8 Afs 75/2007 — Nejvyšší správní soud

29 Af 11/2015- 48 - text pokračování 12 29 Af 11/2015 [OBRÁZEK]29 Af 11/2015-48 ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců JUDr. Faisala Husseiniho, Ph.D. a Mgr. Petra Pospíšila v právní věci žalobce: město Chodov, se sídlem Komenského 1077, Chodov, zastoupené JUDr. Vladislavem Bílkem, advokátem se sídlem Čs. legií 143, Klatovy, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 8. 12. 2014, č. j. ÚOHS-R409/2013/VZ-25973/2014/323/BRy, t a k t o : I. Žaloba s e z a m í t á . II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci a obsah žaloby [1] Žalobce se podanou žalobou domáhal zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „předseda Úřadu“), kterým byl zamítnut rozklad žalobce a potvrzeno odporem napadené rozhodnutí žalovaného jako správního orgánu I. stupně ze dne 25. 11. 2013, č. j. ÚOHS-S549/2013/VZ-23025/2013/522/LKo. V tomto rozhodnutí žalovaný konstatoval, že se žalobce jakožto zadavatel dopustil správního deliktu dle § 27 odst. 1 písm. a) zákona č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „koncesní zákon“), tím, že v rozporu s § 5 odst. 1 koncesního zákona uzavřel dne 15. 8. 2011 se společností Sokolovská uhelná, právní nástupce, a.s. (dále jen „společnost Sokolovská uhelná“) smlouvu o nájmu rozvodného tepelného zařízení, aniž by provedl koncesní řízení, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Za spáchání předmětného deliktu byla žalobci dle § 27 odst. 2 písm. a) koncesního zákona uložena pokuta ve výši 300 000 Kč. [2] V podané žalobě žalobce vyjádřil především nesouhlas se závěry správního orgánu, že v předmětné věci měl postupovat dle koncesního zákona. Dle jeho názoru významná část veřejnoprávních korporací dosud nemá o existenci koncesního zákona ani žádnou povědomost. Od nabytí účinnost daného zákona bylo množství smluv uzavřeno postupem dle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), nikoli dle koncesního zákona, který je nepřehledný a nesrozumitelný, nadto snadno přehlédnutelný. [3] Koncesní zákon dle žalobce zřetelně neukládá vybraným subjektům povinnost, při splnění podmínek jeho § 16, dle tohoto zákona postupovat. Zákon tak neobsahuje definici toho, kdo má nebo může být tzv. koncesionářem nebo „jiným subjektem“ ve smyslu § 1 odst. 1 koncesního zákona. Zákon také neupravuje, komu mají být koncesionářem služby nebo dílo poskytovány a za jakým účelem nebo z jakého důvodu. Koncesní zákon také neřeší, k jakému účelu mají koncesní smlouvy sloužit a ve kterých případech mají územní samosprávné celky použít postupu dle tohoto zákona. Nejasný je také demonstrativní odkaz v § 1 odst. 1 daného zákona na zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). [4] Dle žalobce je problematika nakládání s majetkem územního samosprávného celku upravena např. obecním zřízením. Zde žalobce odkazuje zejména na § 39 obecního zřízení, přičemž odmítá názor žalovaného, že koncesní zákon je vůči obecnímu zřízení zvláštním zákonem majícím aplikační přednost; obdobný vztah mezi těmito zákony neexistuje, přičemž případné nerespektování notifikační povinnosti dle § 39 obecního zřízení by vyvolávalo absolutní neplatnost uzavřené smlouvy. Zákonodárce tak ponechává na volné úvaze zadavatele, zda se rozhodne při uzavírání smluv dle § 39 odst. 1 obecního zřízení aplikovat i koncesní zákon nebo případně pouze jeden z těchto zákonů, přičemž v takovém případě je možným následkem buď absolutní neplatnost uzavřené smlouvy či spáchání správního deliktu. Je pak otázka, zda má zadavatel aplikovat povinnosti dle obou zákonů. V každém případě koncesní zákon přímočaře zadavatelům nesděluje, k jakému účelu slouží. O „neznámosti“ koncesního zákona svědčí i to, že odbor veřejné podpory Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k dotazu žalobce již dříve neavizoval, že by jeho záměr postupovat dle obecního zřízení či zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník z roku 1964“) byl nesprávný. [5] Žalobce též nesouhlasí s tím, jak vysoká mu byla uložena pokuta. S ohledem na všechny okolnosti jeho postupu při uzavření sporné smlouvy je žalobce přesvědčen, že společenská nebezpečnost v daném případě nedosáhla takové míry, aby musel být postižen velmi citelnou pokutou. V tomto smyslu žalobce poukazuje i na nesprávnou aplikaci § 27 odst. 2 písm. a) a § 27b odst. 2 koncesního zákona, resp. nejasnost ustanovení § 27 odst. 2 písm. a) koncesního zákona a § 2 vyhlášky č. 217/2006 Sb., kterou se provádí koncesní zákon (dále jen „vyhláška č. 217/2006 Sb.