8 Afs 31/2011 — Nejvyšší správní soud

8 Afs 31/2011- 254 - text 8 Afs 31/2011 - 260 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: a) Havel, Holásek & Partners s. r. o., advokátní kancelář, se sídlem 110 00 Praha 1, Týn 1049/3, b) Česká republika - Ministerstvo dopravy, se sídlem v Praze 1, nábř. Ludvíka Svobody 1222/12, zastoupeného prof. JUDr. Miroslavem Bělinou, CSc., advokátem se sídlem 110 00 Praha 1, Dlouhá 13, proti žalovanému: Úřad na ochranu hospodářské soutěže, se sídlem v Brně, třída Kpt. Jaroše 7, zastoupeného JUDr. Kristinou Škampovou, advokátkou se sídlem 602 00 Brno, Pellicova 8a, proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 7. 10. 2008, čj. R082,083/2008/02-20137/2008/310-Hr, v řízení o kasační stížnosti žalobce a) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 1. 2011, čj. 62 Ca 86/2008  161. t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobce n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému s e právo na náhradu nákladů řízení n e p ř i z n á v á . O d ů v o d n ě n í : I. Dosavadní průběh řízení [1] Žalovaný rozhodnutím z 12. 3. 2008 rozhodl, že se žalobce b) (dále také „zadavatel“) dopustil správního deliktu podle § 102 odst. 1 písm. b) zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, neboť nedodržel postup stanovený v § 25 téhož zákona tím, že nezadal veřejnou zakázku na poskytování právních služeb v některém ze zadávacích řízení uvedených v odstavci 2 citovaného ustanovení, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit hodnocení nabídek. Zadavatel uzavřel se žalobcem a) (dále také „advokátní kancelář“) celkem čtyři smlouvy o poskytování právních služeb (S-200-192/2005 z 30. 6. 2005, ve znění Dodatku č. 1 z 27. 1. 2006, č. S-200-269/2005 z 10. 8. 2005, č. S-200-242/2005 z 5. 10. 2005, ve znění Dodatku č. 1 z 14. 11. 2005, č. S-200-273/2005 z 20. 10. 2005); předpokládaná souhrnná hodnota zakázky bez DPH přitom přesahovala 2 miliony Kč (nejméně 3 040 000 Kč bez DPH). [2] Za spáchání tohoto deliktu uložil žalovaný zadavateli pokutu ve výši 50 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1000 Kč. [3] Proti citovanému rozhodnutí podali rozklad žalobce a) i b), tj. uchazeč o zakázku i zadavatel. Předseda žalovaného oba rozklady žalobou napadeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí vydané v prvním stupni potvrdil. [4] Žalovaný obě svá rozhodnutí založil zejména na zhodnocení, že plnění dle shora označených smluv tvořila jediný předmět veřejné zakázky, tj. právní servis poskytovaný zadavateli; společným prvkem byla dle žalovaného budoucí zamýšlená transformace a privatizace státního podniku Česká správa letišť (dále jen „ČSL“), který vyplynul jak z výslovné formulace preambulí smluv, tak i z jejich obsahu. Žalovaný mezi uvedenými smlouvami shledal nejen souvislost věcnou (ekonomicko – právní aktivity ČSL), ale také časovou: k jejich uzavření došlo v rozmezí pouze čtyř měsíců, doba plnění se prakticky zcela překrývala. Za nedůležitou považoval žalovaný námitku, že o privatizaci ČSL rozhodla vláda teprve na svém zasedání 12. 9. 2007 a v době uzavření smluv byla privatizace toliko zvažována v teoretické rovině; žalovaný k tomu uvedl, že i pouhá teoretická možnost zjevně postačila k činění postupných kroků vedoucích k transformaci ČSL. Žalovaný taktéž odmítl argument, že preambule smlouvy je pouze obecnou proklamací nemající vypovídací schopnost o samotném obsahu smluvních ujednání: podle žalovaného je i preambule smlouvy její plnohodnotnou součástí, jejímž smyslem je vyjádřit obecnou, zásadní charakteristiku, účel za ní následujícího textu a principy, z nichž vychází. [5] Proti citovanému rozhodnutí brojili žalobci a) a b) žalobou, kterou Krajský soud v Brně ve spojeném řízení zamítl s následujícím odůvodněním: [6] Na úvod konstatoval, že mezi procesními stranami je sporná pouze jediná právní otázka, a to, zda předmět smluv o poskytování právních služeb spolu věcně souvisí natolik, aby tvořil jedinou veřejnou zakázku. [7] Přestože se soud zcela neztotožnil s hodnocením žalovaného, že všechny posuzované smlouvy souvisely se zamýšlenou transformací a privatizací ČSL (tomu se vymykala přinejmenším smlouva z 20. 10. 2005, „o posouzení postupu pozemkového úřadu při vydávání náhradních pozemků“), dospěl k závěru, že o jedinou veřejnou zakázku šlo. Podstatná se soudu jevila skutečnost, že předmětem všech smluv byl závazek jednoho uchazeče k poskytování právních služeb pro jednoho zadavatele, a to v rámci jednoho období, přičemž i smlouvy byly uzavírány v období časově blízkém (od 30. 