Real Decreto 36/2023, de 24 de enero, por el que se establece un sistema de Certificados de Ahorro Energético

200 ok I El marco de la política energética y climática en España está determinado por la Unión Europea (UE) que, a su vez, responde a los requerimientos del Acuerdo de París alcanzado en 2015 para dar una respuesta internacional y coordinada al reto de la crisis climática. La UE ratificó el Acuerdo de Paris en octubre de 2016, lo que permitió su entrada en vigor en noviembre de ese año. España hizo lo propio en 2017, estableciendo así un compromiso renovado con las políticas energéticas y de cambio climático.

En este contexto, la Comisión Europea presentó en 2016 el denominado «paquete de invierno» («Energía limpia para todos los europeos», COM (2016) 860 final) que se ha desarrollado a través de diversos reglamentos y directivas. Entre ellos se incluyó la revisión de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE.

Esta revisión, realizada a través de la Directiva (UE) 2018/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética, exige un esfuerzo adicional importante a todos los Estados miembros en relación con sus objetivos de ahorro acumulado de energía final, sin tener en consideración ni la situación macroeconómica actual, ni los esfuerzos que ya se han hecho y se siguen haciendo.

No obstante, se destaca el compromiso de España con las políticas y medidas de ahorro y eficiencia energética. Mientras que el objetivo de mejora de eficiencia energética en la Unión Europea en 2030 es del 32,5 %, teniendo en cuenta como uno de los principios fundamentales el de «primero, la eficiencia energética», España ha comunicado a la Comisión Europea el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (en lo sucesivo, PNIEC) en que se prevé que el país alcance en 2030 una mejora del 39,5 % en eficiencia energética en energía primaria, haciendo uso, entre otros, de todos los instrumentos y posibilidades que la citada Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, pone a disposición de los Estados miembros para cumplir con dicho objetivo.

La Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, modificada mediante la Directiva (UE) 2018/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, se ha incorporado al ordenamiento jurídico nacional mediante la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia y el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.

La Ley 18/2014, de 15 de octubre, en cumplimiento del artículo 7 de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, estableció en su artículo 69 la creación del sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética (en adelante, SNOEE) cuyos sujetos obligados son las empresas comercializadoras de gas y electricidad, los operadores de productos petrolíferos al por mayor y los operadores de gases licuados del petróleo al por mayor. Inicialmente se reguló que la duración del SNOEE comprendiera desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, hasta el 31 de diciembre de 2020.

La modificación de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, mediante la ya citada Directiva (UE) 2018/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018 ha ampliado el alcance del sistema de obligaciones de eficiencia energética a un nuevo período de obligación, comprendido entre el 1 de enero de 2021 y el 31 de diciembre de 2030, para que la UE logre sus objetivos de eficiencia energética para 2030 y cumpla su compromiso de situar a los consumidores en el centro de la Unión de la Energía. Así, ha sido necesario extender la vigencia del SNOEE hasta el 31 de diciembre de 2030 mediante el artículo 5.1 del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio.

A raíz del establecimiento del SNOEE, anualmente y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, modificado por el artículo 5.2 del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, se define mediante orden ministerial un objetivo de ahorro de energía final anual y la cuota sobre el mismo correspondiente a cada sujeto obligado, así como la equivalencia financiera para el cálculo de la cuantía equivalente a la del presupuesto necesario para el cumplimiento de dichas obligaciones mediante su contribución al Fondo Nacional de Eficiencia Energética (en lo sucesivo, FNEE).

Este fondo ha permitido la puesta en marcha de mecanismos de apoyo económico y financiero, asistencia técnica, formación e información y otras medidas encaminadas a aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores, necesarias para la consecución nacional de los objetivos de ahorro de energía final establecidos en la Directiva de Eficiencia Energética.

En concreto, el artículo 7.1 de la referida directiva determina el escenario de referencia a partir del cual deben realizarse los ahorros en el consumo final de energía, al establecer que, para el periodo 2021-2030, cada Estado miembro debe lograr un ahorro acumulado de uso final de la energía, como mínimo, equivalente a la consecución de un nuevo ahorro cada año, desde el 1 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2030, del 0,8 % del consumo anual de energía final, como promedio de los últimos tres años previos al 1 de enero de 2019.

En cumplimiento de esta obligación, España comunicó a la Comisión Europea un objetivo de ahorro acumulado de 36.809 kilotoneladas equivalentes de petróleo (en lo sucesivo, ktep) para el periodo 2021-2030, si bien este valor debe ser actualizado a 37.206 ktep teniendo en cuenta los últimos valores publicados por Eurostat de consumo anual de energía final en nuestro país para los años 2016, 2017 y 2018, cuyo promedio es de 84.560 ktep. Así, el objetivo de ahorro anual para cada uno de los años del periodo es de 676 ktep.

Teniendo en cuenta que los nuevos ahorros conseguidos cada año se contabilizan durante los años restantes del período, el objetivo de ahorro acumulado para España para el período comprendido entre el 1 de enero de 2021 y el 31 de diciembre de 2030 alcanza los 37.206 ktep, una cifra significativamente superior al objetivo de 15.979 ktep establecido para el anterior periodo de obligación 2014-2020.

