Decizia nr. 2 din 13 ianuarie 2021

DECIZIA nr. 2 din 13 ianuarie 2021 asupra obiecției de neconstituționalitate a Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 84 din 27 ianuarie 2021 Valer Dorneanu- președinteCristian Deliorga- judecătorMarian Enache- judecătorDaniel Marius Morar- judecătorGheorghe Stan- judecătorLivia Doina Stanciu- judecătorElena-Simina Tănăsescu- judecătorVarga Attila- judecătorMarieta Safta- prim-magistrat-asistent 1.

Pe rol se află soluționarea obiecției de neconstituționalitate referitoare la Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, formulată de Guvernul României. ...

2.

Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) și al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 6.198 din 13 octombrie 2020 și constituie obiectul Dosarului nr. 1.729 A/2020. ...

3.

În consecință, Guvernul și-a îndeplinit obligația menționată în paragraful anterior. În schimb, în cursul dezbaterilor din Parlament, în urma adoptării raportului comun al Comisiei pentru buget, finanțe și bănci a Camerei Deputaților și Senatului, a fost admis un număr considerabil de amendamente, iar în dezbaterea din plenul Camerelor reunite au fost admise și alte asemenea, fără ca, prealabil votului final, acestea să fie supuse analizei Consiliului fiscal, de unde rezultă că Parlamentul nu și-a îndeplinit obligația prevăzută la art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010. ... 6. Conform textului de lege anterior menționat, înainte de adoptarea legilor în discuție, Consiliul fiscal trebuia să emită o opinie cu privire la toate amendamentele admise pe parcursul dezbaterilor parlamentare, opinie care însă nu a fost solicitată.

Această opinie era necesară, cu atât mai mult cu cât, potrivit art. 53 alin. (4) din Legea nr. 69/2010, „opiniile și recomandările Consiliului fiscal vor fi analizate de către Guvern și Parlament la elaborarea strategiei fiscal-bugetare, a legilor bugetare anuale, precum și la elaborarea altor măsuri determinate de aplicarea prezentei legi și, respectiv, la însușirea/aprobarea acestora.“ Tot astfel, elementul central al Legii responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, îl reprezintă principiul omonim, care prevede că „Guvernul are obligația de a conduce politica fiscal-bugetară în mod prudent și de a gestiona resursele și obligațiile bugetare, precum și riscurile fiscale de o manieră care să asigure sustenabilitatea poziției fiscale pe termen mediu și lung“ [art. 4 alin.

Aceste măsuri cu important impact fiscal, dar și alte măsuri, se constituie într-o sursă de incertitudine la nivelul evoluțiilor viitoare. Modificarea sau invalidarea traiectoriei ca impact bugetar a măsurilor deja adoptate, cât și noi inițiative legislative pot constitui tot atâtea surse pentru o evoluție diferită a situației bugetului public și a economiei în general, la acesta putându-se adăuga și efecte ale deciziilor Curții Constituționale.“ Așadar, și Consiliul fiscal atrage atenția asupra faptului că se impune o analiză deosebită a surselor de incertitudine la nivelul bugetului general consolidat și datoriei publice, astfel încât cele care depind exclusiv de voința unor anumite entități să fie eliminate, tocmai pentru a nu impieta asupra procesului de atingere a țintei de deficit și a nu depăși valorile prag privind datoria publică prevăzute de Legea nr. 69/2010. ...

