10 Afs 9/2023 — Nejvyšší správní soud

15 A 78/2023- 35 - text 14 15 A 78/2023 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Kříže, soudkyně Mgr. Věry Jachurové a soudce Mgr. Bc. Jana Schneeweise v právní věci žalobkyně: Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky, IČO 629 33 591 se sídlem Kaplanova 1931/1, Praha 4 proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy se sídlem Karmelitská 529/5, Praha 1 v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 14. 3. 2023 č. j. MSMT-24759/2022-6 takto: I. Rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 14. 3. 2023 č. j. MSMT24759/2022-6 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně (dále označovaná též jako „Agentura“) domáhala zrušení rozhodnutí uvedeného v záhlaví tohoto rozsudku (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž ministr školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „ministr“) zamítl rozklad, který Agentura podala proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 8. 2022, č. j. MSMT-7394/2022-9 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím žalovaný zamítl žádost Agentury o zápis do seznamu výzkumných organizací, jehož je žalovaný správcem podle § 33a odst. 1 zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků, a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o podpoře výzkumu“). 2. V prvostupňovém rozhodnutí žalovaný vymezil tyto znaky organizace pro výzkum a šíření znalostí ve smyslu čl. 2 bodu 83 GBERNařízení Komise (EU) č. 651/2014 ze dne 17. 6. 2014, kterým se v souladu s články 107 a 108 Smlouvy prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem : i) hlavním cílem subjektu je provádět nezávisle základní výzkum, průmyslový výzkum nebo experimentální vývoj nebo veřejně šířit výsledky těchto činností formou výuky, publikací nebo transferu znalostí, ii) vedení odděleného účetnictví pro hospodářské činnosti, jsouli vykonávány, iii) neexistence přednostního přístupu podniků, jež mohou na subjekt uplatňovat rozhodující vliv, k výsledkům jeho činnosti. Jedině naplňuje-li subjekt tyto (kumulativní) znaky, lze jej zapsat do seznamu výzkumných organizací dle § 33a odst. 2 zákona o podpoře výzkumu. Žalovaný Agenturu do seznamu nezapsal, protože podle něj neprokázala splnění první a druhé podmínky (znaku). 3. Agentura předně neprokázala, že jejím hlavním cílem je provádění nezávislého základního výzkumu, neboť k jeho provádění nebyla zřízena, ani jej fakticky samostatně a soustavně nevykonává (první znak). Je správním úřadem vykonávajícím státní správu, jenž byl zřízen zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOPK“), který v § 73 pro Agenturu předpokládá pouze kooperační výzkum. Ve statutu ze dne 2. 3. 2021 bylo ohledně vědecké činnosti Agentury uvedeno pouze to, že na vědecké činnosti spolupracuje s ostatními organizacemi či výzkumnými a vědeckými pracovišti. Následně Agentury doložila aktualizovaný statut ze dne 26. 4. 2022, v němž je jako předmět činnosti uveden nezávislý základní výzkum a veřejné šíření jeho výsledků formou publikací. Dle žalovaného ale Agentura svůj statut účelově upravila. Ze všech předložených podkladů žalovaný dovodil, že provádí toliko kooperační výzkum. 4. Je pravdou že Agentura doložila seznam publikací v impaktovaných a recenzovaných časopisech, jakož i metodiky a jiné monografie, jimiž se snažila prokázat, že nezávislý základní výzkum dlouhodobě provádí. Nedoložila však návaznost uvedených publikací na její vlastní samostatnou výzkumnou činnost. Nezávislý výzkum Agentura podle žalovaného nevykonává také proto, že je podřízeným orgánem Ministerstva životního prostředí a poskytuje odbornou podporu při výkonu státní správy na úseku ochrany přírody a krajiny. Navíc sebe samu označila za uživatele výzkumu; na základě výzkumných činností upravuje, konkretizuje a zkvalitňuje své výstupy v rámci odborné a metodické podpory. Jedním z hlavních účelů nezávislého výzkumu je veřejné šíření jeho výsledků. Vykonává-li výzkumné činnosti Agentura pro sebe, veřejně je nešíří. 5. Žalovaný dále vyložil pojem publikování. Ten může mít povahu buďto nehospodářské činnosti (uveřejnění v relevantním médiu), anebo hospodářské činnosti (nakladatelská, resp. vydavatelská činnost). Předložený seznam publikací není seznamem s výhradní afiliací autorů k Agentuře; publikace vznikly i ve spolupráci s třetími stranami a takové výstupy nepovažuje žalovaný za šíření výsledků nezávislého výzkumu Agenturou. Vydávání vlastních publikací či periodik představuje hospodářskou činnost. 