2 Afs 63/2011 — Nejvyšší správní soud

5 A 40/2011- 124 - text 8 pokračování 5A 40/2011 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové a soudkyň Mgr. Michaely Bejčkové a JUDr. Dany Černé v právní věci žalobce Ing. M. T., zastoupeného JUDr. Erikou Mačákovou, advokátkou se sídlem U Hadovky 564/3, 160 00 Praha 6, proti žalované České národní bance, se sídlem Na Příkopě 28, 115 03 Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí Bankovní rady České národní banky ze dne 15. 3. 2007, č. j. 2007/981/110, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: Dne 21. 11. 2006 rozhodla žalovaná k žádosti společnosti MAXIMA pojišťovna, a. s., tak, že udělila souhlas s tím, aby Prof. Ing. M. K., DrSc., Prof. Ing. J. T., CSc., a Ing. M. K. vykonávali funkci člena dozorčí rady ve společnosti, a neudělila souhlas s tím, aby Ing. M. T. (žalobce) vykonával v této společnosti funkci člena představenstva. Žalovaná sice zjistila, že žalobce je bezúhonný, vyhovuje formálnímu požadavku na dosažený stupeň vzdělání a disponuje dostatečně dlouhou praxí v oblasti finančního trhu; není však osobou, která by s ohledem na svou dosavadní praxi dávala jistotu obezřetného řízení pojišťovny, jak to vyžaduje § 7 odst. 4 zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojišťovnictví). Žalovaná zkoumala povahu, nutnost a závažnost zásahů regulátora do činnosti MAXIMA pojišťovny, a. s. (dříve Pojišťovna UNIVERSAL, a. s.), v době, kdy zde žalobce zaujímala funkci člena či předsedy představenstva. Regulátor (tehdy Ministerstvo financí) v té době vydal nejméně tři rozhodnutí svědčící o předchozím různě intenzivním nedostatku obezřetnosti v činnosti pojišťovny, zejména rozhodnutí o nucené správě. Podpůrně žalovaná přihlédla též k tomu, že ve dnech 19. 12. 1996 – 22. 8. 1999 byl žalobce členem představenstva společnosti Bankovní penzijní fond, a. s., v likvidaci; na tu byl dne 23. 2. 2000 prohlášen konkurs, který byl posléze zrušen pro nedostatek majetku. Rozklad podaný společností MAXIMA pojišťovna, a. s., proti tomuto rozhodnutí zamítla bankovní rada České národní banky rozhodnutím ze dne 15. 3. 2007. Nutnost souhlasu s působením osoby v orgánu pojišťovny se podle bankovní rady týká i osob, které již v orgánu působily v předchozím funkčním období. Takzvaným přelicencováním v roce 2002 nevyslovila žalovaná implicitní souhlas s působením Ing. M. T. v představenstvu; zákon tehdy ještě neobsahoval požadavek na zabezpečení obezřetného řízení pojišťovny, nebylo možno ani zkoumat členství Ing. M. T. v orgánech společností, které se dostaly do úpadku. Není též podstatné, že v rozhodnutí o nucené správě není nijak personifikováno porušení povinností a že Ing. T. působil v představenstvu i po zavedení nucené správy. To, že Ing. T. v minulosti působil ve společnostech Bankovní penzijní fond, a. s., v likvidaci, a První slezská banka, a. s., v likvidaci, bylo pro žalovanou pouze podpůrnou informací, nikoli rozhodujícím měřítkem. V období po skončení nucené správy nebyly nedostatky v obezřetném řízení pojišťovny natolik závažné, aby vedly ke změně předsedy představenstva; takové nedostatky u žalobce zjistila až poslední kontrola zaměřená na jeho činnost v období 2005 až 2006. Rozhodnutí o rozkladu ze dne 15. 3. 2007 zrušil Městský soud v Praze svým rozsudkem ze dne 8. 6. 2011, č. j. 5 A 40/2011-81 pro nepřezkoumatelnost. Ke kasační stížnosti žalované však byl sám tento rozsudek zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2012, č. j. 2 Afs 63/2011-105. Nejvyšší správní soud na rozdíl od městského soudu z napadeného rozhodnutí jednoznačně dovodil, že důvodem neudělení souhlasu s žalobcovým dalším působením ve funkci člena představenstva byly nedostatky v obezřetném řízení pojišťovny v letech 2001 – 2004 a v období předcházejícím, které vyústily ve vydání rozhodnutí o nucené správě, o povinnosti snížit základní kapitál, a o povinnosti odstranit zjištěné nedostatky – nikoli snad nějaké nedostatky pozdější z let 2005 a 2006. Městský soud se tedy při svém novém rozhodování řídil tímto závazným právním názorem. Žalobce v žalobě proti rozhodnutí o rozkladu nejprve zdůvodnil svou aktivní legitimaci. Žalobci nebylo doručeno napadené rozhodnutí, ačkoli podle svého přesvědčení měl být účastníkem správního řízení [srov. též § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.)]; žalovaná komunikovala pouze s pojišťovnou, která také využila opravných prostředků ve správním řízení. Žalovaná žalobci upřela postavení účastníka řízení, a na tom nic nemění skutečnost, že žalobce byl o probíhajícím správním řízení zpraven z titulu své tehdejší funkce předsedy představenstva pojišťovny. Řízení se týkalo žalobcových předpokladů pro výkon funkce člena představenstva; proto je žalobce legitimován k žalobě podle § 65 odst. 1 a 2 soudního řádu správního. Předchozímu souhlasu žalované podle žalobce podléhají pouze změny v osobách členů orgánů pojišťovny, nikoliv opětovná volba týchž členů pro další funkční období (srov. znění § 10 odst. 4 zákona o pojišťovnictví do 31. 