22 As 201/2025 — Nejvyšší správní soud

22 As 201/2025- 41 - text  22 As 201/2025 - 44 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Jana Kratochvíla a Tomáše Foltase, v právní věci žalobkyně: WOOD Transport energo a. s., se sídlem Vyšehradská 1349/2, Praha 2, zastoupená Mgr. Ing. Ladislavem Málkem, advokátem se sídlem Vinohradská 89/90, Praha 3, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 12. 2024, čj. MZP/2024/210/4264, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 9. 2025, čj. 10 A 23/202574, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobkyně provozuje zařízení určené pro nakládání s odpady. Její činnost spočívá v mísení popelovin vzniklých ze spalování biomasy, které odebírá od Teplárny Loučovice a.s. (dále jen „popeloviny“) s odpadní dřevní biomasou (tu těží na vlastním pozemku). Tím vzniká směs určená pro výrobu zahradnických a obdobných substrátů, kterou žalobkyně prodává třetím osobám za účelem zpracování. [2] Česká inspekce životního prostředí provedla u žalobkyně kontrolu podle § 134 odst. 1 písm. a) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech. Zjistila, že žalobkyně nakládala s odebíranými popelovinami nepovoleným způsobem. Část popelovin použila k terénním úpravám. Další část ponechala v podobě hromad na pozemcích, které k tomu nebyly určené. K výrobě směsi určené pro výrobu zahradnických a obdobných substrátů využila pouze menší část odebíraných popelovin. Celkové množství popelovin, které se u žalobkyně při kontrole nacházelo v různých podobách, nadto překročilo stanovenou roční projektovanou kapacitu zařízení. [3] Následně Česká inspekce životního prostředí žalobkyni rozhodnutím uložila opatření, aby se (i) zdržela příjmu popelovin, (ii) nezpracované popeloviny zařadila podle vyhlášky č. 8/2021 Sb., o katalogu odpadů, jako odpad kat. č. 10 01 03, (iii) předala veškerý odpad kat. č. 10 01 03 do zařízení určeného pro nakládání s tímto druhem a kategorií odpadů, (iv) předala již vyrobený materiál třetím osobám za účelem jeho zpracování a (v) při manipulaci s popelovinami zabránila nadměrnému prášení. Žalobkyně se proti opatření odvolala. Zejména namítala, že popeloviny, které v zařízení zpracovává, nejsou odpad. Jedná se o výrobek certifikovaný jako hnojivo. Žalovaný jejím námitkám nepřisvědčil. Odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. [4] Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila žalobou. [5] Městský soud žalobu žalobkyně zamítl jako nedůvodnou. K povaze popelovin uvedl, že se jedná o odpad. Vyložil, že předmětem činnosti žalobkyně je vytřídění nežádoucích příměsí z odpadů vytěžených na vlastních pozemcích a následné mísení využitelné odpadní dřevní hmoty s popelovinami. Tehdy platný souhlas a provozní řád umožňovaly žalobkyni mísit získanou dřevní hmotu s popelovinami zařazenými pod kat. č. 10 01 03 Popílek ze spalování rašeliny a neošetřeného dřeva podle Katalogu odpadů, v poměru 3:1. Vyrobená směs přestala být odpadem a byla vstupní surovinou pro navazující výrobu zahradnických a obdobných substrátů. Převážná část popelovin ale nebyla během kontrolovaného období žalobkyní vůbec využita pro konečnou výrobu substrátu v zařízení. Zhruba 90 % popelovin zůstalo na lokalitě soustředěno v různých podobách (hromady, zasypávání terénu apod.) Z uvedeného podle městského soudu vyplývá, že popeloviny jsou odpadem. Žalobkyně je totiž nevyužila k výrobě substrátu, ale ponechala je v okolí zařízení, případně jimi upravovala terén. Takové jednání lze posoudit jako zbavování se ve smyslu § 4 zákona o odpadech. [6] Své závěry městský soud dále odůvodnil poukazem na provozní řád stěžovatelky. V něm jsou na straně 8 v bodu 2.2 Seznam přijímaných odpadů uvedeny popeloviny pod poř. č. 3 s názvem „Popílek ze spalování rašeliny a neošetřeného dřeva“ a s kódem 10 01 03. Provozní řád tedy počítal s tím, že v zařízení bude tato látka odstraňována coby odpad. Ostatně i z rozhodnutí České inspekce životního prostředí vyplynulo, že právě pod tímto označením žalobkyně s popelovinami nakládala jako s odpadem před kontrolovaným obdobím. [7] Na uvedeném závěru nemohla nic změnit ani skutečnost, že se jedná o certifikovaný výrobek (hnojivo). Žalobkyně popeloviny neodebírala a nepoužívala jako hnojivo, tj. k jejich certifikovanému účelu. Popeloviny nejsou podle městského soudu ani vedlejší produkt ve smyslu § 8 zákona o odpadech. V tomto