10 As 155/2025 – Nejvyšší správní soud

10 As 155/2025- 32 - text  10 As 155/2025 - 34 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty a soudců Ondřeje Bartoše a Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: město Protivín, se sídlem Masarykovo nám. 128, Protivín, zastoupen advokátem Mgr. Ing. Janem Procházkou, LL.M., se sídlem Masarykovo nám. 19, Protivín, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 31. 1. 2024, čj. ÚOHS-03014/2024/162, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2025, č. j. 31 Af 12/2024-66, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Ve věci šlo o to, zda žalobce jako zadavatel postupoval v souladu se zákonem č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (ZZVZ), když rekonstrukci budovy bývalé školy rozdělil na dvě etapy a každou etapu zadal samostatně jako zakázku malého rozsahu mimo zadávací řízení. [2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 12. 2023 uznal žalobce vinným přestupkem podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ. Toho se žalobce dopustil tím, že nedodržel pravidlo pro zadávání veřejných zakázek stanovené v § 2 odst. 3 ZZVZ. Žalobce zakázky spočívající v rekonstrukci I. A II. nadzemního podlaží bývalé školy v Myšenci (místní část města Protivín) zadal samostatně, jako veřejnou zakázku malého rozsahu, bez zadávacího řízení. Učinil tak – podle žalovaného – přesto, že zakázky tvořily jeden funkční celek zadávaný v časové souvislosti; tím mohl ovlivnit výběr dodavatele. Za přestupek žalovaný uložil žalobci pokutu ve výši 120 000 Kč. [3] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil rozkladem, který předseda žalovaného výše uvedeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil; ztotožnil se závěry i s právním posouzením učiněným žalovaným v prvním stupni. [4] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného krajský soud napadeným rozsudkem zamítl. Dospěl k závěru, že žalovaný dostatečně prokázal, že rekonstrukce bývalé školy v Myšenci byla ve skutečnosti jedinou veřejnou zakázkou, kterou zadavatel pouze rozdělil na etapy. Ještě před uzavřením smlouvy na realizaci první části stavebních prací se žalobce rozhodl, že opraví kompletně celou budovu. Tento úmysl podle krajského soudu vyplynul jednak z názvů obou veřejných zakázek (I. etapa, II. etapa), jednak z povahy prací prováděných v jednotlivých etapách. Řada stavebních úprav v rámci I. etapy totiž směřovala k záměru rekonstruovat budovu jako celek (podlahy, rozvody elektřiny, odpadů, vody, vytápění, střecha). V rámci II. etapy již žalobce s těmito předchozími úpravami počítal, a také v rámci II. etapy byly provedeny některé práce směřující k celkové rekonstrukci (fasáda, dokončení střechy). II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného [5] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. [6] Tvrdil, že krajský soud bez dalšího přejal argumentaci žalovaného, spočívající však pouze v předpokladech žalovaného, které nebyly ve správním řízení prokázány. Stěžovatel polemizoval se závěrem krajského soudu, že pokud byla v rozpočtu města vyčleněna na opravu částka 7 mil. Kč, pak tato sama o sobě přesáhla limit pro veřejnou zakázku malého rozsahu. Krajský soud podle stěžovatele nezohlednil, že rozpočet musí uvádět částky včetně DPH, zatímco limity pro veřejné zakázky jsou stanoveny bez této daně. [7] Stěžovatel dále zpochybnil závěr krajského soudu, že jeho záměrem bylo opravit budovu bývalé školy jako celek. K tomu poukázal na to, že zastupitelstvo stěžovatele v prosinci 2021 vyčlenilo v rámci rozpočtu na rok 2022 částku 7 mil. Kč na I. etapu stavebních úprav bývalé školy a ve stejné době rada stěžovatele rozhodla o uskutečnění záměru. Více nebylo možné učinit, protože na podzim roku 2022 se konaly komunální volby. Celkový záměr stěžovatele tak byl omezen právě rámcem těchto voleb. Nikdo ze zastupitelů ani radních nemohl vědět, zda nově zvolené orgány města budou chtít v rekonstrukci bývalé školy pokračovat. Tvrzení o záměru rekonstruovat budovu jako celek je tak spekulativní. Skutečnost byla taková, že po komunálních volbách v roce 2022 orgány města reagovaly na požadavky občanů Myšence, že by bylo vhodné využít i 2. nadzemní podlaží budovy. Až na základě těchto požadavků zadal stěžovatel zpracování projektové dokumentace na II. etapu. Krajský soud k tomu nevyslechl členy rady města, jak stěžovatel navrhoval. Související úvaha krajského soudu o tom, že