Adicionalmente, con la adopción del Pacto Verde Europeo en diciembre 2019, la Comisión estableció una nueva estrategia de descarbonización a 2050. En el Anexo del Pacto Verde Europeo se contempla la revisión de la Directiva de Eficiencia Energética entre las acciones clave de la hoja de ruta para cumplir esta mayor ambición climática.

En septiembre de 2020 la Comisión presenta el denominado Plan del Objetivo Climático para 2030, que pone énfasis en la necesidad de una mayor contribución de la eficiencia energética y las energías renovables para permitir el logro de una reducción neta del 55 % de las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 respecto a los niveles de 1990.

Así, en su programa de trabajo para 2021, la Comisión Europea anunció la preparación de un paquete legislativo Objetivo 55: cumplimiento del objetivo climático de la UE para 2030 en el camino hacia la neutralidad climática para el segundo trimestre de 2021, finalmente presentado el 14 de julio de 2021 y que cubre diferentes áreas como clima, energía, transporte o fiscalidad e incluye la revisión de la Directiva de Eficiencia Energética.

Esta propuesta de revisión de la Directiva de Eficiencia Energética, actualmente en negociación, plantea un objetivo aún más ambicioso para los Estados miembros en general y para España en particular (superior a los recogidos en el PNIEC, reportado a la Comisión en 2020) que, si bien está aún sin concretar, hace necesario anticipar mecanismos que permitan reducir el consumo de energía primaria y final y contribuir al cumplimiento del objetivo de ahorro de energía final exigido a España por la Unión Europea, y, en la medida de lo posible, hacerlo de la manera más competitiva para los sujetos obligados del SNOEE.

En este marco, cabe destacar que la citada Ley 18/2014, de 15 de octubre, actualizada mediante el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, en su artículo 71.2 habilita al Gobierno para regular un sistema de acreditación de ahorros de energía final, mediante la emisión de Certificados de Ahorro Energético (en lo sucesivo, CAE) que, una vez en marcha, permita a los sujetos obligados dar cumplimiento parcial o totalmente a sus obligaciones de ahorro energético al menor coste posible, mediante la realización o promoción, directa o indirecta, de actuaciones de eficiencia energética en diversos sectores como la edificación, el transporte, la industria o los servicios, que permitan obtener un ahorro significativo en el consumo de energía final.

Estos CAE deben reflejar los ahorros anuales de consumo de energía final reconocidos como consecuencia de las inversiones realizadas en actuaciones de eficiencia energética, las cuales deben cumplir con los principios y la metodología de cálculo de ahorro de energía establecidos en el Anexo V de la referida Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, de forma que permitan su posterior contabilización para el cumplimiento del artículo 7 de la referida directiva.

Por último, cabe destacar que la aceleración en la implementación de este sistema de certificados de ahorro de energía se ha recogido como una de las medidas transversales del bloque de eficiencia energética del Plan + Seguridad Energética, aprobado por Consejo de Ministros el 11 de octubre de 2022.

II Mediante este real decreto y en el ámbito del SNOEE, se regula la implantación de un Sistema de Certificados de Ahorro Energético como alternativa al FNEE, que desarrolla reglamentariamente el apartado 2 del artículo 71 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, por el que se posibilita el establecimiento de un mecanismo de acreditación de consecución de ahorros anuales de energía mediante la presentación de CAE, y que, además de contribuir a alcanzar el ambicioso objetivo de ahorro acumulado de energía final para el periodo 2021-2030, permitirá:

A la vista de todo lo anterior, cabe señalar que el objetivo que se persigue mediante este real decreto no es solo la obtención de ahorros anuales en el consumo de energía final, sino también la promoción, en todo el territorio nacional, de una economía que utilice más eficazmente los recursos y sea por consiguiente más competitiva, lo que se traduce, entre otros, en la descarbonización y la reducción de emisiones contaminantes en aquellos sectores y en aquellos territorios en los que se lleven a cabo las diferentes actuaciones en materia de eficiencia energética.

Se debe tener en cuenta que los sujetos obligados tienen una obligación anual de ahorro energético que es de naturaleza nacional y aplicable a todo el territorio. Esta obligación de ahorro se cumple con la aportación al FNEE, así como con la posibilidad de presentar certificados de ahorro energético.

Los CAE se emitirán conforme a las actuaciones incluidas en un catálogo de medidas estandarizadas de ahorro energético o mediante un procedimiento reglado para actuaciones singulares, que se aprobarán por orden ministerial; todo ello definido a nivel nacional, garantizando así tanto la unidad de mercado en todo el territorio como el cumplimento de la obligación a nivel estatal. Por tanto, la definición de actuaciones susceptibles de generar CAE, así como las actuaciones susceptibles de recibir ayuda desde el FNEE, sólo se podrán definir a nivel nacional por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, si bien las comunidades autónomas podrán elevar propuestas de actuaciones de ahorro energético que, de ser tenidas en cuenta, tendrán su aplicación a nivel nacional.

