III.ÚS 676/11 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 676/11 ze dne 23. 5. 2013   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Jana Musila ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů 1. Přemysla Míta, 2. Jany Bártové a 3. Pavly Imrichovičové, zastoupených Mgr. Janou Syrovátkovou, advokátkou se sídlem v Praze 6, Nad Lesíkem 2269, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2011 č. j. 3 Ao 7/2010-73, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: Ústavní stížností podle § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákona o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají, aby Ústavní soud pro porušení čl. 11, čl. 36 odst. 1, 2 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny") zrušil v záhlaví označené rozhodnutí vydané v řízení o zrušení opatření obecné povahy. Z obsahu ústavní stížnosti a vyžádaného procesního spisu se podává následující. Návrhem podaným k Nejvyššímu správnímu soudu se stěžovatelé domáhali zrušení opatření obecné povahy č. 1/2010, kterým se stanoví územní opatření o stavební uzávěře, vydaného Zastupitelstvem obce Slapy dne 19. 5. 2010, s odůvodněním, že v procesu jeho přijímání byli nesplněním podmínek pro zveřejnění návrhu vyloučeni z účasti v řízení, že obec Slapy (odpůrce v řízení) překročila meze své pravomoci, neboť vydala opatření obecné povahy, ačkoliv pro jeho vydání nebyly splněny zákonné podmínky dle § 97 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavebního zákona") a konečně, že vydáním tohoto opatření bylo závažným způsobem zasaženo do jejich vlastnických práv. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 19. 1. 2011 č. j. 3 Ao 7/2010-73, návrh stěžovatelů zamítl. K námitce vadného procesního postupu při přijímání opatření obecné povahy (třetí bod jeho přezkumného algoritmu) soud uvedl, že odpůrce při zveřejnění návrhu územního opatření o stavební uzávěře postupoval podle § 20 stavebního zákona, který má povahu lex specialis a stanoví pravidla při zveřejňování písemností odlišně od § 172 správního řádu, přičemž požadavky § 20 odst. 2 stavebního řádu splnil, jestliže "účelnost zveřejnění mapové části ... nelze považovat za prokázanou za situace, kdy textová část vymezila území pokryté opatřením zcela jednoznačně" (stěžovatelům tak nic nebránilo v podání námitek proti návrhu, a pokud je neuplatnili, nelze důsledky přičítat odpůrci). K námitce že opatření obecné povahy překračuje rámec vytčený zákonem pro vydání opatření o stavební uzávěře (čtvrtý bod algoritmu) Nejvyšší správní soud uvedl, že před vydáním opatření bylo schváleno Zadání územního plánu obce Slapy, které "definuje cíl, k němuž bude v daném území směřovat návrh územního plánu obce", a s tímto cílem bylo nutno napadené opatření z hlediska jeho zákonnosti poměřovat (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008 sp. zn. 1 Ao 2/2008); bylo-li "při takto definovaném zadání vydáno územní opatření o stavební uzávěře, které zakázalo povolování a provádění jakýchkoliv nových staveb a jen omezené povolování a provádění změn v účelu užívání staveb a změn dokončených staveb či staveb před jejich dokončením", o jeho rozporu s ustanovením § 97 odst. 1 stavebního zákona podle soudu uvažovat nelze. Je tudíž zřejmé, že "stavební činnost ve vymezeném území by mohla ztížit nebo dokonce znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace" a současně, že je "vzhledem k zamýšlenému prověřování využití území ... stavební činnost zakázána či omezena v nezbytném rozsahu, přičemž k zajištění stanoveného cíle by nedostačovala stavební uzávěra předchozí". Důvod pro závěr o nepřezkoumatelnosti vydaného opatření přitom neshledal Nejvyšší správní soud ani v tom, že v napadeném opatření nejsou "co nejpodrobněji" konkretizovány důvody nezbytnosti přijetí opatření o stavební uzávěře, resp. že tyto důvody jsou formulovány "víceméně obecně", neboť tato vada (ve svém důsledku) nevedla ke zkrácení procesních a následně ani hmotných práv stěžovatelů. K otázce posouzení přiměřenosti právní regulace (pátý bod algoritmu) dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že je "svým rozsahem a formou přiměřená, neboť územní opatření o stavební uzávěře nijak nadmíru nezasahuje právní sféru navrhovatelů, svojí povahou není diskriminační, neboť se bez výjimky vztahuje v katastrálním území obce na všechny stejně, není rovněž aktem libovůle a