7 As 32/2009 — Nejvyšší správní soud

7 As 32/2009- 69 - text č. j. 7 As 32/2009 - 77 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobkyně: S. S., proti žalovanému: Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary - Dvory, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 11. 2. 2009, č. j. 17 Ca 58/2008 - 42, t a k t o : Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 11. 2. 2009, č. j. 17 Ca 58/2008 - 42, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 11. 2. 2009, č. j. 17 Ca 58/2008 - 42, byla vyslovena nicotnost rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje, odboru správních agend a dozoru (dále jen „stěžovatel“) ze dne 3. 9. 2008, č. j. 4600/LS/08-2, a rozhodnutí Komise k projednávání přestupků Města Františkovy Lázně ze dne 4. 7. 2008, č. j. 354/08/PŘ. Rozhodnutím stěžovatele bylo zamítnuto odolání žalobkyně (dále jen „účastnice řízení“) a potvrzeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně, kterým byla účastnice řízení uznána vinnou přestupkem podle ust. § 29a odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích) tím, že vykonávala činnost zakázanou v ochranném pásmu přírodního léčivého zdroje v rozporu s ust. § 2 odst. 2 písm. d) nařízení vlády České republiky č. 152/1992 Sb., o ochranných pásmech přírodních léčivých zdrojů lázeňského místa Františkovy Lázně (dále jen „nařízení vlády č. 152/1992 Sb.“). V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou nicotná, a to v souladu s ust. § 77 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), podle něhož je nicotné rozhodnutí trpící vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným, anebo trpící jinými vadami, pro které je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Krajský soud nejprve poukázal na nepřehlednou právní kvalifikaci skutku, jehož se účastnice řízení měla dopustit. V oznámení o zahájení správního řízení i v obou správních rozhodnutích je argumentováno porušením nařízení vlády č. 152/1992 Sb., přičemž dále se v nich toto nařízení nazývá „předmětnou vyhláškou“. Krajský soud dospěl k závěru, že účastnici řízení bylo možné postihovat pouze podle vyhlášky, avšak nikoli podle nařízení vlády. V dané věci se účastnice řízení měla dopustit přestupku podle ust. § 29a odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, které bylo do citovaného zákona vloženo zákonem č. 164/2001 Sb. (dále jen „lázeňský zákon“). S tímto lázeňským zákonem je tedy ust. § 29a zákona o přestupcích úzce svázáno, jednotlivé skutkové podstaty přestupků se vztahují k porušování konkrétních ustanovení lázeňského zákona, nadto poznámky pod čarou u ust. § 29a zákona o přestupcích výslovně na lázeňský zákon odkazují. Od okamžiku účinnosti lázeňského zákona, tj. ode dne 18. 6. 2001, vznikly tak nové skutkové podstaty přestupku podle ust. § 29a zákona o přestupcích. Lázeňský zákon však jednoznačně v ust. § 21 odst. 1 stanoví, že k ochraně zdroje před činnostmi, které mohou nepříznivě ovlivnit jeho chemické, fyzikální a mikrobiologické vlastnosti, jeho zdravotní nezávadnost, jakož i zásoby a vydatnost zdroje, stanoví ochranná pásma ministerstvo vyhláškou. V dalších odstavcích je pak stanoven podrobný postup pro přijetí takové vyhlášky (povinnost projednat návrh vyhlášky na stanovení ochranného pásma s obcemi a dotčenými správními úřady, povinnost pořídit odborné posudky). Důležité v dané věci je i ust. § 21 odst. 2 věta druhá a třetí lázeňského zákona, podle něhož se ochranná pásma stanoví tak, aby bylo dosaženo sledovaného účelu a oprávněné zájmy právnických a fyzických osob byly na dotčeném území omezeny pouze v míře nezbytně nutné a ochranná pásma se stanoví zpravidla ve dvou stupních. Ustanovení o nutnosti zasahovat do práv osob pouze v nezbytně nutné míře se částečně kryje s žalobní námitkou spočívající v podstatě v tom, že účastnici řízení není jasné, proč by nemohla parkovat na pozemku - zpevněné ploše, který vlastní její manžel a který používají ke společnému podnikání. Absence řádného postupu při projednávání návrhu na stanovení ochranných pásem vedla v daném případě k neodůvodněnému zásahu do práv osob k pozemku. Lázeňský zákon předpokládá zpravidla pouze dva stupně ochranných pásem, kdežto nařízení vlády č. 152/1992 Sb., podle něhož správní orgány postupovaly, počítá se třemi základními pásmy ochrany a navíc se zvláštním