En el ámbito operativo, la gestión del sistema CAE se realizará en la plataforma electrónica, donde operan de forma coordinada las comunidades autónomas con el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, respetando las competencias de cada Administración a la vez que se garantiza el ámbito estatal que tienen las obligaciones de ahorro para los sujetos obligados.

Atendiendo a los principales objetivos perseguidos por el Sistema de CAE, ya referidos, se introducen los siguientes elementos novedosos respecto de la regulación actual del SNOEE:

Por un lado, y en aras de una mejor movilización de inversiones en materia de eficiencia energética, se regula la nueva figura del sujeto delegado, que podrá asumir por delegación parte de los objetivos de ahorro de los sujetos obligados en lo que al Sistema de CAE se refiere, pudiendo desarrollar o promover la realización de actuaciones generadoras de ahorros en el consumo de energía final.

Hay que tener en cuenta que para la mayoría de los sujetos obligados la consecución de ahorros energéticos no forma parte del objeto de su actividad económica y, por tanto, su modelo de negocio difiere significativamente del de una empresa cuyo objeto empresarial es la obtención de ahorros de energía. Por este motivo, y después de analizar figuras similares en el derecho comparado con una mayor experiencia en los certificados de ahorro de energía, y con la finalidad de facilitar a los sujetos obligados el cumplimiento de sus obligaciones de ahorro de energía, se regula la figura del sujeto delegado. Esta figura no solo ha tenido mucho éxito en países como Francia, sino que además, ha sido demandada a nivel nacional tanto por empresas que tienen la condición de sujeto obligado en el SNOEE como por empresas del sector de servicios de eficiencia energética.

En cualquier caso, si los sujetos delegados no fueran capaces de aportar los CAE correspondientes a los ahorros de energía que le hayan sido delegados por un sujeto obligado, el incumplimiento de la obligación ante la Administración se mantiene en el sujeto obligado. Así se debe hacer constar en el denominado contrato de delegación, contrato de derecho privado, que se celebre entre ambas partes.

Asimismo, este reglamento esboza cuáles serán los criterios en los que se basará la Administración para acreditar que una empresa tiene capacidad para ser sujeto delegado, con el objeto de garantizar unos mínimos de solvencia técnica y económica y contribuir con ello a la fiabilidad de todo el Sistema de CAE.

Por otro lado, y con el objetivo de alcanzar una mayor agilidad en la certificación de ahorros, se desarrollará un catálogo de medidas estandarizadas de eficiencia energética con cuyas directrices se podrá simplificar la obtención de CAE. El mencionado catálogo incluirá diferentes fichas con actuaciones tipo y, para cada una de ellas, la metodología simplificada para calcular la cantidad de ahorro anual de energía final correspondiente.

Además, y con la finalidad de coadyuvar al cumplimiento del objetivo nacional de ahorro comprometido con la Unión Europea, se prevé la puesta en marcha de un mecanismo de subastas que se ajustará a los principios de transparencia, proporcionalidad, objetividad, eficacia y eficiencia y que permitirá al Estado subastar necesidades de ahorro que serán satisfechas con CAE, sirviendo como mecanismo de apoyo económico, dando flexibilidad al sistema y diversificando los mecanismos para la obtención de ahorros de energía.

El artículo 72 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, crea el FNEE y, en su apartado segundo, establece que dicho fondo se dedicará, entre otros, a la financiación de mecanismos de apoyo económico y financiero con el fin de aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores, de forma que contribuyan en su conjunto a alcanzar el objetivo de ahorro de energía nacional previsto en el artículo 7 de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, modificada por la Directiva (UE) 2018/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018.

Teniendo en cuenta que el único mecanismo de apoyo económico que se ha desarrollado hasta la fecha con cargo al FNEE ha sido el de los programas de subvenciones, y que estos programas tienen un ratio coste-ahorro cada vez más elevado, se ha considerado oportuno contemplar en este real decreto las subastas de ahorro de energía como un nuevo mecanismo de apoyo para la consecución de ahorros energéticos de forma más eficiente. Dichas subastas se podrán financiar con cargo al FNEE, sin perjuicio de que puedan tener otras fuentes de financiación.

Mediante el mecanismo de subasta se espera que las actuaciones de eficiencia vayan respondiendo progresivamente de manera más fiel y dinámica a la realidad del mercado, favoreciendo una asignación más eficiente de los recursos y, por consiguiente, contribuyendo a una mayor eficiencia de todo el SNOEE y a un mayor desarrollo del propio mercado de la eficiencia energética.

Esa mayor eficiencia en la obtención de ahorros de energía permitirá, además, que el beneficiario último del ahorro o persona que realiza la inversión perciba de una manera más inmediata el valor económico del ahorro energético generado.

Este real decreto habilita a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para que, por orden ministerial, regule el mecanismo de subastas de ahorro de energía.

Por otra parte, y en aras de facilitar la interrelación entre todos los agentes implicados y la contabilización de los ahorros certificados, se desarrollará una plataforma electrónica interoperable, a través de la cual los interesados puedan realizar la tramitación de todo el procedimiento, desde la solicitud de un CAE hasta su liquidación, es decir, el reconocimiento del ahorro de energía en favor de una obligación de ahorro o de una necesidad de ahorro.

