3 As 55/2005 — Nejvyšší správní soud

3 As 55/2005- 48 - text č. j. 3 As 55/2005 - 52 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Součkové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce Z S., zastoupeného JUDr. Petrou Olmrovou Nykodýmovou, Ph.D., advokátkou se sídlem ul. 17. listopadu 230, Říčany, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 1. 2003, čj. 500/1014/500 11/02, vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 6 Ca 80/2003, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2005, č. j. 6 Ca 80/2003 - 21, t a k t o : Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2005, č. j. 6 Ca 80/2003 - 21, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Rozhodnutím ze dne 23. 1. 2003, čj. 500/1014/500 11/02, žalovaný vyhověl odvolání žalobce (dále též „stěžovatel“) a zrušil rozhodnutí Okresního úřadu Kutná Hora, referátu životního prostředí (dále též „správní orgán prvního stupně“), ze dne 13. 7. 1995, čj. ŽP 637/ev.č.2447/95-Mu i rozhodnutí téhož orgánu ze dne 5. 1. 1996, čj. ŽP/1321/ev.č.5712/95-Mu. Rozhodnutím ze dne 13. 7. 1995, čj. ŽP 637/ev.č.2447/95-Mu, uložil Okresní úřad Kutná Hora podle § 41 odst. 1 písm. d) zákona č. 138/1973 Sb., vodního zákona, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 138/1973 Sb.“; s účinností od 1. 1. 2002 nahrazen zákonem č. 254/2001 Sb., vodním zákonem – pozn. soudu), společnosti P. V., a. s., opatření k opravě jezu K., spočívající ve vyčištění a přespárování jezového tělesa, opravě vývaru a zúžení vorové propusti z osmi na tři metry s termínem provedení do prosince 1995. Rozhodnutím ze dne 5. 1. 1996, čj. ŽP/1321/ev.č.5712/95-Mu, pak byl změněn stanovený termín provedení opatření do 31. 12. 1996. Společnost P. V., a. s. realizovala opravu jezu ke dni 31. 10. 1996. Žalobce, vlastník malé vodní elektrárny R. n. S., nacházející se asi jeden kilometr od místa provedení těchto opatření k nápravě, nebyl v prvostupňovému řízení považován za účastníka řízení. V rozsudku ze dne 18. 3. 2002, č. j. 5 A 42/2001 - 18, vyslovil Vrchní soud v Praze právní názor, že žalovaný pochybil, když odvolání žalobce ze dne 1. 11. 1999 považoval za návrh na obnovu řízení. Pokud správní orgán prvního stupně nedoručil rozhodnutí žalobci, jenž měl být účastníkem řízení, není toto rozhodnutí pravomocné. Jelikož bylo opomenutému účastníku posléze rozhodnutí doručeno a ten podal odvolání, je třeba jeho včasnost zkoumat ve vztahu k tomuto dodatečnému doručení a o podaném odvolání rozhodnout. Podle názoru žalovaného vysloveného v rozhodnutí o odvolání, jež je předmětem nynějšího soudního přezkumu, bylo rozhodnutí Okresního úřadu Kutná Hora ze dne 13. 7. 1995, čj. ŽP 637/ev.č.2447/95-Mu, vydáno v rozporu se zákonem, neboť žalobce, vlastník malé vodní elektrárny u jezu R. n. S., nebyl považován za účastníka řízení; proto žalovaný toto rozhodnutí jako nezákonné zrušil. Nařízené stavební úpravy však byly podle žalovaného v době jejich realizace provedeny zcela legálně; jelikož bylo opatření uloženo podle § 41 zákona č. 138/1973 Sb., tedy jako opatření k odstranění závadného stavu, které byl vlastník a správce povinen provést, a nikoliv podle § 9 vodního zákona a příslušných ustanovení zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“ – pozn. soudu), nelze věc vrátit správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání a rozhodnutí. Provedené opatření nebylo ani kolaudováno, splnění uložených opatření vzal žalovaný na vědomí a kontrolu provedl při další technicko-bezpečnostní prohlídce. Z těchto důvodů bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušeno, aniž by mu věc byla vrácena k dalšímu řízení. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 8. 2005, č. j. 6 Ca 80/2003 - 21, zamítl žalobu proti tomuto rozhodnutí žalovaného. Podle soudu bylo v rámci nařízených opatření k odstranění závad uloženo společnosti P. V., a. s., mj. zúžení vorové propasti. Žalobce namítl, že správní orgán prvního stupně sice nařídil úpravu vodohospodářského díla, jelikož však žalovaný nařízení takové úpravy zrušil, jde o stavební úpravy nepovolené, o nichž je třeba rozhodnout v souladu s § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Proto žalobce nesouhlasil s rozhodnutím žalovaného, jenž rozhodnutí správního orgánu prvního stupně toliko zrušil, aniž by je však vrátil k dalšímu řízení a rozhodnutí. Soud uvedl, že opatření k odstranění zjištěných závad uložená podle § 41 odst. 1 