În continuare, se arată astfel că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020 a fost adoptată în temeiul art. 6 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, potrivit căruia: „(1) Legile bugetare anuale pot fi modificate în cursul exercițiului bugetar prin legi de rectificare, elaborate cel mai târziu până la data de 30 noiembrie. Legilor de rectificare li se vor aplica aceleași proceduri ca și legilor bugetare anuale inițiale, cu excepția termenelor din calendarul bugetar. (2) Legile de rectificare bugetară sunt elaborate cu respectarea regulilor și a condițiilor prevăzute de Legea nr. 69/2010“. Potrivit expunerii de motive, cea de-a doua rectificare a bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, propusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020, are în vedere: gradul de utilizare a creditelor aprobate în bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetul asigurărilor pentru șomaj pe primele 6 luni ale anului 2020; evoluția unor indicatori care au stat la baza fundamentării celor două bugete; faptul că pe piața muncii efectele pandemiei au condus la reducerea cu 0,4% a numărului mediu de salariați - calculat ca medie aritmetică a efectivelor lunare - în primele 5 luni ale anului 2020 față de aceeași perioadă a anului 2019, până la 4.953,5 mii de persoane; plata drepturilor de pensie pe anul 2020, începând cu data de 1 septembrie 2020 valoarea punctului de pensie fiind majorată cu 14%, respectiv de la 1.265 lei la 1.442 lei; asigurarea fondurilor necesare pentru plata dobânzii la bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetul asigurărilor pentru șomaj pentru acoperirea golurilor temporare de casă; asigurarea fondurilor necesare plății indemnizațiilor pentru șomaj; asigurarea finanțării măsurilor active de stimulare a ocupării forței de muncă, inclusiv a noilor măsuri aprobate în cursul anului curent. ... 10.

Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 nr. 6/2020 prevedea la art. 3 alin. (1) că: „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii se stabilește la venituri în sumă de 87.327.121 mii lei, iar la cheltuieli în sumă de 87.327.121 mii lei atât la credite de angajament, cât și la credite bugetare.“ Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, aprobată fără modificări sau completări prin Legea nr. 116/2020, bugetul asigurărilor sociale de stat a fost modificat și completat, ținând cont de necesitatea luării unor măsuri urgente, în domeniul social și economic, pentru diminuarea efectelor negative asupra economiei cauzate de măsurile adoptate pentru limitarea infectării cu coronavirusul SARS-CoV-2 în rândul populației.

Potrivit art. 3 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2020, „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 se diminuează la venituri cu suma de 6.042.376 mii lei, subvenția acordată de la bugetul de stat majorându-se cu aceeași sumă“. Astfel, ca efect al adoptării primei ordonanțe de urgență a Guvernului de rectificare pentru anul 2020, bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii a devenit de 81.284.745 mii lei, iar cheltuielile au rămas aceleași ca în varianta inițială a Legii nr. 6/2020, în sumă de 87.327.121 mii lei atât la credite de angajament, cât și la credite bugetare. În data de 18 iunie 2020, Parlamentul a adoptat Legea de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2020 fără modificări sau completări, aceasta devenind Legea nr. 116/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 8 iulie 2020. ... 11.

În data de 22 septembrie 2020, în ședință comună a celor două Camere, Parlamentul a adoptat Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, cu o singură modificare. Astfel, la articolul unic din legea dedusă controlului de constituționalitate, cu referire la art. 3 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020 se prevede că: „(1) Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 se diminuează la venituri cu suma de 427.076 mii lei, subvenția de la bugetul de stat majorându-se cu aceeași sumă“. În viziunea autorilor amendamentului, această modificare a survenit pentru că „este necesară menținerea subvenției de la bugetul de stat pentru asigurarea respectării prevederilor Legii nr. 127/2019 și acoperirea suplimentară a diminuării veniturilor curente la BASS“.

Așadar, în viziunea legiuitorului, acest amendament a fost menit să coreleze bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 cu modificările aduse prin Legea privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative și stabilirea unor măsuri bugetare. În aceeași dată, Parlamentul a adoptat și Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020. Prin această din urmă lege, se preconizează abrogarea dispozițiilor art. 42 din Ordonanța de urgență nr. 135/2020 ce modifica art. 86 alineatul (2) litera b) din Legea nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii, în sensul că de la data de 1 septembrie 2020 valoarea punctului de pensie era de 1.442 lei.

