10 As 157/2025 – Nejvyšší správní soud

10 As 157/2025- 30 - text  10 As 157/2025 - 33 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Ondřeje Mrákoty a Vojtěcha Šimíčka ve věci žalobce: D. B., zastoupeného advokátem JUDr. Janem Brožem, Ph.D., Teplého 2786, Pardubice, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, Komenského náměstí 125, Pardubice, proti rozhodnutí ze dne 29. 7. 2024, čj. KUPA13810/20243, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 11. 6. 2025, čj. 52 A 60/202463, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Popis věci [1] V říjnu 2023 zjistil Městský úřad Žamberk (jeho odbor životního prostředí a zemědělství), že na žalobcově pozemku, který leží ve volné krajině a je součástí zemědělského půdního fondu, proběhly stavební práce. Vedle dalších souvisejících úprav tu byl především na betonových pilotech umístěn dřevěný rošt o celkové ploše asi 57 m2. Žalobce sám k tomu žádné vysvětlení neposkytl: jak úřadu sdělil, mohl by tím osobě blízké způsobit nebezpečí stíhání pro přestupek nebo trestný čin. [2] Městský úřad po provedeném řízení shledal žalobce vinným z přestupku podle § 20 odst. 1 písm. c) zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, protože užíval zemědělskou půdu k nezemědělským účelům a neobstaral si souhlas s jejím odnětím ze zemědělského půdního fondu. Za tento přestupek dostal žalobce pokutu 30 tisíc Kč. (Souběžně vedl sousední Městský úřad Jablonné nad Orlicí, tentokrát jako úřad stavební, s žalobcem i řízení o odstranění zmíněné nepovolené stavby. V jeho průběhu požádal žalobce o dodatečné povolení stavby, s touto žádostí však neuspěl, protože nepředložil potřebné podklady.) [3] Krajský úřad Pardubického kraje, k němuž se žalobce proti rozhodnutí o přestupku odvolal, potvrdil žalobcovu vinu i výši pokuty, jen změnil (konkrétněji formuloval) výrok rozhodnutí. Upřesnil, že nezákonná nezemědělská činnost spočívá v umístění stavby (roštu na pilotech), ve vybudování přístupové komunikace a v terénních úpravách. Tuto činnost krajský úřad také přesněji vymezil: žalobce se jí podle něj dopouštěl minimálně od 4. 12. 2023 (kdy mu bylo oznámeno zahájení řízení o odstranění stavby) do 7. 3. 2024 (kdy Městský úřad Žamberk provedl ohledání na místě a zjistil, že stav se nezměnil). Krajský úřad zdůraznil, že jde o přestupek trvající, a pro žalobcovu odpovědnost je tedy rozhodné, že protiprávní stav udržuje (bez ohledu na to, kdo jej způsobil). [4] Proti rozhodnutí krajského úřadu se žalobce bránil u krajského soudu, ale se svou správní žalobou neuspěl. Krajský soud především souhlasil s tím, že žalobcovu odpovědnost zakládá i pouhé tolerování nezákonného stavu; zde navíc sám žalobce požádal o dodatečné povolení nezákonně umístěné stavby. Ne zcela vyhovující popis skutku v rozhodnutí prvního stupně napravil krajský úřad; zachoval přitom totožnost skutku a vycházel jen z listin už založených ve spisu. Správní orgány podle krajského soudu nijak nekladly žalobci k tíži, že se v řízení o přestupku rozhodl nevypovídat. Uložená pokuta je přiměřená a spíše mírná. 2. Argumenty kasační stížnosti [5] Žalobce (nyní stěžovatel) podává proti zamítavému rozsudku kasační stížnost. Krajskému soudu v ní vytýká jednak nesprávné právní posouzení, jednak nepřezkoumatelnost rozsudku. [6] Krajský soud podle stěžovatele nesprávně pracuje s rozsudkem NSS ze dne 15. 12. 2022, čj. 1 As 188/202225, jehož závěry ve skutečnosti prospívají stěžovateli. V řízení nebylo prokázáno, že stěžovatel svůj pozemek skutečně užívá (tedy že je vůbec s to naplnit znak skutkové podstaty) – a tolerování nezákonného stavu k odpovědnosti za přestupek nestačí (nejde tu o objektivní odpovědnost vlastníka pozemku, viz rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2020, čj. 6 As 172/202026). Stěžovatel sám žádné úpravy na pozemku neprovedl a pozemek ani jinak neužíval; jeho odpovědnost nelze založit jen na tom, že coby vlastník pozemku odmítl označit osobu blízkou, která se tohoto jednání dopustila. O dodatečné povolení stavby požádal stěžovatel jen z obavy, že jinak by musel stavbu odstraňovat na své náklady. [7] Městský úřad řádně nevymezil přestupkové jednání; teprve z rozhodnutí krajského úřadu se stěžovatel dozvěděl, že neoprávněné užívání zemědělské půdy spatřují správní orgány v umístění stavby. Touto podstatnou změnou výroku popřel krajský úřad zásadu dvojinstančnosti. Stejnou vadou trpí i časové určení přestupku, které poprvé