písm. d) zákona č. 138/1973 Sb. je třeba odlišit od povolení vodohospodářského orgánu ke zřízení, změně či zrušení vodohospodářského díla. V dané věci bylo předmětem správního řízení nařízení opatření k odstranění zjištěných závad. Rozhodnutí o nařízení těchto opatření bylo – jak správně uvedl žalovaný – v rozporu s právními předpisy. Vzhledem k tomu, že v době zrušení opatření již závadný stav neexistoval, nebyl důvod vracet věc k dalšímu řízení. Soud uvedl, že v rámci tohoto přezkumu nebylo jeho povinností zabývat se tím, ze nařízená opatření nepřekročila rámec stanovený zákonem, zda namítané nařízené zúžení vorové propasti je vůbec opatřením k odstranění zjištěných závad či zda se v tomto případě nejednalo o úpravy, k nimž je třeba povolení či nařízení podle stavebního zákona. Zrušené rozhodnutí o nařízení opatření podle § 41 odst. 1 písm. d) zákona č. 138/1973 Sb. nemá za následek řízení a rozhodnutí podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že napadené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je třeba považovat za nezákonné, neboť žalobce nebyl účastníkem řízení předcházeného jeho vydání. Toto rozhodnutí však nebylo rozhodnutím nicotným, Okresní úřad Kutná Hora byl k jeho vydání legitimován; porušení právních předpisů nečiní rozhodnutí nicotným, nýbrž nezákonným. Soud závěrem uvedl, že sama skutečnost, že rozhodnutí žalovaného za situace, kdy se věc již nevracela správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu řízení, nerozhodlo současně o zastavení řízení, nemá vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného, neboť v daném případě lze samotné zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně chápat jako jeden ze způsobů skončení řízení, jenž má podle soudu v řízení zahájeném z podnětu správního orgánu stejné účinky jako zastavení řízení. Ze všech uvedených důvodů soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Včasnou kasační stížnost stěžovatel podal z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Po zrekapitulování skutkového stavu stěžovatel namítl, že nesouhlasil s tím, aby žalovaný po zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně již věc nevrátil tomuto orgánu k dalšímu řízení. Argument soudu, že opatření k odstranění zjištěných závad je třeba odlišovat od povolení vodohospodářského orgánu ke zřízení, změně či zrušení vodohospodářského díla, s tím, že zrušení rozhodnutí o nařízení opatření nemá za následek řízení a rozhodnutí o odstranění stavby, stěžovatel považuje za nedostatečné, kusé a obecné. Soud nevysvětlil, v čem spatřuje rozdíl mezi řízením o návrhu na úpravu vodohospodářského díla a řízením o nařízení takových úprav. Soud ani nevysvětlil, z jakého důvodu považuje za vyloučenou aplikaci části stavebního zákona pojednávající o odstraňování staveb v případě, kdy sám prohlašuje za nesporné, že příslušné úpravy byly provedeny na základě nezákonného rozhodnutí, a zákon č. 138/1973 Sb. na takové situace nepamatoval. Závěr, že nebyl důvod věc vracet k dalšímu řízení, neboť závadný stav již neexistuje, je podle stěžovatele nesprávný a z odůvodnění není zřejmé, jak se k němu žalovaný dobral. Důsledky toho, že stěžovatel nemohl chránit svá vlastnická práva jako účastník správního řízení, totiž stále trvají v podobě vzduté řeky nad jezem, čímž je citelně snižován výkon žalobcovy malé vodní elektrárny. Úvaha soudu, že vydáním rozhodnutí žalovaného byly zhojeny nedostatky spočívající v opomenutí účastníka řízení, zcela popírá institut účastenství ve správním řízení. Podle stěžovatele lze pouze výjimečně toliko zrušit rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, a to tehdy, pokud ještě nenastaly zamýšlené účinky tohoto rozhodnutí. V opačném případě by byl zakonzervován stav zrušovaným – tedy vadným – rozhodnutím nastolený, což by bylo proti smyslu institutu opravných prostředků. V souzené věci byla povinnost vyplývající z prvostupňového rozhodnutí již splněna, proto žalovaný neměl nezákonné rozhodnutí pouze zrušit, aniž by učinil i navazující krok a buď sám ve věci nerozhodl nebo ji nevrátil zpět prvoinstančnímu orgánu. Žalovaný ani soud nezpochybňují, že stavební úpravy jezu K. byly provedeny na základě nezákonného rozhodnutí; podle žalobce pak není možný jiný závěr, než že jde o nepovolené dílo či nepovolenou stavbu a že existující stav je tedy v rozporu s právním řádem. Tento stav lze zhojit toliko novým rozhodnutím ve věci samé, bez něhož s