Legea nr. 127/2019, în forma anterioară adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020, la art. 86 alin. (2) lit. b), prevedea că valoarea punctului de pensie la data de 1 septembrie 2020 este de 1.775 lei. ... 12. Pornind de la prezentarea acestei succesiuni de acte normative, se susține că dispozițiile articolului unic din Legea de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 încalcă normele și principiile constituționale invocate. ... 13. Astfel, referitor la modificarea art. 3 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020, în sensul eliminării renunțării la subvenția de 6.395.939 mii lei de la bugetul de stat, pentru plata pensiilor, se arată că este neclar dacă aceasta va determina ceea ce s-a urmărit în viziunea Parlamentului, adică realocarea respectivei sume din bugetul de stat în bugetul asigurărilor sociale de stat, ca sumă disponibilă pentru plata majorării pensiilor.

Aceasta întrucât efectele produse de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020 își păstrează valabilitatea, în sensul că bugetul asigurărilor sociale nu a mai primit alocarea de 6.395.939 mii lei ca subvenție de la bugetul de stat. Aceste operațiuni s-au realizat o singură dată, întrucât prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 au fost de imediată executare, modificându-se capitolele aferente din bugetul asigurărilor sociale. În urma celor două ordonanțe de urgență de rectificare bugetară, bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii s-a stabilit la venituri în sumă de 74.461.730 mii lei, iar la cheltuieli în sumă de 80.504.106 mii lei, atât la credite de angajament, cât și la credite bugetare.

Astfel, din conținutul normei nu rezultă cu claritate dacă amendamentul Parlamentului va avea drept efect suplimentarea veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat cu o sumă provenită din subvenție de la bugetul de stat, necesară plății unei eventuale creșteri a pensiilor cu 40% (prin majorarea valorii punctului de pensie), ulterior intrării în vigoare a Legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020. ... 14. Această neclaritate va genera, potrivit Guvernului, un efect chiar opus celui dorit de Parlament, în condițiile în care cele două ordonanțe de urgență de rectificare și-au produs efectele, iar efectele legii de aprobare se vor produce de la publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României.

Din această perspectivă, este neclar dacă bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii se va diminua din nou la venituri cu suma de 427.076 mii lei sau, din contră, va crește cu suma 6.823.015 mii lei, prin eliminarea diminuării instituite de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020. În situația în care legiuitorul ar fi dorit obținerea unor cuantumuri ale veniturilor și cheltuielilor anterioare modificărilor operate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020, acesta ar fi trebuit să menționeze în mod expres acest lucru, printr-o normă clară, lipsită de echivoc și care să respecte toate cerințele de calitate a legii prevăzute de art. 1 alin. (5) din Constituție, astfel cum acestea au fost dezvoltate de jurisprudența Curții Constituționale.

În acest sens se invocă și prevederile art. 6 alin. (1) și (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. ... 15. Se mai arată că efectul modificărilor operate prin acest text de lege, în viziunea inițiatorilor amendamentului la proiectul legii de aprobare, este cel al asigurării respectării prevederilor Legii nr. 127/2019. Rezultă că, în situația în care Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020 va intra în vigoare, ca urmare a abrogării art. 42 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 135/2020, fie de la acel moment, fie de la data de 1 septembrie 2020 (cu efecte retroactive), valoarea punctului de pensie ar putea deveni 1.775 lei, fapt ce va determina majorarea cheltuielii aferente sistemului public de pensii.

Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020 s-a stabilit că această majorare a bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii nu se mai subvenționează de la bugetul de stat (sumă trecută la cheltuieli în acest buget - din credite bugetare sau din credite de angajament). ... 16. Din această perspectivă, se consideră că cele două legi sunt necorelate, Parlamentul instituind o obligație în sarcina Guvernului, însă fără a realiza modificările aferente în legea bugetului asigurărilor sociale de stat. În situația în care ambele legi ar intra în vigoare, cheltuiala necesară achitării pensiilor majorate ca urmare a majorării punctului de pensie nu va apărea nici la venituri, nici la cheltuieli, în bugetul asigurărilor sociale.

