22 As 15/2025 — Nejvyšší správní soud

22 As 15/2025- 65 - text  22 As 15/2025-74 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Tomáše Foltase a Jana Kratochvíla v právní věci žalobkyně: AVE CZ odpadové hospodářství, s. r. o., se sídlem Pražská 1321/38a, Praha 10, zastoupená Mgr. Danielem Jankaničem, advokátem se sídlem Dělnická 213/12, Praha 7, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Pražské služby, a. s., se sídlem Pod Šancemi 444/1, Praha 9, zastoupená Mgr. Tomášem Rydvanem, advokátem se sídlem Truhlářská 1104/13, Praha 1, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 2. 2. 2024, čj. ÚOHS-04346/2024/161, sp. zn. ÚOHS-R0157/2023/VZ, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2025, čj. 62 Af 12/2024-560, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] V nyní posuzované věci vznikl spor o to, zda osoba zúčastněná na řízení (dále jen „zadavatel“; bude-li Nejvyšší správní soud hovořit v tomto rozsudku o „zadavatelích“ v množném čísle, nepůjde o označení nynějšího zadavatele, ale o označení zadavatelů obecně) mohla zahájit zadávací řízení za účelem zavedení tzv. dynamického nákupního systému (dále jen „DNS“). DNS je systém zadávání veřejných zakázek, jehož předmětem je pořízení běžného, obecně dostupného zboží, služeb nebo stavebních prací [§ 138 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“); soud bude dále pro zjednodušení používat také zkrácený pojem běžně dostupné plnění]. Zadavatel v nyní posuzované věci zavedl tento systém pro zadávání „Provedení prací letní a zimní údržby pozemních komunikací“. Konkrétně je tedy v projednávané věci sporné, zda zadavatel může skrze DNS poptávat údržbu pozemních komunikací. [2] Proti postupu zadavatele podala žalobkyně jako jeden z dodavatelů návrh na přezkoumání úkonů zadavatele, ve kterém požadovala, aby žalovaný zrušil zadávací řízení, popřípadě aby zakázal v zavedeném DNS zadávat veřejné zakázky, neboť postup zadavatele žalobkyně považovala za nezákonný. Žalovaný rozhodnutím z 14. 11. 2023 tento návrh zamítl, neboť neshledal důvody pro uložení nápravného opatření. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, který předseda žalovaného zamítl v záhlaví uvedeným rozhodnutím a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Proti tomuto rozhodnutí předsedy žalovaného podala žalobkyně žalobu, kterou Krajský soud v Brně zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. [3] Krajský soud považoval rozhodnutí předsedy žalovaného za přezkoumatelné. Dále se tedy zaměřil na otázku, zda lze letní a zimní údržbové práce na pozemních komunikacích poptávat skrze DNS. Tento systém má sloužit k pořizování běžně dostupných plnění, což je neurčitý právní pojem. Při jeho výkladu vyšel krajský soud z odborné literatury, rozhodovací praxe žalovaného a textu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU z 26. 2. 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (dále jen „zadávací směrnice“). Má jít o taková plnění, která není třeba zásadně individualizovat podle potřeb daných zadavatelů, tj. individualizace není stěžejním prvkem jejich celkového charakteru. Jde tak o plnění, která nevykazují žádná zvláštní specifika a bývají běžně dostupná. Zatímco dříve se tento pojem chápal tak, že zahrnoval především věci jako např. kancelářské potřeby, postupem času se dovodilo, že tento pojem zahrnuje také služby (např. stavební či technologické). Dle krajského soudu se dosavadní rozhodovací praxe typem plnění v podobě údržby komunikací ještě nezabývala. Jde-li obecně o úklidové a údržbové služby, krajský soud odkázal na případy z Velké Británie a Irska, jejichž právní úprava je harmonizovaná s unijním právem, a uvedl, že tyto služby se v těchto zemích zadávají i skrze DNS. [4] Vzhledem k těmto východiskům krajský soud uvedl, že také údržba pozemních komunikací může být zadávána skrze DNS. Tento závěr není dle krajského soudu v rozporu ani se zásadami zadávání veřejných zakázek. Systém není diskriminační či protisoutěžní. DNS má naopak řadu pravidel a dává příležitost širšímu okruhu (i menších) dodavatelů. Institut DNS klade na zadávací dokumentaci stejné požadavky, jaké jsou na ni kladeny ve standardním zadávacím řízení. [5] Krajský soud tedy nesouhlasil s tím, že by údržbu komunikací nešlo poptávat skrze DNS. Jde o plnění, které je na trhu běžně k dispozici