“), a to zejména ve vztahu k pojmu „předpokládaný příjem“. Je dle žalobce otázkou, zda součet předpokládaných příjmů koncesionáře z realizace předmětu koncesní smlouvy v jednotlivých letech pod dobu předpokládané platnosti koncesní smlouvy je tím správným měřítkem pro stanovení výše základu pro výpočet výše pokuty za porušení koncesního zákona. Zda je pak „příjmem“ (dle koncesního zákona) z provozování předmětného rozvodného tepelného zařízení v jednotlivých letech částka uvedená ve sporné smlouvě, není zřejmé a žalovaný to ani nezjišťoval. [6] Správní orgány dále mají za to, že smlouva uzavřená mezi žalobcem a společností Sokolovská uhelná je koncesní smlouvou, a to přestože nebyla uzavřena dle koncesního zákona a nemá náležitosti koncesní smlouvy dle § 16 koncesního zákona. Ve věci však byla uzavřena nájemní smlouva postupem dle § 39 obecního zřízení. Za rozhodnou je třeba považovat vůli účastníků, kteří oba uzavírali nájemní smlouvu dle občanského zákoníku z roku 1964. Takový úkon tak nelze jako koncesní smlouvu posoudit, ani kdyby tomu tak dle práva mělo být. Pokud by byl žalovaný opravdu přesvědčen, že se jedná o koncesní smlouvu, mohl postupovat dle § 25 odst. 2 koncesního zákona, a nikoli ukládat pokutu. [7] Žalovanému, resp. předsedovi Úřadu, také nevzniklo právo uložit pokutu ve smyslu § 27 odst. 1 písm. a) koncesního zákona, neboť ve věci vůbec nebyla uzavřena koncesní smlouva. Za takové situace měl žalovaný postupovat dle § 25 odst. 1 koncesního zákona, a nikoli ukládat pokutu. Nadto žalovaný nepřihlédl ke všem rozhodným okolnostem pro uložení sankce, zejména dobré víře žalobce, že postupuje podle zákona a také k tomu, že ani po třech letech platnosti nenabyla smlouva účinnosti. Žalobce se rovněž domnívá, že v řízení nebylo prokázáno, že ve smyslu § 27 odst. 1 písm. a) koncesního zákona zadavatelem aplikovaný postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. II. Vyjádření žalovaného k žalobě a replika žalobce [8] Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl dva důvody, pro které se domnívá, že by žaloba měla být odmítnuta. Jednak proto, že za žalovaného byl označen předseda Úřadu, za žalovaného je však třeba dle judikatury považovat Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Dle žalovaného žaloba také neobsahuje způsobilé žalobní body, když v žalobě jsou v podstatě opakovány jen rozkladové námitky a žaloba tak v podstatě směřuje nikoli proti žalobou formálně napadenému rozhodnutí, ale proti prvostupňovému rozhodnutí Úřadu. [9] Pokud by žaloba nebyla soudem odmítnuta, navrhl žalovaný její zamítnutí pro nedůvodnost. Zejména je třeba zdůraznit, že již ve správním řízení bylo jednoznačně vyřešeno, že žalobce měl povinnost postupovat dle koncesního zákona, když navíc bylo prokázáno, že smlouva uzavřená mezi žalobcem a společností Sokolovská uhelná naplňuje všechny znaky koncesní smlouvy. Žalobce tak měl povinnost dodržet postup stanovený koncesním zákonem pro uzavření smlouvy, čemuž se tak však nestalo, pročež naplnil jeden ze skutkových znaků správního deliktu. [10] Dle žalovaného také nelze akceptovat závěr vyplývající z názoru žalobce, že by jakýkoli zadavatel, mající jinak povinnost postupovat dle koncesního zákona, se jeho aplikaci vyhnul tím, že by takovou smlouvu označil za jiný smluvní typ, například smlouvu nájemní. Byl by tím popřen smysl a účel koncesního zákona a zároveň by orgán dohledu nemohl postihnout jednání, kdy zadavatel nesplní povinnost postupovat dle koncesního zákona. [11] Ve zbytku odkazuje žalovaný na obsah napadeného rozhodnutí, kdy dle jeho názoru nebylo možno aplikovat postupy dle § 25 koncesního zákona, ve správním řízení bylo již řešeno, jak došlo k naplnění formálních znaků skutkové podstaty žalobci vytýkaného správního deliktu a rovněž byla řádně vyřešena otázka výše pokuty, včetně problematiky její možné horní hranice. [12] K vyjádření žalovaného podal žalobce repliku, v níž předně uvedl, že nejsou dány podmínky pro odmítnutí žaloby. Za žalovaného totiž v žalobě označil jak předsedu Úřadu, tak rovněž samotný Úřad pro ochr