Además, cabe destacar la inclusión de una disposición adicional cuyo objeto es establecer que los programas MOVES II, aprobado por el Real Decreto 569/2020, de 16 de junio, por el que se regula el programa de incentivos a la movilidad eficiente y sostenible (programa MOVES II) y se acuerda la concesión directa de las ayudas de este programa a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla, y PREE, aprobado por el Real Decreto 737/2020, de 4 de agosto, por el que se regula el programa de ayudas para actuaciones de rehabilitación energética en edificios existentes y se regula la concesión directa de las ayudas de este programa a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, se puedan financiar con cargo a los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

En este sentido, el Programa MOVES II tiene como finalidad contribuir a la descarbonización del sector transporte mediante el fomento de las energías alternativas para la consecución de los objetivos fijados por el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, promoviendo la realización de actuaciones de apoyo a la movilidad basada en criterios de eficiencia energética, sostenibilidad e impulso del uso de energías alternativas.

Por otra parte, el Programa PREE establece ayudas que contribuyen a alcanzar los objetivos medioambientales y energéticos previstos en el Derecho de la Unión Europea, mediante la realización de actuaciones de reforma de edificios existentes, que favorezcan la reducción del consumo de energía final y de las emisiones de dióxido de carbono, mediante el ahorro energético, la mejora de la eficiencia energética y el aprovechamiento de las energías renovables, facilitando alcanzar con ello los objetivos de reducción del consumo de energía final que establece el artículo 7 de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012.

El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (en adelante, PRTR), aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, contempla entre las actuaciones que contribuyen a la consecución de los hitos y objetivos del PRTR, en el marco de las componentes 1 y 2, una serie de actuaciones que lleva a cabo el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (en adelante IDAE) iniciadas con anterioridad a la aprobación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, actuaciones que están recogidas en los programas MOVES II y PREE y que se aprobaron con anterioridad a la aprobación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia mediante el Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que entró en vigor el 19 de febrero de 2021.

Dado que las bases reguladoras de los programas MOVES II y PREE no determinan que las actuaciones por ellos subvencionadas sean financiadas específicamente con cargo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y se encuentren, por tanto, incluidas en el PRTR, resulta necesario disponer la aplicación para estos programas de las normas del PRTR, y no las de FEDER, a las que hasta ahora se hacía referencia en sus bases reguladoras.

Adicionalmente, se incluyen dos disposiciones finales destinadas a agilizar la gestión de determinados programas de ayudas asociados a la transición energética, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

El pasado mes de octubre de 2022 el Gobierno aprobó el plan Más Seguridad Energética (+SE), en respuesta a la crisis energética causada por la invasión de Ucrania por parte de Rusia, que tiene entre sus objetivos reforzar la autonomía estratégica y energética del país, a la vez que proteger a los consumidores y articular medidas de solidaridad con otros Estados Miembro de la Unión Europea. Este Plan identifica la aceleración de los cambios estructurales en transición energética como una de las palancas clave para abordar la actual situación, reduciendo la dependencia de combustibles fósiles importados por recursos energéticos renovables y autóctonos. En concreto, la medida 40 del citado Plan prevé la agilización en la gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en aquellas medidas relacionadas con la transición energética, en tanto que permiten acelerar el cumplimiento de los objetivos identificados.

Para facilitar la gestión de las actuaciones del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, el Real Decreto 266/2021, de 13 de abril, y el Real Decreto 477/2021, de 29 de junio, prevén que las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla beneficiarias puedan imputar al presupuesto de los programas de incentivos contemplados por estos reales decretos, como costes indirectos imputables a las actuaciones subvencionables, un porcentaje máximo para atender los costes relacionados con la contratación de personal, de servicios o herramientas para la tramitación y gestión de los expedientes de solicitud de ayudas, su posterior control o la atención a consultas de los solicitantes.

Dado el elevado interés generado por ambos programas de ayuda, destinados respectivamente al impulso de la movilidad eléctrica y del autoconsumo, el almacenamiento detrás del contador y la climatización renovable, las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla han venido poniendo de manifiesto en las distintas reuniones de la Conferencia Sectorial de Energía la necesidad de incrementar los recursos humanos dedicados a la tramitación de estas líneas de ayudas para reducir el tiempo medio de resolución de los expedientes y con ello mejorar la atención a los usuarios y minimizar riesgos de incumplimiento de los plazos previstos. Para ello, se incrementa hasta el 5 por ciento el porcentaje máximo de los fondos asignados que las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla beneficiarias pueden imputar al presupuesto de los programas de incentivos contemplados por los mismos, como costes indirectos imputables a las actuaciones subvencionables.

III Este real decreto se adecua a los principios de buena regulación contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Así, de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, esta norma se justifica en la necesidad de desarrollar lo previsto en el artículo 71.2 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, siendo la manera más eficaz de llevarlo a cabo mediante la aprobación de este real decreto.