a které zadavatelé pravidelně, běžně a typizovaným způsobem poptávají (nyní jde o celoroční i sezónní údržbu motoristických i nemotoristických komunikací a obsluhu odpadkových košů). Na trhu existuje široký okruh veřejných zadavatelů, kteří co do údržby pozemních komunikací poptávají shodný předmět plnění, neboť mají zákonnou povinnost dané komunikace udržovat. To, že existuje mnoho veřejných zadavatelů, kteří běžně poptávají shodný předmět plnění, vyplývá ze smluv obsažených ve správním spise. Krajský soud nesouhlasil ani s tvrzením, že počet přihlášených dodavatelů nijak nevypovídá o vhodnosti použití DNS. Má naopak za to, že počet těchto dodavatelů ukazuje, že dané plnění je široce poptáváno, a tedy i nabízeno širokým množstvím subjektů. Argumenty žalobkyně o tom, proč se tohoto DNS účastnilo tolik dodavatelů (např. nevhodně nastavená kritéria či účast nevhodných dodavatelů), vyjadřují její subjektivní pohled. Její námitky vůči nynějšímu zadavateli a ani její návrh k žalovanému nicméně nesměřovaly proti podmínkám účasti v DNS. [6] Krajský soud souhlasil s žalobkyní v tom, že nyní posuzované plnění vyžaduje přípravu nad rámec samotné údržby komunikací. Tato příprava je ale typická pro údržbu komunikací. Z ničeho neplyne, že by v rámci DNS nebylo možné poptávat služby, které vyžadují větší přípravu a z toho vyplývající spolupráci mezi zadavateli a dodavateli. Například u stavebních prací lze zjevně očekávat např. zajištění potřebného materiálu či zaměstnanců. Podmínka běžné dostupnosti plnění tedy nespočívá v neexistenci přípravné fáze. Žalobkyní namítaná komplexnost se tedy projevuje právě v potřebě přípravných prací, nikoliv ale v tom, že by údržba komunikací nemohla být považována za běžně dostupné plnění. Ani tyto přípravné kroky ostatně nejsou individualizované jenom na potřeby nynějšího zadavatele, ale jsou typické i pro jiná města, jejichž příklady vyplývají ze správního spisu. Krajský soud tedy nesouhlasil s tím, že by z důvodu přípravy mělo jít o specifické, individualizované plnění. [7] Krajský soud nesouhlasil ani s tvrzením, že skrze DNS lze poptávat pouze jednoduchá plnění zcela nebo téměř bez prvku komplexnosti (žalobkyně uvádí jako příklady úklid školního hřiště a sekání trávy). Podle krajského soudu nelze tvrdit, že všechna méně komplexní plnění jsou automaticky běžně dostupná, zatímco ta komplexnější nikoliv. Většina veřejných zakázek, např. stavební práce, má určitou míru komplexity. Stanovení hranice větší či menší míry komplexity jako rozhodujícího kritéria, jak navrhuje žalobkyně, však není účelné. Není současně pravda, že by se žalovaný odklonil od své rozhodovací praxe. Zatímco tvorba informačního systému, kterou jako příklad z rozhodovací praxe uvádí žalobkyně, vyžaduje individualizaci vzhledem k potřebám daných zadavatelů, údržba komunikací tuto individualizaci nevyžaduje. [8] Krajský soud uvedl, že žalobkyně spatřuje svou újmu v samotném užití DNS. Žalobkyně však neuvádí, že by tento postup byl na újmu kterémukoli z dodavatelů. V takovém případě závěry žalovaného obstojí. Pokud žalobkyně namítá, že podmínky zavedení DNS byly nejasné, protože nevěděla, jak bude nynější zadavatel jednotlivé části údržby komunikací rozdělovat (např. podle času nebo místa – silnice či chodníky), jde podle krajského soudu spíše o běžný diskomfort, který může dodavatel při účasti v DNS zažívat. Žalobkyně sice nevěděla, jak rozplánovat své kapacity, jelikož by se musela o každou dílčí zakázku ucházet zvlášť, nicméně znala předmět plnění jako takového, tedy údržbu komunikací. Pro žalobkyni by pochopitelně bylo výhodnější, pokud by získala zakázku jako celek. To, že velká zakázka může být rozdělena na menší zakázky, však působí prosoutěžně a umožňuje zapojení i menších dodavatelů. Obdobný diskomfort by se žalobkyně týkal i v případě, že by nynější zadavatel rozdělil údržbu komunikací na několik samostatných zadávacích řízení. Jediný rozdíl by se týkal lhůt pro podání nabídek. V samotných lhůtách však žalobkyně problém nespatřuje. [9] Žalobkyně dále namítá, že nekvalitní dílčí plnění jiného dodavatele může mít negativní vliv na dobré jméno žalobkyně, neboť může být nesprávně přičítáno právě jí. Tato otázka však dle krajského soudu není z hlediska oprávněnosti využití DNS podstatná. Mezi stranami je navíc nesporné, že tato situace se v rámci n