Așadar, legea supusă controlului de constituționalitate ridică o problemă de neclaritate și de necorelare cu Legea de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020 (prin care se va reveni la valoarea punctului de pensie de 1.775 lei), dar și cu Legea nr. 127/2019, o astfel de cheltuială nefiind integrată în bugetul asigurărilor sociale. Se invocă în acest sens decizii prin care Curtea Constituțională a statuat asupra problematicii corelării actelor normative (Decizia nr. 581 din 20 iulie 2016, Decizia nr. 136 din 10 martie 2016, Decizia nr. 251 din 19 aprilie 2018), conchizându-se că prin necorelarea cu dispozițiile Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020, legea dedusă controlului de constituționalitate este lipsită de claritate și previzibilitate, încălcând dispozițiile art. 1 alin.

De altfel, prin această ordonanță s-au diminuat în mod corespunzător și cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020, respectiv cu suma de 6.823.015 mii lei. Or, prin legea criticată nu se mai face vorbire despre diminuarea cheltuielilor cu aceeași sumă cu care s-au diminuat veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii, ceea ce în viziunea legiuitorului ar avea drept efect majorarea cheltuielilor în varianta anterioară Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020. Această formulare este una neclară, care generează dificultăți de aplicare. ... 18. Totodată, având în vedere că Parlamentul nu a respins Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020 și în absența unor dispoziții tranzitorii în cuprinsul legii de aprobare, se consideră că legea dedusă controlului de constituționalitate nu îndeplinește condițiile de claritate și previzibilitate, creând disfuncționalități în aplicare, ceea ce contravine dispozițiilor art. 1 alin.

Intervențiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază.“ ... 19. Din perspectiva efectelor în timp ale actelor normative, se învederează faptul că dispoziția art. 115 alin. (8) din Constituție a fost introdusă cu ocazia revizuirii Constituției în anul 2003. Așa cum s-a apreciat și în doctrină, intervenția Parlamentului pentru rezolvarea unor asemenea probleme este o chestiune delicată, prin raportare la raporturile juridice născute în temeiul ordonanței de urgență. În acest sens, temeiul constituțional creat pentru legiuitor prin intermediul art. 115 alin. (8) din Constituție reprezintă tocmai posibilitatea dată de legiuitorul constituant ca, prin legile de aprobare a ordonanțelor de urgență, Parlamentul să contribuie la securitatea raporturilor juridice și să adopte legi clare, respectând principiile referitoare la aplicarea în timp a actelor normative.

În situația de față legiuitorul nu ar fi putut modifica ordinea juridică creată la momentul adoptării ordonanței de urgență în privința efectelor produse în perioada 1 septembrie 2020 - data intrării în vigoare a legii de aprobare decât cu consecința încălcării principiului neretroactivității legii, însă legiuitorul avea obligația de a clarifica efectele viitoare ale legii deduse controlului de neconstituționalitate, cu atât mai mult cu cât amendamentul introdus generează confuzie și neclaritate. Tocmai pentru a se evita necorelarea normelor și a se respecta principiile aplicării în timp a actelor normative de putere delegată, atunci când este necesar să se clarifice efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței, în temeiul dispozițiilor art. 115 alin.

Potrivit art. 111 alin. (1) din Constituție teza finală, „în cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat (…), solicitarea informării este obligatorie“, iar potrivit art. 138 alin. (5) din Legea fundamentală „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare“. Aceste prevederi constituționale sunt dezvoltate de legislația infraconstituțională, sens în care se invocă art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice. ... 21. Analizând amendamentul adus de Parlament în cursul procedurii legislative de adoptare a Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020, se remarcă faptul că acesta operează următoarele modificări asupra art. 3 alin.

În această fișă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere: a) schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru anul curent și următorii 4 ani; b) estimări privind eșalonarea creditelor bugetare și a creditelor de angajament, în cazul acțiunilor anuale și multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; c) măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar. (2) În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaților sau Senatului, după caz, fișa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării.

