsahu. [5] Žalobkyně dle předsedy žalovaného nemohla postupovat ani cestou vertikální spolupráce podle § 11 zákona o zadávání veřejných zakázek. Ta není považovaná za zadání zakázky právě proto, že umožňuje zadavateli naplnit svou potřebu vlastními kapacitami prostřednictvím jím ovládané osoby. Žalobkyně však naplnila podmínky pro aplikaci § 11 zákona o zadávání veřejných zakázek pouze formálně (uzavřením smlouvy s ovládanou osobou), protože faktické plnění provedla společnost EMTANDEM s.r.o. [6] Se závěry žalovaného se předseda žalovaného ztotožnil i ohledně výše udělené pokuty. Zopakoval, že jednání žalobkyně již od samého počátku směřovalo k obejití povinností plynoucích ze zákona o zadávání veřejných zakázek. Do výše se nemůže promítnout ani havarijní stav objektu, a tedy nutnost jeho opravy, protože tento stav byl žalobkyni znám delší dobu. Nadto se nejedná o pokutu nepřiměřenou ani likvidační, protože žalobkyně v roce 2024 plánovala hospodařit s rozpočtovými příjmy ve výši cca 1,5 mld. Kč. [7] Krajský soud žalobu podanou žalobkyní zamítl. [8] Potvrdil, že plnění tvořilo jeden funkční celek. Směřovalo k provedení kompletních stavebních oprav jednoho objektu. První část spočívala ve stavebních úpravách 3., 4., a 5. nadzemního podlaží objektu. Druhá část ve stavebních úpravách dvou podzemních podlaží a dále 1., 2., 6., 7. a 8. nadzemního podlaží objektu. Obě plnění se vzájemně doplňovala a společně uspokojovala potřebu žalobkyně spočívající v rekonstrukci objektu tak, aby jej bylo možné využívat pro chod úřadu městské části Praha 10. Obě plnění nadto probíhala souběžně. Žalobkyně proto měla předpokládané hodnoty obou částí sečíst a následně postupovat podle zákona o zadávání veřejných zakázek podle pravidel pro podlimitní zakázky. [9] Krajský soud dále uvedl, že sice není sporu o tom, že všechny tři formální podmínky vertikální spolupráce byly splněny (což ostatně nesporoval žalovaný ani předseda žalovaného v napadeném rozhodnutí). Nicméně problematickým bylo, že ovládaná osoba PRAHA 10 – Majetková, a. s. plnění neposkytla ani z části. Téhož dne, co uzavřela smlouvu se stěžovatelkou totiž uzavřela smlouvu o dílo se společností EMTANDEM s.r.o. K faktické realizaci tak nedošlo plněním ze strany ovládané osoby, ale v celém rozsahu ze strany jiného dodavatele, který nebyl se stěžovatelkou propojený tak, jak to vyžaduje § 11 zákona o zadávání veřejných zakázek. [10] Pro aplikaci § 11 zákona o zadávání veřejných zakázek podle krajského soudu ovšem pouhé naplnění formálních podmínek nestačí. Musí být naplněný i účel příslušného ustanovení. Samotná skutečnost, že stěžovatelka splnila formální podmínky tak ještě sama o sobě neznamená, že jednala v souladu se zákonem. Aby bylo možné výjimku aplikovat, nestačilo, aby byla prvotní smlouva o dílo uzavřena s osobou splňující podmínky v § 11 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. Taková osoba by totiž musela plnění i fakticky poskytnout. K tomu však nedošlo, jelikož ovládaná osoba podepsala smlouvu o dílo se společností EMTANDEM s.r.o. ještě téhož dne, co uzavřela smlouvu se zadavatelem (žalobkyní). Plnění tak neposkytla ovládaná osoba, nýbrž třetí subjekt. Podle krajského soudu tak bylo nepochybné, že se stěžovatelka snažila zvoleným postupem (rozdělení zakázky na dvě části a zadání ještě v rámci vertikální spolupráce) vyhnout zadání zakázky v podlimitním zadávacím řízení. [11] Krajský soud se ztotožnil i s výší uložené pokuty. Shledal, že její výše byla výsledkem individualizace, v níž žalovaný zohlednil úmyslné obcházení zákona o zadávání veřejných zakázek (což je jevem silně nežádoucím) a rozpočtové příjmy žalobkyně. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření účastníků [12] Žalobkyně (stěžovatelka) se proti rozsudku krajského soudu bránila kasační stížností. [13] Namítala, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku. Podmínky pro uzavření smlouvy v rámci vertikální spolupráce podle § 11 zákona o zadávání veřejných zakázek totiž byly splněny. Smlouvu o dílo uzavřela stěžovatelka s ovládanou osobou PRAHA 10 – Majetková, a. s., nikoliv se společností EMTANDEM s. r. o. To, jak následně společnost PRAHA 10 – Majetková, a. s. postupovala při realizaci díla, nemůže být posouzené jako jednání stěžovatelky, a tedy v rozporu se zákonem. V tomto ohledu je nadto rozsudek krajského soudu vnitřně rozporný, neboť krajský soud na straně jedné říká, že formální podmínky pro aplikaci § 11 zákona o zadávání veřejných zakázek byly splněny, ale na straně druhé dochází k závěru, že žalobkyně využitím tohoto institutu porušila, resp. obešla zákon o zadávání veřejných zakázek. Jelikož byly splněny podmínky pro postup podle § 11 zákona o zadávání veřejných zakázek, nemohla stěžovatelka porušit, resp. obejít zákon tím, že by zakázku rozdělila, neboť se o zakázku vůbec nejednalo. [14] Nesouhlasila též se závěry krajského soudu ohledně výše uložené sankce. Měla za to, že sankce byla nepřiměřená závažnosti přestupku, který je jí kladen za vinu. Uváděla, že žalovaný při stanovení sankce nezohlednil okolnosti případu, charakter stěžovatele, situaci, která předcházela uzavření smlouvy o dílo v režimu vertikální spolupráce a následky jednání stěžovatelky, a tedy škodlivost jejího jednání. [15] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zopakoval, že stěžovatelka měla již od počátku záměr realizovat rekonstrukci objektu v plném rozsahu. Jednalo se proto o podlimitní veřejnou zakázku a stěžovatelka měla postupovat cestou zadávacího řízení. Setrval i na svém závěru, že nebyly naplněny podmínky pro aplikaci § 11 zákona o zadávání veřejných zakázek. K