provedl až krajský úřad, ovšem ani on je nezdůvodnil. Přestupkové jednání nebylo dostatečně vymezeno ani z hlediska místa (pozemek nemá tvar čtverce o hraně 60 metrů, jak o tom uvažoval krajský soud, a navíc je zalesněný). [8] Žalobní námitkou týkající se výše pokuty mířil stěžovatel především k tomu, že správní orgány nezkoumaly jeho osobní poměry. Tuto námitku krajský soud jen stručně popřel. Věnoval se hlavně tomu, že pokuta nebyla uložena v likvidační výši, což stěžovatel uvedl spíše pro dokreslení. Stejně tak krajský soud nenapravil ani nepřezkoumatelnost úvahy správních orgánů, z níž fakticky plyne, že odpovědnost vlastníka pozemku za nezákonné užívání zemědělské půdy je objektivní a že skutečného stavebníka není třeba zjišťovat. 3. Právní hodnocení [9] Kasační stížnost není důvodná. [10] Zákon o ochraně zemědělského půdního fondu zakazuje [v § 3 odst. 2 písm. c)] užívat zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez souhlasu s odnětím ze zemědělského půdního fondu (s výjimkou případů, kdy souhlasu není třeba). Kdo užívá zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez potřebného souhlasu, dopouští se přestupku [§ 20 odst. 1 písm. c) zákona]. Za ten lze uložit pokutu do jednoho milionu Kč [§ 20 odst. 3 písm. a) zákona]. Nezákonné užívání zemědělské půdy je přestupkem nikoli jednorázovým, ale trvajícím. Dopouští se jej nejen ten, kdo vyvolá protiprávní stav a následně jej udržuje, ale i ten, kdo „jen“ udržuje protiprávní stav, i když jej nevyvolal (§ 8 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich). 3.1 Odpovědnost za přestupek a osoba pachatele [11] Krajský soud ve shodě se správními orgány považoval stěžovatele za pachatele přestupku, protože ke stavbě, která se objevila na jeho pozemku, se sice nehlásil coby její původce, ale současně se proti tomuto záboru pozemku nijak nebránil, ba dokonce v řízení o odstranění stavby sám požádal o to, aby stavba byla dodatečně povolena. NSS se závěrem o stěžovatelově vině souhlasí: vychází totiž ze skutkových okolností věci, které nelze zhodnotit jinak. Právě konkrétní skutkové okolnosti bývají pro závěr o vině rozhodné; současně omezují jednoduchou (paušální) přenositelnost prejudikatury a právních úvah v ní obsažených, pokud se odvíjely od jiného skutkového stavu. [12] Stěžovatel si z rozsudku 1 As 188/2022, na nějž upozornil krajský soud, vybírá jen ty zobecňující pasáže, které se zdají být v jeho prospěch. Ve skutečnosti v jeho prospěch být nemohou, protože tehdejší skutková situace byla podstatně odlišná. Šlo v ní o společnost podnikající v Mutěnicích, na jejichž pozemcích patřících do zemědělského půdního fondu byl umístěn sklad, hala, zpevněné plochy užívané ke skladování materiálu, odstavné plochy z betonových panelů a zhutněné cesty (viz popis v později zrušeném rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 6. 2022, čj. 30 A 172/202048, bod 23). NSS skutečně řekl, že pachatelem přestupku spočívajícího v nezákonném užívání zemědělské půdy je ten, kdo pozemek užívá, a není jím automaticky vlastník (1 As 188/2022, bod 22). Reagoval tak však na situaci, v níž tehdejší společnost důsledně od samého počátku tvrdila, že pozemek a stavby neužívá ona (některé tam ostatně byly mnohem dřív, než ona sama pozemky koupila), ale že je tím či oním způsobem užívají jiné osoby, které označila (jiná obchodní společnost či přímo obec Mutěnice; tamtéž, bod 20). [13] NSS tehdy orgánům vytkl, že se touto procesní obranou vůbec nezabývaly. Připustil, že odpovědnost vlastníka bude namístě, pokud nezákonný zábor půdy (např. prázdnou budovu) nikdo neužívá a vlastník tento stav toleruje a nijak neřeší (1 As 188/2022, bod 24; právě tuto pasáž měl na mysli krajský soud); i to by však bylo třeba prokázat. Orgány zde pochybily tím, že navzdory konkrétním tvrzením vlastníka pozemků nezjišťovaly, kdo pozemky (tedy cesty, plochy a stavby na nich) skutečně užívá a zda se tak děje s vlastníkovým souhlasem či vědomím (tamtéž, bod 25). [14] V nynější věci nejde o hotovou stavbu, ale o teprve vznikající stavební konstrukci. (V září 2023, kdy se městský úřad o stavbě dozvěděl, byly na místě jen betonové piloty; při kontrolní prohlídce o měsíc později už byl na piloty připevněn i dřevěný rošt.) Takovou nehotovou stavbu tedy vůbec není možné užívat v běžném slova smyslu (mít z ní prospěch) – leda ve smyslu stavebních prací na ní. Označit „skutečného uživatele“ je v takovém případě velmi obtížné, p