Din această perspectivă, doar printr-o analiză de specialitate a Guvernului se putea întocmi fișa financiară care să prevadă, potrivit legii, măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar. Or, atunci când pe parcursul procedurii parlamentare se adoptă amendamente cu impact asupra bugetului de stat, devin aplicabile dispozițiile art. 111 alin. (1) și ale art. 138 alin. (5), astfel cum acestea au fost interpretate în jurisprudența Curții Constituționale, dar și prevederile art. 15 alin. (1) și (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și ale art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilității fiscal- bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligația de solicitare și, respectiv, de întocmire a fișei financiare Guvernului. ... 23.

Se mai arată că, analizând parcursul legislativ al legii criticate, se observă că Parlamentul nu a solicitat Guvernului elaborarea fișei financiare. În situația în care intervențiile legislative preconizate de Parlament au un impact direct asupra bugetului de stat era necesar să existe o colaborare reală între Guvern (care a justificat adoptarea măsurilor prin raportare la situația economică a României în contextul eforturilor conjugate pentru combaterea epidemiei de Covid-19) și Parlament. Se invocă, în continuare, jurisprudența Curții Constituționale privitoare la interpretarea și aplicarea art. 111 alin. (1) și a art. 138 alin. (5) din Constituție, apreciindu-se că este aplicabilă, mutatis mutandis. ... 24.

În continuare se arată că, dacă rațiunea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 a fost dictată de necesitatea corelării planificării bugetare cu gradul de colectare a veniturilor și de execuție a cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat și bugetului asigurărilor pentru șomaj pe primele 6 luni ale anului astfel încât să ofere cadrul juridic necesar corelării planificării bugetare cu evoluția prognozată a indicatorilor macroeconomici și execuția bugetară la 6 luni și, implicit, protejării intereselor naționale în activitatea economică și financiară, în concordanță cu exigența prevăzută de art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituție, legea de aprobare nu îndeplinește condițiile constituționale.

În cauza de față, comisiile celor două Camere ale Parlamentului au omis să solicite fișa financiară și informarea Guvernului, ceea ce, față de jurisprudența Curții Constituționale de referință, este de natură să determine neconstituționalitatea legii adoptate. ... 25. Pentru toate aceste considerente se solicită admiterea sesizării de neconstituționalitate astfel cum a fost formulată și constatarea neconstituționalității Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020. ... 26. În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) și ale art. 17 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului și Avocatului Poporului pentru a comunica punctele lor de vedere. ... ...

27.

32.

Documentația a fost înaintată în data de 13 august 2020 la ora 23,33, iar ordonanța a fost emisă în ședința Guvernului din 14 august 2020. Având în vedere timpul extrem de scurt pe care îl avea Consiliul fiscal pentru analiza documentelor și elaborarea opiniei solicitate, dar și lipsa unor informații strict necesare evaluării rectificării bugetare, Consiliul fiscal nu a putut elabora decât o opinie preliminară cu privire la proiectul celei de-a doua rectificări a bugetului general consolidat pe anul 2020. ... 34. Se apreciază însă că lipsa avizului acestui organ consultativ nu poate constitui un motiv de neconstituționalitate a legii, sens în care se invocă jurisprudența Curții Constituționale referitoare la avizarea actelor normative în procesul legislativ de către diferite instituții (Decizia nr. 140 din 13 martie 2019, paragrafele 78-83, Decizia nr. 354 din 24 septembrie 2013 sau Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009).