Se adecua, asimismo, al principio de proporcionalidad dado que la norma contiene la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir, sin que existan otras medidas menos restrictivas o que impongan menos obligaciones a los destinatarios para la consecución de los fines previstos en la misma.

A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejerce de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, tanto nacional como de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilita su conocimiento, comprensión y aplicación y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.

Conforme al principio de transparencia, durante la tramitación de este real decreto se han realizado los preceptivos trámites de consulta pública previa y de audiencia e información pública. En concreto, el anuncio del trámite de consulta pública previa, según lo previsto en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, fue publicado a través de la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico el viernes 22 de enero de 2021, y el plazo para enviar las eventuales observaciones finalizó el 12 de febrero de 2021.

Posteriormente, el proyecto normativo se sometió al trámite de audiencia e información públicas previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y en el artículo 133.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, entre el 26 de mayo y el 25 de junio de 2021. Finalmente, en mayo de 2022, y con objeto de garantizar el respeto de las competencias que en materia de eficiencia energética tienen asumidas las comunidades autónomas, se realizó un trámite de consulta, con carácter de urgencia debidamente motivado de acuerdo con lo dispuesto en el referido artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, exclusivamente a las comunidades autónomas y a las Ciudades de Ceuta y de Melilla. Una vez vistas, analizadas y, en su caso, incorporadas en el texto las alegaciones recibidas, se ha procedido a elaborar la propuesta definitiva de texto de real decreto.

Adicionalmente, durante la tramitación de esta norma han sido consultadas entidades representativas de los principales sectores afectados.

Finalmente, en aplicación del principio de eficiencia, si bien la norma incorpora nuevas cargas administrativas, éstas se limitan a las imprescindibles para la consecución de los fines descritos, siempre dentro del marco del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea.

Como se ha citado anteriormente, y en relación con la fundamentación jurídica, el artículo 71.2 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, habilita para el desarrollo reglamentario de un mecanismo alternativo al sistema regulado por el artículo 71.1 de la referida ley y, por tanto, susceptible de contener elementos diferentes de éste, donde las únicas obligaciones o límites son el desarrollo mediante real decreto, tener por objeto la acreditación de una cantidad de ahorro energético equivalente al cumplimiento de las obligaciones del SNOEE y basarse necesariamente en un sistema de certificados de ahorro energético. Límites todos ellos respetados en este real decreto.

En relación con el gasto público, el desarrollo del sistema no supone un incremento del mismo, al no ser necesaria una dotación presupuestaria adicional a la ya existente en los Presupuestos Generales del Estado de 2023. Asimismo, y conforme a la disposición adicional trigésima tercera de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, el desarrollo del Sistema de CAE no implicará un aumento neto de los gastos de personal.

Este real decreto se adecua al orden de distribución de competencias regulado en el artículo 149.1.13.ª, 23.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección; y sobre bases de régimen minero y energético, respectivamente.

En su virtud, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, con la aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 24 de enero de 2023, DISPONGO:

CAPÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1Objeto y finalidad

Artículo 2Definiciones

A efectos de este real decreto, se establecen las siguientes definiciones:

El consumo de energía final no incluye los suministros al sector de transformación de la energía y a las industrias de la energía propiamente dichas, el consumo de energía de los buques internacionales ni las pérdidas debidas al transporte y distribución de energía.

En todo caso, se asumirá la definición de consumo de energía final dada en la Directiva de Eficiencia Energética en vigor.

Artículo 3Ámbito de aplicación

CAPÍTULO II

Sistema de Certificados de Ahorro Energético

Artículo 4Creación de un Sistema de Certificados de Ahorro Energético

Se crea un Sistema de CAE en virtud del cual los sujetos obligados del SNOEE podrán acreditar, durante el periodo de vigencia del citado SNOEE, el cumplimiento total o parcial de sus obligaciones de ahorro energético mediante la liquidación de CAE.

Por su parte, los sujetos delegados deberán acreditar, durante el periodo de vigencia de la delegación que hayan asumido y en las condiciones previstas en el presente real decreto, el cumplimiento de sus compromisos de liquidación de CAE. Dichos compromisos serán adquiridos mediante la celebración de un contrato de delegación con un sujeto obligado.

El referido contrato de delegación deberá incluir, al menos, una cláusula en la que se incluya lo dispuesto en el artículo 10.1 de este real decreto.

Adicionalmente, los sujetos delegados podrán adquirir necesidades de ahorro energético mediante un mecanismo de subasta, tal y como se establece en el artículo 19 de este real decreto.

Artículo 5Cálculo de las obligaciones y de las necesidades de ahorro energético

Los criterios a tener en cuenta para la determinación del porcentaje mínimo de la obligación de ahorro energético anual a satisfacer mediante aportaciones económicas al Fondo Nacional de Eficiencia Energética son:

A este respecto, la Secretaría de Estado publicará, al menos cada tres años, una planificación indicativa de las subastas a realizar en el periodo, conforme a lo que se establezca en la orden ministerial que regule el mecanismo de subasta de necesidades de ahorro energético.

