— Nejvyšší správní soud

59 A 17/2023- 97 - text 15 59 A 17/2023 USNESENÍ Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Marcely Uhříčkové a Mgr. Karla Ulíka ve věci navrhovatelky: Ing. Radka Kakrdová bytem X a účastníků: 1) obec Sokoleč sídlem Kolínská 424, 290 01 Sokoleč 2) volební strana Naše Sokoleč zastoupená zmocněnkyní Mgr. Pavlou Vokálovou bytem X o návrhu na zrušení usnesení Zastupitelstva obce Sokoleč ze dne 9. 5. 2023, č. 2/4/2023, takto: I. Usnesení Zastupitelstva obce Sokoleč ze dne 9. 5. 2023, č. 2/4/2023, jímž byl vysloven zánik mandátu členky tohoto zastupitelstva Ing. Radky Kakrdové, se ruší. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: Vymezení věci a obsah návrhu 1. Navrhovatelka se návrhem podle § 91 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) a podle § 59 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev obcí“), podaným dne 18. 5. 2023, domáhá zrušení usnesení Zastupitelstva obce Sokoleč ze dne 9. 5. 2023, č. 2/4/2023 (dále jen „napadené usnesení“), jímž byl vysloven zánik jejího mandátu coby členky zastupitelstva obce z důvodu neslučitelnosti funkcí ve smyslu § 5 odst. 2 a 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. 2. Navrhovatelka uvádí, že dne 19. 10. 2022 na ustavujícím zasedání informovala Zastupitelstvo obce Sokoleč (dále jen „zastupitelstvo“) o tom, že je aktuálně v neslučitelných funkcích a že učiní kroky vedoucí k odstranění důvodů neslučitelnosti. Proto Rada města Poděbrady s účinností k 31. 12. 2022 zrušila odbor komunikace a kontroly a zároveň i funkci vedoucí tohoto odboru, kterou navrhovatelka zastávala. Od 1. 1. 2023 navrhovatelka dle svého názoru nevykonává žádnou vedoucí pozici, o čemž informovala účastníka 1) [dále jen „obec Sokoleč“]. Obec Sokoleč poté s navrhovatelkou nekomunikovala a na nejbližším zasedání zastupitelstva nebyla neslučitelnost funkcí navrhovatelky řešena. Bod programu týkající se neslučitelnosti funkcí navrhovatelky byl zařazen až na jednání zastupitelstva konané dne 9. 5. 2023 a až při tomto jednání bylo čteno dlouhé stanovisko kontrolního výboru obce k neslučitelností funkcí navrhovatelky, které mělo vzniknout z vlastní iniciativy kontrolního výboru, jenž není oprávněn podávat návrhy na odvolání člena zastupitelstva. Usnesení, jímž byl vysloven zánik jejího mandátu, bylo navrhovatelce doručeno podle § 55 odst. 7 zákona o volbách do zastupitelstev obcí dne 17. 5. 2023. 3. Podmínky, které musí být splněny pro vyslovení zániku mandátu člena zastupitelstva obce z důvodu neslučitelností funkcí, dle navrhovatelky v jejím případě nebyly splněny. Navrhovatelka je zaměstnancem města Poděbrady zařazeným do obecního úřadu obce s rozšířenou působností, v jehož správním obvodu leží i obec Sokoleč. Navrhovatelka však nebyla jmenována starostou či radou města ani není zaměstnancem, který by přímo vykonával státní správu vztahující se k územní působnosti obce Sokoleč. Navrhovatelka byla do konce roku 2022 vedoucí odboru komunikace a kontroly, avšak od 1. 1. 2023 byla v souladu s § 29 odst. 3 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o finanční kontrole“) pověřena Radou města Poděbrady zajišťováním interního auditu. Při pověřování do této funkce se sice postupuje obdobně jako při jmenování, ale s jiným výsledkem. Pověření interním auditem představuje vnitřní kontrolu, oddělenou od výkonných struktur, která není s to jakkoli ovlivnit samosprávu, resp. výkon státní správy jiné obce. Navrhovatelka argumentuje tím, že interní audit je součástí vnitřního kontrolního systému v orgánech veřejné správy a ze své podstaty musí být nezávislým orgánem, jenž monitoruje dodržování právních a interních předpisů uvnitř města a který své výstupy předkládá přímo vedoucímu orgánu veřejné správy (v daném případě starostovi). Pověření je třeba chápat jako titul, na jehož základě lze provádět kontrolu, nikoli jako jmenování do vedoucí funkce. I z toho, že zákon o finanční kontrole rozlišuje mezi pověřením a jmenováním, lze dovodit, že tyto pojmy nelze libovolně zaměňovat. Jmenování v sobě (na rozdíl od pověření) obsahuje i pracovněprávní prvek v podobě pravomocí vedoucího zaměstnance. Navrhovatelka do funkce jmenována nebyla, vedoucí funkci nevykonává ani nezastupuje žádného vedoucího zaměstnance. Ze své funkce nemůže být ani odvolána, když zákon o finanční kontrole předpokládá pouze odebrání pověření. Ani