Referitor la caracterul obligatoriu al solicitării și prezentării unor avize se arată că, așa cum a statuat Curtea, „nu se poate face nicio comparație între avizul Consiliului Economic și Social și opinia Consiliului fiscal, întrucât, pe de o parte, Consiliul fiscal nu este o autoritate publică de rang constituțional, spre deosebire de Consiliul Economic și Social, iar, pe de altă parte, legea nu reglementează caracterul obligatoriu al solicitării opiniei, spre deosebire de avizul Consiliului Economic și Social, care este consultat în mod obligatoriu în domeniile sale de competență“ (Decizia nr. 127 din 6 martie 2019). Se mai arată că în această jurisprudență Curtea Constituțională a precizat și că avizele a căror consacrare este de rang legal, și nu constituțional, capătă relevanță constituțională prin prisma art. 1 alin.

Textul supus controlului constituțional este cât se poate de clar. Afirmația potrivit căreia nu s-ar înțelege cum se modifică bugetul, dacă acesta s-a modificat prin aplicarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020, operându-se deja diminuarea potrivit acesteia, și că s-ar mai diminua încă o dată cu suma prevăzută prin legea de aprobare este nefondată. Prin legea de aprobare se modifică textul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020. Prin urmare, bugetul asigurărilor sociale de stat se va diminua o singură dată cu suma de 427.076 mii lei. Invocându-se considerente dezvoltate de Curtea Constituțională prin decizii în care a statuat asupra exigențelor de claritate și previzibilitate a legii, se arată că planificarea bugetului statului și concretizarea măsurilor financiare și bugetare ale statului în plan legislativ sunt aspecte ce nu privesc controlul de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională, în caz contrar realizându-se o ingerință a acestei instanțe în atributele puterilor legislative și executive ale statului, ceea ce ar contraveni principiului separației și echilibrului puterilor în stat, consfințit de prevederile art. 1 alin.

Art. 138 alin. (5) din Constituție nu se referă la existența in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoștință de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar. Aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare nu își are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituție, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern. Dacă Guvernul nu are resurse financiare suficiente, acesta poate să propună modificările necesare pentru asigurarea lor, în virtutea dreptului său de inițiativă legislativă. ... 38.

Se mai arată că prin amendamentul în Parlament în cursul procedurii legislative a aprobării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 s-au adus următoarele modificări: s-a eliminat din cuprinsul acestui articol diminuarea veniturilor cu suma de 6.395.939 mii lei, componentă ce trebuia asigurată din subvenție de la bugetul de stat; s-a păstrat diminuarea veniturilor cu suma de 427.076 mii lei, subvenția de la bugetul de stat majorându-se cu aceeași sumă. Având în vedere că modificarea a constat în menținerea parțială a alineatului din ordonanță, era inutil să se solicite fișa fiscală Guvernului care este chiar emitentul ordonanței. Mai mult, este vorba despre rectificarea bugetară și despre bugetul de stat și cel al asigurărilor sociale de stat pentru anul 2020, Guvernul fiind autoritatea care are atributul emiterii bugetului.

Se menționează, totodată, că la ședința comună a Camerei Deputaților și Senatului, Comisia pentru buget, finanțe, activitate bancară și piață de capital a Senatului și Comisia pentru buget, finanțe și bănci a Camerei Deputaților, la dezbaterea pe fond a proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, a participat un secretar de stat în cadrul Ministerului Muncii și Protecției Sociale. Prin Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004, Curtea Constituțională a României a statuat că participarea reprezentantului Guvernului la dezbateri în cadrul comisiei de specialitate și acordul exprimat, fără echivoc, față de amendamentele adoptate sunt de natură să angajeze Guvernul și să acopere cerința prevăzută de art. 111 alin.

40.

Avocatul Poporului nu a comunicat punctul său de vedere. ...

CURTEA, examinând sesizarea de neconstituționalitate, punctele de vedere ale președintelui Senatului și președintelui Camerei Deputaților, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

41.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 15 și 18 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze sesizarea de neconstituționalitate. ...

42.