ohledu se městský soud ztotožnil se závěry České inspekce životního prostředí. [8] Následně se městský soud vyjádřil k porušení povinností dle § 17 odst. 1 písm. a) a 13 odst. 1 písm. b) zákona o odpadech. Ve shodě s žalovaným uzavřel, že žalobkyně překročila aktuálně povolenou kapacitu zařízení a nakládala s odpady (popelovinami) mimo určené pozemky. Porušila rovněž § 13 odst. 1 písm. b) téhož zákona, neboť nakládala s odpady (popelovinami) mimo zařízení k tomu určené. Uložená opatření shledal přiměřenými i s ohledem na skutečnost, že popeloviny uložené na pozemcích měly negativní vliv na životní prostředí. Kontaminovaly totiž vodu a negativní vliv měly i na ovzduší. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření účastníků [9] Žalobkyně (stěžovatelka) se proti rozsudku městského soudu bránila kasační stížností. Namítala, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku. Popeloviny, které stěžovatelka zpracovávala, nejsou odpadem. Jedná se o certifikovaný výrobek sloužící jako organickominerální vápenatodraselné hnojivo. Stěžovatelka se jich nechce zbavovat (jak nesprávně uzavřel městský soud). Naopak je zpracovává za účelem prodeje třetím osobám. [10] Závěry městského soudu považuje za překvapivé. Žalovaný ani Česká inspekce životního prostředí ve svých rozhodnutích neuvedli, že by se stěžovatelka popelovin zbavovala. Městský soud tímto svým posouzením argumentačně vybočil z předmětu řízení, a to bez důkazní opory ve spisu. Jinou argumentaci svědčící závěru, že jsou popeloviny odpad, městský soud nepřednesl. Stěžovatelka se ale proti tomuto překvapivému závěru nemohla nijak vyjádřit. [11] Za nesprávné označila stěžovatelka i tvrzení městského soudu, že převážnou část popelovin nevyužila pro konečnou výrobu substrátu, nýbrž k zasypávání terénu. Zasypávání se ale dělo jejím vlastním materiálem, už vyrobeným mísením. To ostatně uvedla i Česká inspekce životního prostředí. [12] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že rozsudek městského soudu považuje za správný. Setrval na svých předchozích závěrech uvedených v napadeném rozhodnutí. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem III.a Rozhodnutí městského soudu není překvapivé [13] Na řízení před správními soudy se vztahuje zákaz tzv. překvapivých rozhodnutí. Jedná se o ústavní princip vycházející především z práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Za překvapivé lze označit takové rozhodnutí, které nemohl účastník řízení rozumně očekávat, neboť je soud založil na skutkových či právních důvodech, které nebyly v řízení tematizovány. Rozhodnutím za těchto okolností dochází k odepření možnosti právně a skutkově argumentovat ve vztahu k otázce, která se jeví jako významná pro rozhodnutí soudu. Účastníkovi řízení by v takovém případě bylo znemožněno reálně a efektivně hájit před soudem svá práva (nálezy ÚS sp. zn. II. ÚS 523/02 ze dne 21. 1. 2003, nebo sp. zn. II. ÚS 322/03 ze dne 12. 10. 2005). Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2011, čj. 2 Afs 16/201178, č. 2510/2012 Sb. NSS, bodů 1819, pak plyne, že pokud krajský (městský) soud přezkoumává správní rozhodnutí v mezích žalobních bodů, má žalobce legitimní očekávání, že žalobními body nastavil referenční rámec soudního přezkumu. Zamítavý rozsudek, který je založen na odlišné právní argumentaci než správní rozhodnutí a žaloba (k níž se proto žalobce nemohl vyjádřit), je překvapivý a porušuje právo žalobce na spravedlivý proces. [14] Správní orgány posuzovaly, zda jsou popeloviny odpadem či nikoliv. Své posouzení opřely s ohledem na argumentaci stěžovatelky certifikátem výrobku zejména o § 8 zákona o odpadech. Vyložily, proč popeloviny nejsou „vedlejším produktem“ a popsaly, jak stěžovatelka s popelovinami nakládá. V žalobě stěžovatelka namítala, že samotná skutečnost, že se jedná o certifikovaný výrobek vylučuje, aby se jednalo o odpad. [15] Městský soud si položil otázku, zda jsou popeloviny odpadem. Při posouzení vyšel z definice odpadu uvedené v § 4 zákona o odpadech. Na základě popisu způsobu, jakým stěžovatelka s popelovinami nakládala, dospěl k závěru, že s nimi nakládala tak, že se jich zbavovala; pokud je nezpracovávala k výrobě substrátu (takto využila jen jejich malou část), ponechala je v okolí zařízení, případně jimi upravovala terén. K certifikaci výrobku uvedl, že se nejedná o relevantní námitku, neboť stěžovatelka popelo