3. 2004 – „změna člena statutárního orgánu“ a rozhodné znění § 10 odst. 9 – „změna v osobě člena představenstva“). Mezi požadované předpoklady kandidáta na člena představenstva pojišťovny nepatří podle žalobce dobrá pověst ani obezřetné řízení pojišťovny. O schopnosti obezřetného řízení pojišťovny se zákon zmiňuje jen na jednom místě, a sice v § 7 odst. 4 písm. b), který tuto schopnost stanoví jako podmínku pro vydání povolení k pojišťovací činnosti – nikoli jako podmínku pro souhlas s členstvím fyzické osoby v orgánu pojišťovny. Podle žalobce obsahuje § 10 odst. 9 zákona taxativní výčet kritérií pro udělení souhlasu, který není možno svévolně doplňovat. Nedostatek obezřetného řízení má za následek nevydání povolení pojišťovně, případně odnětím takového povolení, ale ve vztahu ke kandidátovi na funkci v představenstvu s sebou žádnou sankci nenese. Není navíc v pořádku, že žalovaná nehodnotila aktuální žalobcovy schopnosti, nýbrž na ně usuzovala z událostí před několika lety. V době před zavedením nucené správy (2001) nežádal orgán dohledu změnu v osobě předsedy představenstva, i když to zákon o pojišťovnictví tehdy umožňoval [§ 27 odst. 1 písm. d)]. Nečinnost žalované v letech 2002 – 2007 si žalobce vykládá jako potvrzení jeho schopnosti řídit pojišťovnu a mít dobrou pověst. U jiných pojišťoven žalovaná požadovala změnu v osobě člena řídicího orgánu, pokud podle ní nedával záruku obezřetného řízení, a to v době před 31. 3. 2004. Krom toho nucená správa byla ukončena dne 14. 5. 2002 a pojišťovna řádně obnovila svou činnost. Žalobce proto navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a vrátil věc žalované k dalšímu řízení. Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvedla, že při určování okruhu účastníků řízení podle § 10 odst. 9 zákona o pojišťovnictví vycházela z doposud nezpochybňované praxe Ministerstva financí. Účastníkem tohoto řízení je pouze žadatel, tedy pojišťovna; žalobce nemohl být zkrácen na svých právech, protože podepisoval dokumenty připojované k žádosti (o řízení tedy věděl), a navíc jako tehdejší předseda představenstva za pojišťovnu jednal. Souhlasu podle § 10 odst. 9 zákona o pojišťovnictví je zapotřebí i v případě opětovné volby stávajícího člena představenstva (souhlas je vždy omezen jen na jednotlivé funkční období, srov. též § 194 odst. 1 a 2 obchodního zákoníku). Bylo by proti smyslu § 10 odst. 9 zákona, pokud by jednou schválená osoba měla být považována za schválenou navždy. Kontrolní mechanismus, který dopadá i na stávající členy orgánů pojišťovny, přitom nelze zaměňovat s možností požadovat změnu člena představenstva podle § 27 odst. 1 písm. c) zákona o pojišťovnictví, která je vázána pouze na porušení povinnosti stanovené tímto zákonem, a nikoli na důvěryhodnost člena představenstva ve smyslu § 10a zákona o pojišťovnictví. I ve zbytku žalovaná setrvala na důvodech uvedených v napadeném rozhodnutí a navrhla, aby soud žalobu zamítl. Při jednání konaném dne 8. 6. 2011 žalobce poukázal na § 19 nyní účinného zákona o pojišťovnictví, který výslovně stanoví, že pokračování ve funkci se nepovažuje za změnu, která by podléhala souhlasu ČNB. Poté, co byl předchozí rozsudek zdejšího soudu ze dne 8. 6. 2011 zrušen, poučil soud účastníky znovu o možnosti vznést námitku podjatosti a otázal se jich, zda trvají na jednání (přípis doručen ve dnech 6. 4. 2012 a 11. 4. 2012); účastníci na tento přípis nereagovali, proto soud rozhodoval bez jednání. Ze správního spisu soud zjistil, že společnost MAXIMA pojišťovna, a. s., dne 12. 10. 2006 požádala žalovanou v souvislosti s nadcházejícím dalším funkčním obdobím orgánů pojišťovny mj. o souhlas s kandidaturou žalobce na členství v představenstvu (žádost podepsal žalobce jako předseda představenstva; stejně tak žalobce podepsal plnou moc, z jejíhož titulu se advokátka JUDr. Erika Mačáková dne 14. 11. 2006 seznámila s poklady rozhodnutí). Za žalobce bylo při