6. Dle přesvědčení žalovaného Agentura neprokázala ani splnění druhého znaku, tj. vedení odděleného účetnictví pro hospodářské činnosti. Bylo totiž zjištěno, že má příjmy z prodeje vlastních publikací. Neprokázala, že o těchto příjmech vede oddělené účetnictví. 7. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí plyne, že ministr považoval a priori za vyloučené, aby byl správní úřad (Agentura) organizací pro výzkum a šíření znalostí ve smyslu čl. 2 bodu 83 GBER. Byť je možné, aby správní úřad prováděl vědeckou činnost jako činnost „vedlejší“, z povahy věci nemůže být jeho hlavním cílem provádění nezávislého základního výzkumu, průmyslového výzkumu nebo experimentálního vývoje nebo veřejné šíření výsledků takových výzkumů či vývoje formou výuky, publikací nebo transferu znalostí. Pojmově je totiž vyloučeno, aby byl správní úřad založen za účelem provádění nezávislého výzkumu. Tuto myšlenku jako důvod zamítnutí žádosti žalovaný výslovně v prvostupňovém rozhodnutí neuvedl, implicitně ji však lze dovodit z bodů 20 a 21, v nichž se věnuje povaze Agentury coby správního úřadu. 8. Ministr se ztotožnil se žalovaným v tom, že Agentura neprokázala, že se věnuje provádění nezávislého základního výzkumu, a také v tom, že monitoring druhů a přírodních stanovišť nelze považovat za činnost, kterou by bylo možné naplnit první definiční znak organizace pro výzkum a šíření znalostí, a že vydávání metodik není experimentálním vývojem. 9. Protože Agentura nesplnila první definiční znak organizace pro výzkum a šíření znalostí uvedený v čl. 2 bodě 83 GBER, nezabýval se již ministr rozkladovou argumentací týkající se naplnění druhého definičního znaku. 10. V žalobě proti napadenému rozhodnutí Agentura označila právní názor ministra, že hlavním cílem správního úřadu nemůže být provádění nezávislého základního výzkumu, za nesprávný. Zdůraznila, že organizací pro výzkum a šíření znalostí se dle čl. 2 bodu 83 GBER rozumí jakýkoli subjekt bez ohledu na jeho právní postavení (zřízený podle veřejného nebo soukromého práva) nebo způsob financování. To, že je Agentura organizační složkou státu, nevylučuje, aby vedle výkonu státní správy prováděla nezávislý základní výzkum a veřejné šíření jeho výsledků formou publikování. Agentura v řízení před správními orgány dostatečně prokázala, že takovou činnost vyvíjí. 11. Dále poukázala na to, že byla zřízena v roce 1995 jako právnická osoba a v této formě působila 20 let. Coby správní úřad působí až od roku 2015. Vedle výkonu státní správy ovšem provádí i řadu jiných činností včetně nezávislého základního výzkum a veřejného šíření jeho výsledků formou publikování. Na to nemá její právní forma žádný vliv. Podle § 78 odst. 5 zákona o ochraně přírody a krajiny při přírodovědeckých průzkumech (a jiných výzkumných činnostech) spolupracuje s dalšími odbornými, výzkumnými a vědeckými pracovišti a zajišťuje informační a osvětovou činnost. Zákonodárce tudíž považuje Agenturu za výzkumné a vědecké pracoviště, stanovil-li, že spolupracuje s dalšími. 12. Dlouhodobá vědeckovýzkumná činnost Agentury plyne mj. z čl. 2.5 rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 7. 2. 1995, č. 7/95 (dále jen „zřizovací listina“). Proto je vadný ministrův názor, že je vyloučeno, aby byl správní úřad založen za účelem provádění nezávislého výzkumu. I následné aktualizace zřizovací listiny obsahují ustanovení o tom, že Agentura nejenže provádí výzkum, ale také šíří informace v oblasti ochrany přírody. 13. Napadené rozhodnutí je nezákonné také proto, že žalovaný porušil zásadu legitimního očekávání Agentury. Do seznamu výzkumných organizací totiž zapsal jiné organizační složky státu, např. Národní archiv, Státní oblastní archiv v Praze a Moravský zemský archiv v Brně (dále společně označované jako „archivy“). Hlavním posláním těchto institucí není výzkumná činnost, nicméně je jednou z mnoha jejich kompetencí, stejně jako tomu je v případě Agentury. Sám žalovaný v bodě 18 prvostupňového rozhodnutí uvedl, že znak provádění základního výzkumu coby hlavní činnosti bude rovněž naplněn, pokud byl žadatel zřízen za účelem vykonávání i jiných než primárních činností a primární činnosti organizace pro výzkum a šíření znalostí vykonává systematicky a soustavně, n