6. do 20. 10. 2005). Předmětem veřejné zakázky a tedy službou dle § 6 odst. 1 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, bylo „poskytování právních služeb“; zásadně bylo bez významu, jakých konkrétních otázek či právních problémů se týkaly a v čem spočívaly. Tvorba právních analýz, návrhů smluv, účast na jednáních atd., vše tvoří součást obecného pojmu „právní služby“, který představuje plnění stejného nebo srovnatelného druhu, jenž je charakteristické pro (jedinou) veřejnou zakázku. [8] Postup, který zvolil zadavatel, se podle krajského soudu příčil smyslu zákona, zejm. jím sledovaným cílům: hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky; naopak naplněním těchto cílů by dle soudu bylo, pokud by zadavatel zadal jedinou veřejnou zakázku na právní služby, omezenou např. určitým časovým obdobím. II. Kasační stížnost [9] Proti rozsudku krajského soudu brojil žalobce a) kasační stížností, v níž navrhl rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Žalobce a) [dále jen „stěžovatel“] opřel kasační stížnost o důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. [10] Především podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil právní otázku předmětu veřejné zakázky [písm. a)], když právní služby považoval za plnění stejného nebo srovnatelného druhu, tedy svým charakterem totožné či obdobné. Kromě toho, že soud nevhodně zaměňoval pojmy „právní služby“ a „právní poradenství“, aniž zohlednil, že právní služby jsou pojmem širším, který zahrnuje vedle právního poradenství i zastupování v řízení, pominul dle stěžovatele krajský soud, že existuje množství právních odvětví, jež mnohdy vyžadují úzkou odbornou specializaci. Ačkoliv, namítl stěžovatel, předpokladem výkonu advokacie je všeobecná znalost práva osvědčená úspěšným složením advokátní zkoušky, v praxi se advokátní kanceláře specializují pouze na některá odvětví či obory; příkladem je právo duševního vlastnictví, právo obchodních společností, fúze a akvizice, bankovní právo atd. Podle názoru stěžovatele nelze jakékoli právní služby bez přihlédnutí k jejich konkrétnímu obsahu považovat za totožné plnění a tedy za jedinou veřejnou zakázku. [11] Právní názor krajského soudu je dle stěžovatele také nerealizovatelný v praxi: vítězný uchazeč o zakázku na právní služby by byl nucen poskytovat některá plnění subdodavatelsky v oborech, pro které by sám neměl specializaci, což by se odrazilo ve zvýšení ceny za služby a bylo tak v rozporu se zásadou hospodárnosti. [12] Stěžovatel zdůraznil, že při definování předmětu konkrétní veřejné zakázky, resp. vymezení plnění stejného či srovnatelného druhu, je vždy nutno brát zřetel na veškeré okolnosti zakázky, zejm. „specifikaci potřeb zadavatele, dobu, ve které tyto potřeby vzniknou, celkový záměr zadavatele, typ poptávaných právních služeb“ atd. [13] Soud podle stěžovatele také dostatečně nezohlednil, že vedle věcné souvislosti plnění musí být u (jediné) veřejné zakázky splněna také souvislost místní a časová a předvídatelnost pořizovaného plnění (resp. záměr zadavatele). Zejména poslední z uvedených kritérií je dle stěžovatele klíčové pro určení veřejné zakázky, neboť u právních služeb je jejich budoucí potřeba mnohdy nepředvídatelná a vyplyne teprve v průběhu času. Tuto námitku doplnil stěžovatel odkazy na judikaturu zdejšího soudu ve věcech veřejných zakázek na stavební práce a na lesnické práce a na rozhodnutí Soudního dvora EU (C-16/98), v jehož citaci zdůraznil, že dle soudu „rozvodná soustava pro elektřinu a síť veřejného osvětlení mají odlišnou ekonomickou a technickou funkci a práce na obou sítích tedy nemohou být považovány za části jedné neoprávněně rozdělené veřejné zakázky na stavební práce“; z toho dovodil naléhavost zohlednění ekonomické a technické funkce jednotlivých plnění. [14] Stěžovatel nezpochybnil závěr krajského soudu, že zákon o veřejných zakázkách byl plně aplikovatelný i na poskytování právních služeb, vyjádřil však názor, že jej soud vyložil příliš extenzivně a v neprospěch zadavatelů, kterým by znemožnil vybrat si kvalifikované právní experty pro řešení specifických právních záležitostí. Na podporu uvedl komparativní přehled právní úpravy veřejných zakázek několika zemí Evropské unie. [15] Kromě nesprávného právního posouzení vytkl stěžovatel krajskému soudu rovněž nepřezkoumatelnost rozsudku [písm.