Artículo 6Cumplimiento de las obligaciones de ahorro energético

En caso de que el sujeto obligado, una vez realizada la aportación económica mínima obligatoria al Fondo Nacional de Eficiencia Energética, no pueda liquidar CAE suficientes para cumplir con su obligación anual de ahorro, deberá realizar, a más tardar el 31 de diciembre del año en curso y ante el Gestor del Fondo Nacional de Eficiencia Energética, el pago de una cuantía económica equivalente a los ahorros energéticos no alcanzados mediante CAE para dicho año.

La equivalencia económica de la obligación de ahorro será la establecida en la orden ministerial por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética para ese año.

Artículo 7Acreditación de las necesidades de ahorro energético adjudicadas mediante un mecanismo de subasta

Artículo 8Certificados de ahorro energético

CAPÍTULO III

Sujetos delegados

Artículo 9Sujeto delegado

El detalle concreto de los requisitos para adquirir la condición de sujeto delegado, así como sus derechos y obligaciones, se regularán por orden de la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

Artículo 10Contrato de delegación

CAPÍTULO IV

Gestión del Sistema de Certificados de Ahorro Energético

Artículo 11Registro Nacional de Certificados de Ahorro Energético

Este registro comprenderá, al menos, información relativa a los sujetos obligados, los sujetos delegados, las obligaciones de ahorro de cada uno de los sujetos obligados para el periodo en curso, las necesidades de ahorro subastadas y adjudicadas, los CAE emitidos y los CAE liquidados.

Artículo 12Verificación de los ahorros de energía

Para convertirse en propietario del ahorro en energía final anual de una actuación de la cual no haya sido promotor, el sujeto obligado o el sujeto delegado, según proceda, deberá firmar un Convenio CAE con quien hubiera llevado a cabo la inversión (propietario original del ahorro).

Se podrán incluir en una misma solicitud distintas actuaciones de eficiencia energética, siempre y cuando dichas actuaciones hayan sido ejecutadas en el mismo año y dentro del ámbito territorial de la misma Comunidad Autónoma.

Mediante orden de la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico se regulará el proceso que se deberá seguir para la justificación de la realización de actuaciones singulares de eficiencia energética.

Certificarán que la información está completa y es veraz mediante la emisión de un dictamen favorable o, en su caso, informarán a los solicitantes de defectos de forma o de calidad en la información aportada requiriéndoles la subsanación del expediente CAE. El verificador de ahorro energético emitirá dictamen desfavorable en caso de que no se realice dicha subsanación o la misma sea deficiente.

La acreditación de los verificadores de ahorro energético se realizará de acuerdo con lo dispuesto en las normas y/o procedimientos que publique ENAC al respecto.

Artículo 13Emisión de los Certificados de Ahorro Energético e inscripción en el Registro Nacional

Además, entre otros, deberá indicar en la referida solicitud si la actuación generadora del ahorro, bien se trate de una actuación incluida en el catálogo bien de una actuación singular, ha recibido apoyo de algún programa público de ayudas.

Si la actuación ha recibido financiación de algún programa público de ayuda, el solicitante del CAE deberá justificar en el expediente de la solicitud el efecto incentivador del propio CAE, tal y como se haya recogido en el convenio CAE.

El solicitante deberá mantener activa la medida o medidas generadoras del ahorro durante todo el tiempo de vida útil de las mismas declarado en la solicitud de emisión de CAE.

El solicitante deberá mantener custodiados desde la solicitud de emisión del CAE hasta al menos tres años después de su liquidación todos los documentos presentados junto con la solicitud, debiendo estar a disposición de la Administración cuando así sean requeridos.

El contenido del expediente CAE y del convenio CAE, así como el listado de la documentación que el solicitante deberá mantener custodiada, se regularán por orden de la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

El Gestor Autonómico dispondrá para este trámite de un plazo de quince días para el caso de actuaciones estandarizadas y de treinta días para el caso de actuaciones singulares, a contar desde la fecha de la solicitud de emisión de CAE. El silencio administrativo tendrá carácter estimatorio, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Artículo 14Liquidación de Certificados de Ahorro Energético

No obstante lo anterior, se podrán establecer condiciones particulares de liquidación para el cumplimiento de las necesidades de ahorro energético en la orden ministerial que desarrolle el mecanismo de subastas y en las resoluciones por las que se convoquen las mismas.

Artículo 15Transmisión de Certificados de Ahorro Energético

El Coordinador Nacional procederá a realizar el cambio de titularidad en el Registro Nacional de CAE, y a registrar el coste de la transacción. La información relativa al precio de la transacción tendrá un tratamiento confidencial.

El nuevo titular del CAE lo podrá poner de nuevo en venta en el mercado o bien liquidar el ahorro de energía correspondiente.

Artículo 16Coordinador Nacional del Sistema de Certificados de Ahorro Energético

El Coordinador Nacional del Sistema de CAE tendrá, entre otras, las siguientes funciones:

Progresivamente, conforme se desarrolle la plataforma electrónica referida en el artículo 20 de este real decreto, se procederá a ampliar la frecuencia de publicación de esta información.