ochranným pásmem, které zákon vůbec nezná. Účastnice řízení byla postižena právě za parkování ve zvláštním ochranném pásmu podle ust. § 2 odst. 2 písm. d) nařízení vlády č. 152/1992 Sb., podle něhož je ve zvláštním ochranném pásmu zakázáno parkovat s motorovými vozidly mimo vyhrazená parkoviště. Toto nařízení vlády stanovuje jiná ochranná pásma, tj. zcela praeter legem. Přímo contra legem jsou pak zásady, na základě nichž jsou ochranná pásma nařízením vlády zřizována. Tyto vůbec neodpovídají platnému lázeňskému zákonu. Jde o zásadu omezování práv osob jen v nezbytném rozsahu. Z dalších ustanovení lázeňského zákona vyplývají ještě zcela nové principy. Nejvýrazněji se to týká rozsahu ochranného pásma prvního stupně. Podle ust. § 22 odst. 1 lázeňského zákona se u přírodního léčivého zdroje minerální vody stanoví ochranné pásmo prvního stupně zpravidla o poloměru 50 m od zdroje, není-li na základě hydrogeologického šetření nutno stanovit jinak. I v takovém případě se k zabezpečení bezprostřední ochrany jímání zdroje vymezuje pásmo v rozsahu zpravidla 10 x 10 m okolo zdroje. Naproti tomu ochranné pásmo prvního stupně podle přílohy nařízení vlády č. 152/1992 Sb. zahrnuje zjevně plochu několika km². Jedná se tedy o zásadní rozpor se zákonem. Konečně krajský soud poukázal i na ust. § 22 odst. 5 lázeňského zákona, z něhož vyplývá, že rovněž zakázané činnosti z důvodu ochrany zdroje mají být stanoveny opět, stejně jako samotné ochranné pásmo, vyhláškou ministerstva, nikoli nařízením vlády. Proto na podkladě čl. 95 odst. 1 Ústavy nezákonné nařízení vlády nepoužil. Tyto zcela zásadní rozpory se současnou zákonnou úpravou jsou způsobeny tím, že nařízení vlády č. 152/1992 Sb. bylo vydáno na podkladě předchozí zákonné úpravy lázeňství zrušené a nahrazené lázeňským zákonem, tj. na podkladě §§ 43 až 51 zákona č. 20/1966 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o péči o zdraví lidu“). Po vydání lázeňského zákona je na místě, aby Město Františkovy Lázně iniciovalo vznik nového prováděcího předpisu, a to vyhlášky ministerstva. V současné době neexistuje žádný prováděcí předpis k lázeňskému zákonu, který by stanovil ochranná pásma a v něm zakázané činnosti. V tom případě ovšem nelze aplikovat ust. § 29a odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, když nejsou vymezeny prováděcím předpisem zakázané činnosti ani ochranná pásma. Jelikož přestupkem podle citovaného ustanovení je vykonávání zakázané činnosti ve stanoveném ochranném pásmu přírodního léčivého zdroje, pak dokud neexistuje vyhláška stanovující tato pásma a vymezující zakázané činnosti, nelze skutkovou podstatu tohoto přestupku naplnit. Zřejmý důvod nicotnosti shledal krajský soud v nedostatku zákonného podkladu k nařízení vlády, za něž byla účastnice řízení postihována, když ustanovením § 50 lázeňského zákona byla zrušena k 18. 6. 2001 část zákona o péči o zdraví lidu týkající se přírodních léčivých zdrojů. Navíc je nařízení vlády, s ohledem na principy, na nichž je založena současná právní úprava lázeňství, neaplikovatelné. Spojení ust. § 29a zákona o přestupcích a nařízení vlády č. 152/1992 Sb. ve výroku správních rozhodnutí představuje rovněž zjevný vnitřní rozpor zakládající nicotnost ve smyslu ust. § 77 správního řádu, neboť v zásadě zde došlo ke spojení zrušující právní úpravy (lázeňského zákona) s byť nepřímo zrušovanou právní úpravou. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v ust. § 103 odst. 1 a) s. ř. s. Závěr krajského soudu o nicotnosti rozhodnutí správních orgánů obou stupňů nemůže podle stěžovatele obstát. Ústavním limitem pro činnost veřejné správy je v prvé řadě čl. 2 odst. 3 Ústavy. Veškerá činnost veřejné správy musí tak mít svůj právní základ. Obecným podkladem činnosti veřejné správy jsou v prvé řadě normy zákonného a nadzákonného charakteru. Jako konkrétní podklad jednotlivých veřejnoprávních činností pak vystupují i normy podzákonné, jakož i jednotlivé akty nadřízených orgánů veřejné správy. Stěžovatel vychází z čl. 7 Ústavy o šetrném využívání přírodních zdrojů a ochraně přírodního bohatství a čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) o závazku vlastnictví, které tvoří ústavněprávní rámec posouzení podstaty dané věci. Výkon ochrany přírodních léčivých zdrojů je v obecné rovině legitimním omezením vlastnického práva a jeho prostřednic