1 As 86/2011 — Nejvyšší správní soud

1 As 86/2011- 50 - text 1 As 86/2011 - 58 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: Lesostavby Frýdek-Místek a. s., se sídlem Slezská 2766, Frýdek-Místek, zastoupeného JUDr. Kamilem Halatou, advokátem se sídlem Metylovice 429, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 2. 2008, č. j. 580/29/ENV/08, sp. zn. 000372/A-10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2011, č. j. 9 Ca 140/2008 - 27, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Rozhodnutím ze dne 5. 11. 2007 Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Ostrava (dále jen „ČIŽP“) uložila žalobci postupem podle § 88 odst. 1 písm. e) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), pokutu ve výši 175 000 Kč, za porušení § 50 odst. 2 cit. zákona. Toho se měl žalobce dopustit tím, že při provádění stavebních prací na stavbě HB Frýdlantská Ondřejnice v ř. km 1,42730 – 2,67850 v k. ú. Čeladná v období od 25. 10. 2005 do 6. 12. 2005 bez pravomocného rozhodnutí o udělení výjimky orgánem ochrany přírody škodlivě zasáhl do biotopu a tím rušil v rozhodnutí uvedené zvláště chráněné druhy živočichů (rak říční, vydra říční, vranka pruhoploutvá a ledňáček říční). Žalovaný k odvolání žalobce změnil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak, že časové období, v němž mělo dojít ke spáchání správního deliktu, vymezil „ke dni 6. 12. 2005 prokazatelně“, a dále snížením uložené pokuty na částku 125 000 Kč. Ve zbývající části rozhodnutí ČIŽP potvrdil. Žalobu podanou proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu zamítl Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) v záhlaví specifikovaným rozsudkem, proti němuž brojí žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížností. [2] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku vyložil úpravu obsaženou v § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny jako dostatečně určitou a umožňující postihovat za předmětný delikt rovněž realizátory stavebních akcí, nikoliv pouze jejich investory. Sankční povinnost dle uvedeného ustanovení je primárně odvozena od činnosti, tj. od protiprávního jednání spočívajícího v nedovoleném zasahování do přirozeného vývoje zvlášť chráněných živočichů, nikoliv od povinnosti opatřit si výjimku podle § 56 téhož zákona. Vzhledem k tomu, že žalobce nepopíral, že škodlivě zasáhl do biotopu, správní orgány nepochybily, jestliže jej za toto jednání sankcionovaly. Dle § 50 cit. zákona tíží každého povinnost škodlivě nezasahovat do přirozeného vývoje zvlášť chráněných živočichů. Žalobce tak byl povinen zjistit si, zda při jím vyvíjené činnosti nemůže dojít k takovému zásahu, a v závislosti na učiněném zjištění si ověřit (např. projednáním se zadavatelem), zda již byla výjimka podle § 56 uvedeného zákona udělena, případně se dohodnout na tom, kdo udělení výjimky obstará. Městský soud neshledal důvodnými ani žalobcovy námitky, dle nichž postup při zadávání veřejných zakázek vylučuje případnou sankční odpovědnost uchazeče o zakázku, neboť ten nemá povinnost ani znalosti ke zpracování studií o existenci a zásazích do biotopů. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [3] Stěžovatel v kasační stížnosti zejména namítá, že nemohl porušit § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, protože nebylo jeho povinností obstarat si udělení výjimky dle § 56 téhož zákona. Argumentuje tím, že úprava obsažená v zákoně o ochraně přírody a krajiny je místy velmi neurčitá, přičemž takto nejasné je právě i řešení otázek, kdo má povinnost požádat o udělení výjimky podle uvedeného ustanovení a koho stíhá deliktní odpovědnost podle § 88 cit. zákona v případech, kdy jedna osoba jedná na základě objednávky druhé osoby. Stěžovatel se kloní k výkladu, podle nějž by v případě investičních akcí měla uvedená odpovědnost postihovat pouze investora (zadavatele), nikoli realizátora akce. [4] Stěžovatel poukázal na § 1, § 4 odst. 2 a § 67 zákona o ochraně přírody a krajiny s tím, že výslovně zmiňují úlohu vlastníků a správců pozemků při ochraně krajiny, respektive investorů, kterými jsou však zpravidla vlastníci či správci pozemku. Dle stěžovatele jsou to právě vlastníci (správci), u nichž lze předpokládat znalost relevantních informací o krajině, do které