4 As 2/2011 — Nejvyšší správní soud

4 As 2/2011- 86 - text 4 As 2/2011 - 94 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobců: a) Mgr. P. P., b) Ing. S. S., oba zast. Mgr. Robertem Cholenským, advokátem, se sídlem Bolzanova 5, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 4, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010, č. j. 4 Ca 10/2009 - 43, t a k t o : I. V řízení o kasační stížnosti s e p o k r a č u j e . II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010, č. j. 4 Ca 10/2009 - 43, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 2. 2009, č. j. 600/2009-OSH-30.1-7.1.09, podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu změnil prvostupňové rozhodnutí Hygienické stanice hlavního města Prahy ze dne 4. 12. 2008, č. j. PRAV/27/202/84787/08, „tak, že se slova „pokuta ve výši 8000,- Kč …“ nahrazují slovy „pokuta ve výši 5000,- Kč …“. Pokuta byla žalobcům uložena za to, že z oznámení dětské lékařky a následného šetření vyplynulo, že jejich nezletilá dcera B. P., nar. X, se nepodrobila pravidelnému očkování podle § 4 odst. 1 vyhlášky č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem (dále jen „vyhláška č. 537/2006 Sb.“), čímž byl porušen § 46 odst. 1 a 4 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). Žalobci byli z toho důvodu shledáni vinnými ze spáchání přestupku podle § 29 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), a byla jim uložena pokuta. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 8. 2010, č. j. 4 Ca 10/2009 - 43, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Soud uvedl, že vycházel ze závěrů uvedených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2010, č. j. 3 Ads 42/2010 - 92, podle kterých z § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví nelze pro jeho obecnost dovozovat správně právní odpovědnost. Porušení povinnosti stanovené v uvedeném ustanovení nelze postihnout správním trestem, neboť skutková podstata je upravena pouze podzákonným předpisem. Navíc zákon o ochraně veřejného zdraví nestanovuje žádné meze pro podzákonnou úpravu. Dále byl Nejvyšším správním soudem zaujat právní názor, že vyhláška č. 439/2000 Sb. i stávající vyhláška č. 537/2006 Sb., zasahuje do věcí vyhrazených zákonu, stanovuje primární práva a povinnosti, a proto je protiústavní a neaplikovatelná. Na základě toho se soud v nyní posuzovaném případě ztotožnil se žalobní námitkou, podle které žalobci neporušili zákonnou povinnost. Ve včas podané kasační stížnosti žalovaný (dále též „stěžovatel“) uvedl, že povinnost podrobit se pravidelnému očkování je uvedena v § 46 odst. 1, 2 a 6, § 47 odst. 3 a § 108 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Je přitom možné, aby výčet pravidelných očkování a s nimi spojené termíny byly upraveny vyhláškou. Její meze jsou totiž stanoveny v § 108 odst. 4 zákona o ochraně veřejného zdraví. Stěžovatel zdůraznil, že skutková podstata přestupku je uvedena v § 29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích. Z toho vyplývá, že správně právní odpovědnost vyplývá ze zákona o přestupcích, zákona o ochraně veřejného zdraví a podzákonné úpravy. Stěžovatel se tedy vymezil vůči závěrům obsaženým v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2010, č. j. 3 Ads 42/2010 - 92. Vedle toho poukázal na rozdílnost právních názorů na tuto otázku v judikatuře Nejvyššího správního soudu představovaných rozsudky ze dne 28. 2. 2006, č. j. 5 As 17/2005 - 66, a zmíněným rozhodnutím třetího senátu. Proto požadoval, aby byla věc předložena rozšířenému senátu. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu ze dne 27. 8. 2010, č. j. 4 Ca 10/2009 - 43, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že se s napadeným rozsudkem soudu ztotožňují. Ustanovení § 108 odst. 4 zákona o ochraně veřejného zdraví totiž meze pro prováděcí právní předpis nestanovuje. Žalobci dále poukázali na zahraniční právní úpravy v oblasti očkování a navrhli, aby byla kasační stížnost zamítnuta. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze v souladu s § 109 odst. 2 a 3 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, které byly stěžovatelem v kasační stížnosti uplatněny. Přitom neshledal vady uvedené v § 109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Podle Nejvyššího správního soudu v dané věci představuje stěžejní právní otázku posouzení ústavnosti vyhlášky č. 537/2006 Sb. Je to právě tato vyhláška, která má provádět obecnou zákonnou povinnost podrobit se očkování, jak stanoví § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, a kterou je třeba aplikovat i v případě správního trestání. Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 6/2011 - 108, osmý senát předložil tuto právní otázku rozšířenému senátu. V tomto usnesení osmý senát odkázal na judikaturní závěry Nejvyššího správního soudu představované rozsudkem ze dne 21. 7. 2010, č. j. 3 Ads 42/2010 - 92, podle kterého je vyhláška č. 439/2000 Sb. a ve svém důsledku též vyhláška č. 537/2006 Sb., protiústavní, neboť upravuje věci vyhrazené zákonu. Právní názor osmého senátu však stojí na opačných závěrech, tedy že obě vyhlášky byly vydány v rámci zákonného zmocnění, a proto nejsou protiústavní. Na základě této skutečnosti předložil osmý senát věc rozšířenému senátu, neboť se hodlá odchýlit od právního názoru vysloveného třetím senátem. Věc byla u rozšířeného senátu vedena pod sp. zn. RS 12/2011. Podle Nejvyššího správního soudu řešení uvedené sporné právní otázky je předmětem posouzení v dané věci, a proto v řízení o ní musel vyčkat na rozhodnutí rozšířeného senátu. Teprve na jeho základě totiž mohl posoudit, zda byla rozhodnutí správních orgánů zákonná, když sankcionovala nesplnění povinnosti podrobit se očkování, nebo zda tato povinnost nebyla dána a nebylo možné za její nesplnění pokutu uložit. Proto Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 16. 8. 2011, č. j. 4 As 2/2011 - 76, podle § 48 odst. 2 písm. f) s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2011, řízení o kasační stížnosti přerušil. Uvedenou právní otázkou se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 3. 4. 2012, č. j. 8 As 6/2011 - 120, který je dostupný na www.nssoud.cz. V tomto judikátu se uvádějí následující skutečnosti: 17. Při posouzení samotné sporné právní otázky, zda vyhláška č. 537/2006 Sb., resp. její předchůdkyně vyhláška č. 439/2000 Sb., zasahují do věcí vyhrazených zákonu, se musí rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vypořádat nejprve s námitkou stěžovatelky, podle níž je v daném případě jakákoli úprava podzákonným právním předpisem nepřípustná, neboť jde o omezení základních práv garantovaných zejména Úmluvou o biomedicíně, které lze podle čl. 26 této Úmluvy omezit pouze zákonem. 18. Stěžovatelka v této souvislosti odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 3. 10. 1996, sp.zn. III. ÚS 105/95, v němž Ústavní soud vyslovil mj. následující: „[N]ikoli ve všech případech, kdy ústavně právní normy odkazují na zákon, je vyloučena bližší úprava nižšími normativními akty. Tak je tomu ovšem pouze tehdy, kdy ústavní zákon takovou úpravu vyhrazuje výslovně pouze zákonu (článek 4 odst. 3, článek 8 odst. 2, 3, 5, 6, článek 39 Listiny, článek 104 Ústavy ČR), nikoli však v případě článku 4 odst. 1 Listiny, podle kterého povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Normativní akty nižší právní síly mohou tedy na základě zákona a v jeho mezích vydávat i ministerstva a jiné správní úřady, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.“ V tomto senátním nálezu tedy Ústavní soud výslovně odlišoval mezi obecnou zásadou vyjádřenou v čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, a mezi ustanoveními, podle nichž mohou být určité právo nebo svoboda omezeny nebo určitá otázka upravena pouze zákonem a kde tedy by byla podle tohoto nálezu jakákoli úprava v podzákonném právním předpisu zcela vyloučena. Pokud ovšem příslušný senát Ústavního soudu skutečně hodlal učinit takovou distinkci, pak měl namísto čl. 4 odst. 3 Listiny odkázat spíše na čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených Listinou pouze zákonem. 19. Některé dřívější plenární nálezy Ústavního soudu by tomuto názoru, který zastává rovněž stěžovatelka, nasvědčovaly, byť v nich není natolik explicitně vyjádřen, jako tomu bylo v citovaném senátním nálezu ze dne 3.