po materiální stránce navrhovatelka nebyla pověřena funkcí vedoucí útvaru interního auditu (a nepobírá příplatek za vedení), pročež její funkci nelze dle skutečného obsahu považovat za funkci, do níž by byla jmenována. Navrhovatelka ani nevykonává přímý výkon státní správy, což dokonce obec Sokoleč výslovně uznala. Podmínku přímého výkonu státní správy ve smyslu § 5 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je dle navrhovatelky nutno posuzovat v kontextu účelu, který je právní úpravou sledován. Interní audit je součástí vnitřního kontrolního systému, vedoucímu orgánu veřejné správy předkládá pouze doporučení či provádí konzultační činnost, o ničem však nerozhoduje, a na výkonu státní správy se tedy přímo nepodílí. Činnost interního auditu se tak ani nemůže vztahovat k územní působnosti obce Sokoleč, jak vyžaduje § 5 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Navrhovatelka se nadto domnívá, že interní audit vůbec není výkonem státní správy, neboť jde o výkon samostatné působnosti města zaměřený dovnitř organizace. 4. Že před vznikem mandátu zastupitelky vykonávala kontrolu průběhu voleb a hlasování, navrhovatelka nepopírá. Po vzniku svého mandátu tak však již nečiní. Navrhovatelka je oprávněna provádět kontrolu dle § 12 odst. 2 písm. j) zákona o volbách do zastupitelstev obcí, jelikož disponuje osvědčením Ministerstva vnitra o zkoušce vykonané v roce 2002. Taková činnost však nikdy nebyla její pracovní náplní, ale navrhovatelka ji vždy vykonávala na základě ad hoc dohod o provedení práce. Dohoda je dvoustranný právní úkon a k jejímu uzavření by byl nutný souhlas navrhovatelky, která si je případné neslučitelnosti vědoma. Žádným titulem, který by ji aktuálně opravňoval ke kontrole voleb, navrhovatelka nedisponuje. Vyjádření ostatních účastníků 5. Obec Sokoleč s návrhem nesouhlasí a navrhuje, aby jej soud zamítl. Ve svém vyjádření předně rekapituluje, že neslučitelnost funkcí navrhovatelky byla konstatována na ustavujícím zasedání zastupitelstva a navrhovatelka byla vyzvána, aby závadný stav neprodleně odstranila. V prosinci 2022 navrhovatelka předala starostovi obce Sokoleč doklady vztahující se k zániku neslučitelnosti funkcí od 1. 1. 2023. Navrhovatelkou předložené sdělení tajemníka Městského úřadu Poděbrady ze dne 24. 11. 2022 se však vůbec nevyjadřovalo k neslučitelnosti funkcí z hlediska provádění kontrol průběhu voleb a hlasování v obci Sokoleč, a navrhovatelka tedy na tento důvod neslučitelnosti nijak nereagovala. Starosta následně podal tři žádosti o informace, na které Městský úřad Poděbrady odpověděl jen zčásti a zčásti je odmítl. Obec Sokoleč shrnuje obsah odpovědí k žádostem o informace i závěry stanoviska kontrolního výboru, které bylo předneseno při jednání zastupitelstva dne 9. 5. 2023. Neslučitelnost funkcí navrhovatelky spatřuje obec Sokoleč v tom, že navrhovatelka je zaměstnancem zařazeným do Městského úřadu Poděbrady, jehož pověření je třeba považovat za jmenování, a zároveň jde o zaměstnance, který se podílí na kontrole a řízení celého Městského úřadu Poděbrady. Ačkoli navrhovatelka přímo nevykonává státní správu, tak se na jejím výkonu nepřímo významně podílí, a to konzultační činností v rámci orgánu veřejné správy, předpokládanými kontrolami i podstatným vlivem na řízení, neboť starosta města Poděbrady musí doporučení navrhovatelky zohledňovat v přijatých opatřeních. Na zvlášť pověřené zaměstnance, kteří provádí zákonem předpokládané audity a významně se podílí na kontrolách a výkonu veřejné správy, je dle obce Sokoleč třeba nahlížet tak, jako by sami vykonávali státní správu. Navrhovatelka je navíc zaměstnancem oprávněným zajišťovat a kontrolovat průběh voleb a hlasování v obci Sokoleč, přičemž se jedná o výkon státní správy, který navrhovatelka i v roce 2022 prokazatelně činila (naposledy při volbách do zastupitelstev obcí, zastupitelstev krajů a do Senátu ČR). Ačkoli navrhovatelka byla vyzvána k odstranění tohoto závadného stavu, neučinila tak a nepředložila v zákonem stanovené lhůtě doklad o tom, že tento důvod neslučitelnosti pominul. 6. Za nesporné má obec Sokoleč to, že navrhovatelka je zaměstnancem zařazeným do pověřeného obecního úřadu. Její funkce vedoucí odboru komunikace a kontroly sice zanikla (a s tím i tento důvod neslučitelnosti), nicméně dosavadní odbor komunikace a kontroly byl dle obce Sokoleč pouze nahrazen od