mají být provedeny zásahy, a mohou tak nejlépe vyhodnotit potenciální rizika plynoucí z těchto zásahů. Ustanovení § 4 odst. 2 uvedeného zákona se sice vztahuje k jinému chráněnému prvku (k tzv. významnému krajinnému prvku), avšak jde o ustanovení analogické § 56 cit. zákona. Totéž má platit i pro § 67 uvedeného zákona, který vypočítává povinnosti investorů, mezi něž patří zajištění provedení přírodovědného průzkumu dotčených pozemků. Realizátor žádnou takovou zákonem stanovenou povinnost nemá. [5] Dle stěžovatele je investor nejlépe vybaven k podávání žádostí o udělení výjimek na základě § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny také proto, že nelze rozumně předpokládat, že by realizátor akce mohl za obvyklých okolností doložit splnění zákonných podmínek nutných k jejímu udělení. Takový realizátor bývá zřídkakdy místní podnikatel, často se jedná o zahraniční subjekty, které mohou jen stěží dokládat, že je dán veřejný zájem výrazně převažující nad zájmem ochrany přírody, či že neexistuje jiné uspokojivé řešení. Navíc pokud se jedná o veřejnou zakázku (což je i posuzovaný případ), pak by měl realizátor na provedení biologického průzkumu a případné získání výjimky nejvýše 30 dnů. Podle stěžovatele by tak v případech, kdy jedná realizátor na popud investora, byla daleko logičtější odpovědnost investora. [6] Stěžovatel dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2009, č. j. 9 As 50/2008 - 64 (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). V duchu logiky daného judikátu pak stěžovatel konstatoval, že by jej nikdy nenapadlo provádět „na vlastní pěst“ předmětné stavební práce. Možnost realizace této akce „vysoutěžil“ ve výběrovém řízení, pokud by v něm zvítězil jiný účastník, realizoval by akci on. Ve smlouvě o dílo uzavřené mezi stěžovatelem a investorem, ani v dalších dokumentech nebyla žádná zmínka o tom, že by bylo nutno žádat o výjimku kvůli chráněným živočichům. Z pozdějších vyjádření investora je zřejmé, že např. o výskytu raků nevěděl ani on; „Jak to tedy měl tušit žalobce?“. Neprodleně po zjištění výskytu chráněných živočichů na staveništi podal investor žádost o výjimku a ta mu byla udělena. Investorem je zde subjekt Lesy České republiky, s. p., jakožto správce toků na základě povinnosti stanovené mu v § 47 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (dále jen „vodní zákon“). Ten je zde tedy nositelem onoho veřejného zájmu, o němž hovoří ustanovení § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoli stěžovatel jako podnikatel, který provádí svou činnost za účelem zisku. Proto by měl o výjimku žádat investor. [7] Vyřešení problému, který vyvstal v nynější věci, má dle stěžovatele zásadní celospolečenský význam. Jedná se totiž o přípravu a realizaci investičních akcí, které se nějak dotýkají či mohou dotýkat přírody (tedy téměř všechny investiční akce). Takové akce se v praxi realizují tak, že investor akci připraví, pak vyhlásí výběrové řízení, z nějž vzejde její realizátor. Uchazeči výběrového řízení přitom předpokládají, že investor má (zejména v rámci územního a stavebního řízení) vyřešeny veškeré „povolovací a jiné administrativní problémy“, a s tímto předpokladem zpracují nabídku (zejména z hlediska ceny a časového harmonogramu investiční akce). Pokud by byl tento předpoklad mylný, znamenalo by to, že by každý uchazeč o zakázku musel na své náklady zpracovat studie, zda realizací díla nedojde k případnému porušení právních předpisů z hlediska ochrany životního prostředí. V případě veřejných zakázek by měli uchazeči na zpracování studií i zajištění výjimek velice krátkou dobu. Protože uchazečů o zakázky bývá mnoho, zpracovávaly by se tytéž studie a vyřizovaly tytéž výjimky paralelně, což by vedlo pouze „ke zvýšení zaměstnanosti u tvůrců takových studií a úředníků příslušných úřadů“. Zbytečně vynaložené náklady by mohly dosáhnout až řádů miliard Kč, nadto by došlo k prodloužení trvání veškerých investičních akcí. Podle stěžovatele je „v oboru“ o případ velký zájem, protože se může stát významným precedentem. [8] Stěžovatel konečně také požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s tím, že zaplacení částky 125 000 Kč by v současné krizové situaci (panující zejména ve stavebnictví) pro něj znamenalo nemalou újmu a znes