Astfel, sesizarea a fost formulată de Guvern, autoritate aflată între titularii dreptului de sesizare a Curții Constituționale cu obiecții de neconstituționalitate, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție. Obiectul sesizării se încadrează în competența Curții, stabilită de textul mai sus menționat, acesta vizând Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, adoptată de Parlament, dar nepromulgată. În ceea ce privește termenul de sesizare, se constată că, potrivit fișei legislative, legea criticată a fost adoptată în ședința comună a celor două Camere ale Parlamentului în data de 22 septembrie 2020. În aceeași dată, legea a fost depusă la secretarul general, pentru exercitarea dreptului de sesizare a Curții Constituționale, iar în data de 24 septembrie 2020 a fost trimisă la promulgare. Sesizarea de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională în data de 13 octombrie 2020, așadar, cu respectarea termenului stabilit de art. 77 alin. (1) din Constituție. ...

43.

Prevederile constituționale invocate în susținerea obiecției de neconstituționalitate sunt cuprinse în art. 1 alin. (3) și (5) și în art. 115 alin. (8) din Constituție, cu referire la cerințele de calitate a legii și principiul securității juridice, precum și în art. 111 alin. (1) și art. 138 alin. (5) coroborate cu art. 147 alin. (4) din Constituție, cu referire la obligația de solicitare de la Guvern și, respectiv, de întocmire a fișei financiare. ...

44.

Ca urmare, sunt neîntemeiate criticile cu raportare la art. 1 alin. (5) din Constituție, care consacră principiul legalității și, implicit, exigențele pe care trebuie să le îndeplinească legea sub aspectul solicitării obligatorii a avizelor prevăzute în procedura legislativă. ...

Astfel, Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 nr. 6/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 6 ianuarie 2020, prevedea în art. 3 alin. (1) următoarele: „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii se stabilește la venituri în sumă de 87.327.121 mii lei, iar la cheltuieli în sumă de 87.327.121 mii lei atât la credite de angajament, cât și la credite bugetare.“ ... 49. Prin art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 323 din 17 aprilie 2020, s-a stabilit că „Bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetul asigurărilor pentru șomaj pe anul 2020, aprobate prin Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 nr. 6/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 6 ianuarie 2020, se modifică și se completează potrivit prevederilor prezentei ordonanțe de urgență.“, art. 3 alin.

Se critică, de asemenea, lipsa de claritate și lipsa corelării cu Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative și stabilirea unor măsuri bugetare. ... 52. Examinând aceste critici astfel cum au fost dezvoltate în sesizare, Curtea constată că în Raportul comun al Comisiei pentru buget, finanțe, activitate bancară și piață de capital din Senat și al Comisiei pentru buget, finanțe și bănci din Camera Deputaților asupra proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 s-a consemnat motivarea amendamentului propus în privința art. 3 alin.

Astfel fiind, nu poate fi reținută nici lipsa de claritate a dispozițiilor art. 3 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020, astfel cum au fost modificate prin legea de aprobare. Este foarte clară atât redactarea acestora, cât și intenția legiuitorului de a menține subvenția existentă de la bugetul de stat pentru bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020, precum și de a o majora pentru viitor cu suma de 427.076 mii lei, în mod corespunzător diminuării, la venituri, a bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020. De altfel, textul are exact redactarea de principiu din precedenta ordonanță de urgență a Guvernului cu același obiect, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, precitată. ... 54.

Cât privește, în sine, succesiunea acestor acte normative (ordonanță de urgență a Guvernului, lege de aprobare) și efectele pe care le produc, constituie probleme de interpretare și aplicare a legii, ce excedează controlului realizat de Curtea Constituțională. Tot astfel, excedează controlului de constituționalitate realizarea corelării soluțiilor legislative consacrate de diverse proiecte de acte normative existente la un moment dat în Parlament, întrucât controlul de constituționalitate se realizează în mod secvențial, cu referire la un anumit obiect și în limitele sesizării, neavând semnificația unei evaluări de ansamblu a activității/politicii legiuitorului la un moment dat. ... 55. Din această perspectivă nu pot fi reținute nici criticile formulate în raport cu art. 115 alin.