Mediante orden de la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico se establecerá el marco para la acreditación de los Verificadores de Ahorro Energético.

Artículo 17Gestor Autonómico del Sistema de Certificados de Ahorro Energético

En caso de que una actuación exceda del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, corresponderá al Coordinador Nacional la validación y emisión de los CAE.

Mediante resolución del Director General de Política Energética y Minas se determinará la periodicidad, el contenido, desglose y forma en que dicha información ha de ser remitida.

Artículo 18Catálogo de medidas estandarizadas de eficiencia energética

Los coeficientes de corrección, tanto nuevos como modificaciones de preexistentes, se aplicarán únicamente a aquellas actuaciones de eficiencia energética cuya ejecución se haya iniciado con posterioridad a su establecimiento.

Artículo 19Subastas de necesidades de ahorro energético

Artículo 20Plataforma electrónica

Artículo 20Plataforma electrónica

Se añade el apartado 4 por la disposición final 16.1 del Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo. Ref. BOE-A-2026-6544#df-16

Artículo 21Comisión de Coordinación del Sistema de Certificados de Ahorro Energético

Artículo 22Inspección y control

Artículo 23Procedimiento sancionador

El incumplimiento de lo dispuesto en el presente real decreto o de las disposiciones reglamentarias que se adopten para su aplicación será sancionado de acuerdo con el régimen de infracciones y sanciones en materia de eficiencia energética establecido en la Ley 18/2014, de 15 de octubre.

La instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores corresponderá al Coordinador Nacional del Sistema de CAE, sin perjuicio de las competencias sancionadoras que puedan corresponder a las comunidades autónomas en el ámbito material de gestión cuya competencia les atribuye el presente real decreto Disposición adicional primera. Sistema de inspección y control.

A más tardar un año después de la entrada en vigor de este real decreto, la Secretaría de Estado de Energía determinará los criterios para la realización de inspecciones y verificaciones de forma que, anualmente, se lleven a cabo inspecciones in situ de al menos una parte estadísticamente significativa y una muestra representativa de las medidas de eficiencia energética generadoras de los CAE registrados.

Para la definición de dichos criterios se aplicarán los principios y las metodologías establecidos en el Anexo V de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012 o, en su caso, de la norma que la sustituya.

Disposición adicional segunda. Tratamiento de la información.

La información almacenada por los diferentes sistemas de información mencionados en el presente Real Decreto, así como su intercambio, deberá hacerse de acuerdo con las indicaciones del Esquema Nacional de Seguridad, del Esquema Nacional de Interoperabilidad y las directrices fijadas por la Oficina del Dato de la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial.

Asimismo, el tratamiento de los datos de carácter personal se someterá a lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de sus datos personales y a la libre circulación de estos datos, y en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

Toda información no sujeta a consideraciones de privacidad o sometida a propiedad intelectual o secreto comercial, deberá ser publicada como datos abiertos.

Disposición adicional tercera. Financiación de los programas MOVES II y PREE con cargo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR).

A estos efectos, sólo se computarán aquellas actuaciones que cumplan con todos los requisitos derivados del PRTR, en especial el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, y las órdenes ministeriales HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y HFP/1031/2021, de 29 de septiembre, por la que se establece el procedimiento y formato de la información a proporcionar por las Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas de los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Las convocatorias de estos programas son establecidas por las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla, que son las responsables de su gestión como entidades ejecutoras de los subproyectos, mientras que el papel del IDAE es el de entidad ejecutora de los proyectos en los que se encuadran dichos programas MOVES II y PREE, según la terminología establecida en la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre.

Disposición adicional cuarta. No incremento del gasto público.

La aprobación de este real decreto no implicará aumento del gasto público, ni supondrá incremento neto de los gastos de personal.

Disposición adicional quinta. Habilitación para el desarrollo, implantación y gestión de la plataforma electrónica del Sistema de CAE.

Se habilita a OMI-Polo Español, S.A. (OMIE) y MIBGAS, S.A., conjuntamente o mediante una entidad participada exclusivamente por ambas, o por sus filiales, conforme a su normativa aplicable, para el desarrollo, implantación y gestión de la plataforma electrónica del Sistema de CAE.

Se añade por la disposición final 16.2 del Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo. Ref. BOE-A-2026-6544#df-16 Disposición transitoria única. Liquidación de Certificados de Ahorro Energético durante los tres primeros años de vida del Sistema.

Durante los tres primeros años desde de la entrada en vigor de este real decreto, y en relación con el cumplimiento de la obligación anual de ahorro de energía final, se aceptará la liquidación con posterioridad al 31 de diciembre de aquellos CAE que hubieran sido solicitados antes de 1 de diciembre del año de la obligación siempre que su liquidación se produzca antes del 1 de marzo del año siguiente.

En este caso, en el momento de la liquidación, el sujeto obligado o, en su caso, el sujeto delegado, deberán indicar al Coordinador Nacional del Sistema que la liquidación se está realizando contra la obligación del año anterior.