projektová dokumentace II. etapy počítala s pracemi provedenými v rámci I. etapy, je zavádějící: zpracovatel projektu II. etapy rekonstrukce musel vycházet ze skutečného stavu 1. nadzemního podlaží, a tedy ze stavu po opravách provedených během I. etapy. [8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svém posouzení a ztotožnil se s rozsudkem krajského soudu. Zdůraznil, že mezi oběma etapami rekonstrukce shledal časovou i místní souvislost. Za spornou označil především souvislost funkční, do níž směřuje většina kasačních námitek. Podle žalovaného je ale z názvů veřejných zakázek (I., II. etapa) zřejmé, že stěžovatel rozdělil rekonstrukci budovy na etapy už v roce 2021, tedy před komunálními volbami. Použitím výrazu „etapa“ dal stěžovatel jasně najevo, že se jedná o části většího celku poptávaného plnění. To vyvrací argumentaci stěžovatele, že při zadávání zakázky na I. etapu nemohl vědět, jestli posléze přistoupí také k zadání zakázky na II. etapu. Žalovaný odkázal na bod 86 rozhodnutí v prvním stupni, kde uvedl další zjištění nasvědčující tomu, že stěžovatel usiloval o komplexní rekonstrukci bývalé školy: jde zejména o výsledný stav, kdy byla skutečně opravena celá budova, a až po této celkové rekonstrukci je schopna plnit zamýšlený funkční a hospodářský účel. Tomu odpovídá vyjádření starosty stěžovatele pro Písecký deník. Projektová dokumentace byla také koncipována jako stavební akce rozdělená na části. Záměr lze dovodit i z označení a obsahu usnesení rady města a smluv o dílo. Žalovaný doplnil, že poslouží-li každá z částí pořizovaného plnění objektivně jednomu účelu sledovanému zadavatelem, pak jde o funkční celek. Funkční souvislost zásadně nemůže být vyloučena tím, že se zadavatel rozhodne rozdělit plnění na části, etapy, úseky nebo fáze. Závěrem žalovaný poznamenal, že stěžovateli nelze věřit, že by jakožto obec neměl dlouhodobější plány či vize, přesahující rámec jednoho volebního období. Zadavatelem zakázky je obec, nikoli její jednotlivé orgány (nebo dokonce osoby, jimiž jsou tyto orgány obsazeny). Obec také (a ne její orgány či osoby do nich zvolené) nese odpovědnost za své úkony a případné porušení zákona. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [9] Kasační stížnost není důvodná. [10] Podstatou sporu bylo, zda stěžovatel jako zadavatel podlimitních veřejných zakázek porušil pravidlo stanovené v § 2 odst. 3 ZZVZ, čímž mohl ovlivnit výběr dodavatele, a zda se tak dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ. Stěžovatel totiž uzavřel dvě smlouvy o dílo, týkající se budovy bývalé školy v Myšenci, a to dne 3. 1. 2022 („Rekonstrukce škola Myšenec – I. etapa“) a 9. 2. 2023 („Stavební úpravy a změna užívání školy Myšenec, II. etapa“). Považoval je za samostatné zakázky a zadal je tedy mimo některý ze způsobů zadávacího řízení podle ZZVZ. [11] Platí, že zadavatel je povinen zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, ledaže by se jednalo o veřejnou zakázku malého rozsahu, tj. – v případě veřejné zakázky na stavební práce – s hodnotou rovnou nebo nižší částce 6 000 000 Kč (§ 2 odst. 3, § 27, § 31 ZZVZ). [12] Žalovaný dospěl k závěru, že obě zakázky, představované shora uvedenými smlouvami o dílo, ve skutečnosti tvořily jednu zakázku, rozdělenou na části. Byl veden úvahou, že jednotlivá plnění tvořila funkční celek a byla zadána v časové souvislosti. Proto uzavřel, že pro posouzení režimu zakázky je rozhodný součet hodnot obou jejích částí, tj. obou shora uvedených smluv (§ 18 odst. 2 ZZVZ). Takto dosažená hodnota pak přesáhla limit pro veřejnou zakázku malého rozsahu, a měla být zadána některým z postupů podle § 3 ZZVZ. [13] V kasačním řízení zůstal mezi stranami spor o to, zda jednotlivé smlouvy o dílo tvořily funkční celek, tedy zda byla naplněna jedna z podmínek § 18 odst. 2 ZZVZ (námitku k časové souvislosti stěžovatelka nevznesla). [14] Pravidlo, že součet předpokládaných hodnot částí veřejné zakázky musí zahrnovat předpokládanou hodnotu všech plnění, která tvoří jeden funkční celek (§ 18 odst. 2 ZZVZ), vychází ze starší judikatury, podle které se za jednu veřejnou zakázku považovala plnění, která spolu souvisí, a to na základě funkčních (věcných i místních) a časových hledisek (srov. důvodová zpráva k ZZVZ). NSS proto judikoval, že dosavadní judikatura (ke „starému“ zákonu o veřejných zakázkách – č. 137/2006 Sb.) se použije i na veřejné zakázky podléhající režimu ZZVZ (rozsudek NSS ze dne 23. 3. 20