De asemenea, potrivit art. 138 alin. (5) din Constituție, „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare“. Normele constituționale sunt dezvoltate prin prevederile art. 15 alin. (1) și (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și prin art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc că în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/inițiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, inițiatorii au obligația să prezinte fișa financiară, care trebuie să cuprindă schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru anul curent și următorii 4 ani; estimări privind eșalonarea creditelor bugetare și a creditelor de angajament, în cazul acțiunilor anuale și multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar. ... 58.

Potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, normele constituționale citate stabilesc, pe de o parte, obligația Guvernului și a celorlalte organe ale administrației publice de a prezenta informațiile și documentele necesare actului legiferării și, pe de altă parte, modalitatea de obținere a acestor informații, respectiv la cererea Camerei Deputaților, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul președinților acestora. Din aceste dispoziții rezultă că legiuitorul constituant a dorit să consacre garanția constituțională a colaborării dintre Parlament și Guvern în procesul de legiferare, instituind obligații reciproce în sarcina celor două autorități publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004, citată în jurisprudența recentă, de exemplu Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 18 iunie 2019).

În cadrul raporturilor constituționale dintre Parlament și Guvern, este obligatorie solicitarea unei informări atunci când inițiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligație a Parlamentului este în consonanță cu dispozițiile constituționale ale art. 138 alin. (2), care prevăd că Guvernul are competența exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat și de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competențe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligației de a cere informarea menționată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecință neconstituționalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007).

Tot astfel, Curtea a mai reținut că art. 138 alin. (5) din Constituție impune stabilirea concomitentă atât a alocației bugetare, ce are semnificația unei cheltuieli, cât și a sursei de finanțare, ce are semnificația venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecințele negative, pe plan economic și social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996, Decizia nr. 56 din 5 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 12 martie 2020, paragraful 64). ... 59. Curtea observă însă că, în cauză, controlul de constituționalitate are ca obiect o lege de aprobare a unei ordonanțe de urgență de rectificare a bugetului asigurărilor sociale de stat, ipoteză specifică, ce impune o aplicare corespunzătoare a considerentelor deciziilor Curții Constituționale în materie.

Astfel, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020 supusă aprobării prin lege și motivarea acesteia oferă informațiile necesare fundamentării deciziei Parlamentului, context în care eventuala obligare a acestuia din urmă de a solicita o altă informare de la Guvern apare ca un act pur formal, fără nicio finalitate. Cât privește sursa de finanțare, aceasta este precizată în corelație cu amendamentul propus și adoptat în Parlament, menționându-se în mod expres: „sursa de finanțare: Bugetul Ministerului Finanțelor Publice - Acțiuni Generale“. Or, art. 138 alin. (5) din Constituție nu se referă la existența in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul că acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoștință de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar. ... 60.

Potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare nu își are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituție, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern. Dacă Guvernul nu are resurse financiare suficiente, poate să propună modificările necesare pentru asigurarea lor, în virtutea dreptului său de inițiativă legislativă [a se vedea Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, Decizia nr. 64 din 16 noiembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 310 din 28 decembrie 1993, sau Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 56, Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 645 din 22 iulie 2020, paragraful 52].

Astfel fiind, sunt neîntemeiate și criticile formulate în raport cu prevederile art. 111 alin. (1) și ale art. 138 alin. (5) coroborate cu art. 147 alin. (4) din Constituție. ... 61. Curtea subliniază în final că, deși parte dintre critici au o redactare generală, în sensul că se referă și la un alt act normativ, ce formează obiectul altei sesizări adresate Curții Constituționale, legea criticată în prezenta cauză reglementează exclusiv măsuri de ordin tehnic, iar nu creșterea sau diminuarea punctului de pensie, această problematică nefăcând obiectul acestei sesizări. ... ...

62.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, ...

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ În numele legii DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, obiecția de neconstituționalitate formulată de Guvernul României și constată că Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 este constituțională în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 13 ianuarie 2021.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Prim-magistrat-asistent, Marieta Safta ----