En caso de que el sujeto obligado no pueda acreditar la liquidación de CAE suficientes antes del 1 de marzo del año siguiente, deberá realizar, a más tardar en dicha fecha y ante el Gestor del Fondo Nacional de Eficiencia Energética, el pago de una cuantía económica equivalente a los ahorros energéticos no alcanzados mediante CAE.

Disposición transitoria primera. Liquidación de Certificados de Ahorro Energético durante los tres primeros años de vida del Sistema.

Durante los tres primeros años desde de la entrada en vigor de este real decreto, y en relación con el cumplimiento de la obligación anual de ahorro de energía final, se aceptará la liquidación con posterioridad al 31 de diciembre de aquellos CAE que hubieran sido solicitados antes de 1 de diciembre del año de la obligación siempre que su liquidación se produzca antes del 1 de marzo del año siguiente.

En este caso, en el momento de la liquidación, el sujeto obligado o, en su caso, el sujeto delegado, deberán indicar al Coordinador Nacional del Sistema que la liquidación se está realizando contra la obligación del año anterior.

En caso de que el sujeto obligado no pueda acreditar la liquidación de CAE suficientes antes del 1 de marzo del año siguiente, deberá realizar, a más tardar en dicha fecha y ante el Gestor del Fondo Nacional de Eficiencia Energética, el pago de una cuantía económica equivalente a los ahorros energéticos no alcanzados mediante CAE.

Se numera por la disposición final 16.3 del Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo. Ref. BOE-A-2026-6544#df-16 Su anterior denominación era disposición transitoria única.

Disposición transitoria única. Liquidación de Certificados de Ahorro Energético durante los tres primeros años de vida del Sistema.

Durante los tres primeros años desde de la entrada en vigor de este real decreto, y en relación con el cumplimiento de la obligación anual de ahorro de energía final, se aceptará la liquidación con posterioridad al 31 de diciembre de aquellos CAE que hubieran sido solicitados antes de 1 de diciembre del año de la obligación siempre que su liquidación se produzca antes del 1 de marzo del año siguiente.

En este caso, en el momento de la liquidación, el sujeto obligado o, en su caso, el sujeto delegado, deberán indicar al Coordinador Nacional del Sistema que la liquidación se está realizando contra la obligación del año anterior.

En caso de que el sujeto obligado no pueda acreditar la liquidación de CAE suficientes antes del 1 de marzo del año siguiente, deberá realizar, a más tardar en dicha fecha y ante el Gestor del Fondo Nacional de Eficiencia Energética, el pago de una cuantía económica equivalente a los ahorros energéticos no alcanzados mediante CAE.

Disposición transitoria segunda. Designación provisional de OMI-Polo Español, S.A. (OMIE) y MIBGAS, S.A. como operador de la plataforma electrónica del Sistema de CAE.

Se añade por la disposición final 16.3 del Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo. Ref. BOE-A-2026-6544#df-16 Disposición final primera. Modificación del Real Decreto 266/2021, de 13 de abril, por el que se aprueba la concesión directa de ayudas a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla para la ejecución de incentivos ligados a la movilidad eléctrica (MOVES III) en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia Europeo.

Se modifica el párrafo primero del apartado 4 del artículo 10 del Real Decreto 266/2021, de 13 de abril, por el que se aprueba la concesión directa de ayudas a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla para la ejecución de incentivos ligados a la movilidad eléctrica (MOVES III) en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia Europeo, con la siguiente redacción: «4. Según lo establecido en el artículo 31.9 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, así como en el artículo 83.3 de su reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, se prevé un máximo del 5 por ciento del presupuesto asignado a cada comunidad autónoma y ciudades de Ceuta y Melilla en el anexo V como costes indirectos imputables a las actuaciones subvencionadas.»

Disposición final segunda. Modificación del Real Decreto 477/2021, de 29 de junio, por el que se aprueba la concesión directa a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla de ayudas para la ejecución de diversos programas de incentivos ligados al autoconsumo y al almacenamiento, con fuentes de energía renovable, así como a la implantación de sistemas térmicos renovables en el sector residencial, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Se modifica el párrafo primero del apartado 4 del artículo 10 del Real Decreto 477/2021, de 29 de junio, por el que se aprueba la concesión directa a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla de ayudas para la ejecución de diversos programas de incentivos ligados al autoconsumo y al almacenamiento, con fuentes de energía renovable, así como a la implantación de sistemas térmicos renovables en el sector residencial, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, con la siguiente redacción: «4. Según lo establecido en el artículo 31.9 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, así como en el artículo 83.3 de su reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, se prevé un máximo del 5 por ciento del presupuesto asignado a cada comunidad autónoma y ciudades de Ceuta y Melilla en el anexo V como costes indirectos imputables a las actuaciones subvencionadas.»

Disposición final tercera. Títulos competenciales.

Este real decreto se dicta en ejercicio de las competencias que las reglas 13.ª, 23.ª y 25.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española atribuyen al Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, sobre protección del medio ambiente y sobre bases del régimen minero y energético, respectivamente.

Disposición final cuarta. Entrada en vigor.

El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Dado en Madrid, el 24 de enero de 2023.

FELIPE R.

La Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, TERESA RIBERA RODRÍGUEZ