nelze je nikterak označit ani za extrémně věcně nesprávné". V podrobnostech poté uvedl, že jeho úkolem je "v rámci testu proporcionality postihovat víceméně pouze extrémní případy věcně nesprávných opatření, která jsou jen formálně v souladu se zákonem, nikoliv však případy, kdy v rámci zákona je možné vícero řešení daného problému a soud pouze dospěje k závěru, že lepší by bylo jiné řešení než v dané věci příslušným orgánem přijaté". Z hlediska takto vytčených zásad posoudil i napadené opatření, přičemž zejména přihlédl k tomu, že stěžovatelé v průběhu správního ani soudního řízení blíže nespecifikovali, v čem konkrétně zásah do svých vlastnických práv spatřují (omezili se toliko na obecné tvrzení, že "v důsledku přijatého opatření nemohou realizovat své ekonomické zájmy"), dále k dočasnému charakteru územního opatření o stavební uzávěře, jakož i k tomu, že "právě pro lokalitu Ždáň stanovilo zadání územního plánu k prověření konkrétní úkoly ohledně zástavby i přístupových komunikací, takže určitá forma prevence nové výstavby byla nutná", přičemž "opatření o stavební uzávěře je pak nejběžnějším prostředkem k realizaci takového cíle". Na tomto základě proto Nejvyšší správní soud uzavřel, že o významnější intenzitě omezení stěžovatelů se zde "hovořit nedá". Stěžovatelé v ústavní stížnosti s napadeným rozhodnutím nesouhlasí a namítají, že bez řádné opory v zákoně bylo vydáno opatření obecné povahy, kterým odpůrce výrazně poškodil jejich vlastnická práva, neboť k jejich (a dalším) pozemkům vyhlásil stavební uzávěru, ačkoli takový postup nebyl žádným ani veřejným zájmem podložen. Nejvyššímu správnímu soudu vytýkají, že v řízení, kterým se domáhali ochrany svých práv, dostatečně jejich práva (a to ani procesní) nešetřil, jestliže jim neumožnil seznámit se s vyjádřením odpůrce, čímž porušil i princip rovnosti účastníků řízení. Rozhodnutí soudu pak podle stěžovatelů odporuje "zákonu a dosavadní rozhodovací praxi", jelikož jím soud nezrušil opatření obecné povahy, které "neprochází algoritmem jeho přezkumu" v bodech 4 a 5, ačkoliv pro jeho vydání nebyly splněny zákonné podmínky a představuje zcela nepřiměřený zásah do jejich (i dalších vlastníků pozemků) práv, neboť není podložen veřejným zájmem. Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti odkázal - k námitce porušení procesních práv postupem správního orgánu a nesplnění zákonných podmínek pro vydání opatření obecné povahy - na odůvodnění napadeného rozsudku. Stěžovatelé podle jeho názoru zvolili postup, jenž neodpovídá logice a posloupnosti na sebe navazujících řízení, jakož i principu subsidiarity, neboť lze jen obtížně v "následném" řízení tvrdit, že se v předcházejících řízeních příslušné orgány s určitými skutečnostmi nevypořádaly, pokud jim tyto skutečnosti nebyly ke zvážení vůbec předestřeny. K tvrzenému porušení procesních práv stěžovatelů v soudním řízení Nejvyšší správní soud uvedl, že vyjádření odpůrce k návrhu a spisová dokumentace byly soudu doručeny pět dní před koncem lhůty pro rozhodnutí podle § 101d odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění do 31. 12. 2011 (dále jen s. ř. s.), čímž byl postaven před rozhodnutí, zda (za této situace) zaslat stěžovatelům vyjádření odpůrce a stanovit jim lhůtu pro repliku (a tedy oddálit tím své rozhodnutí o další týdny), anebo o věci v co nejkratším termínu rozhodnout; v této souvislosti připomenul, že oproti nalézacímu řízení v občanskoprávním řízení je správní soudnictví založeno na principu přezkumném, přičemž "vše podstatné" je pro přezkum zahrnuto ve dvou základních písemnostech, napadeném aktu veřejné správy a v návrhu, jenž proti němu směřuje. Vyjádření odpůrce k podanému návrhu tak nemůže na obsahu jeho správního aktu nic změnit a nemůže ani jakkoliv kompenzovat případné nedostatky, a smysl dalších replik a duplik je pak tím spíše omezen za situace, kdy rozsah přezkumné činnosti soudu je určen stížními důvody uvedenými v návrhu či žalobě. Jelikož v nyní posuzované věci byly veškeré relevantní podklady pro rozhodnutí již shromážděny, upřednostnil Nejvyšší správní soud zájem na dodržení zákonné lhůty pro rozhodnutí namísto (formálního) šetření procesních práv navrhovatelů, jejichž uplatnění by nemohlo mít pro rozhodnutí než zanedbatelný význam. Stěžovatelé v replice setrvali na svých tvrzeních v ústavní stížnosti. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smys