7 As 45/2014 — Nejvyšší správní soud

7 As 45/2014- 28 - text 7 As 45/2014 - 32 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatelů: a) R. O. S Vacek, s. r. o., se sídlem Sokolská 30, Litvínov, b) EKOpaliva, s. r. o., se sídlem Strančická 177/45, Praha 10, c) ZS Dublovice, a. s., se sídlem Dublovice 218, Dublovice, všichni zastoupeni JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem se sídlem Resslova 1253, Hradec Králové, proti odpůrci: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo náměstí 91/5, Jihlava, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 2. 2014, č. j. 64 A 2/2014 – 43, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Krajský soud v Brně usnesením ze dne 27. 2. 2014, č. j. 64 A 2/2014 - 43, odmítl návrh navrhovatelů na zrušení opatření obecné povahy, kterým je podle jejich názoru cenové rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 2/2010 ze dne 8. 11. 2010, kterým se stanovuje podpora pro výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie, kombinované výroby elektřiny a tepla a druhotných energetických zdrojů (dále jen „cenové rozhodnutí“). Krajský soud v odůvodnění usnesení popsal vývoj judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu týkající se otázky charakteru cenových rozhodnutí a dospěl k závěru, že v daném případě má cenové rozhodnutí po formální i materiální stránce povahu právního předpisu a nikoliv opatření obecné povahy. Okruh jeho adresátů je obecný, neboť není uveden žádný konkrétní výrobce elektřiny, na kterého se vztahuje. Předmět úpravy rovněž nedopadá na konkrétní případy, tj. nezabývá se konkrétní situací, ale situací všech výrobců elektřiny, a to v rozsahu, v jakém se na ně vztahují kritéria vymezená v cenovém rozhodnutí. Cenové rozhodnutí tedy stanoví pro několik obecně vymezených množin subjektů výši výkupních cen a zelených bonusů, která jim bude vyplácena. Jelikož krajský soud dospěl k závěru, že napadené cenové rozhodnutí není opatřením obecné povahy, nemá pravomoc k jeho přezkumu. Proto krajský soud návrh pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení postupem podle ust. § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl. Proti tomuto usnesení podali navrhovatelé (dále jen „stěžovatelé“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v ust. § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V kasační stížnosti s poukazem na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod namítali, že v důsledku právního posouzení povahy napadeného cenového rozhodnutí krajským soudem byli zbaveni možnosti domáhat se soudní ochrany za situace, kdy jsou přesvědčeni o nezákonnosti cenového rozhodnutí. V daném případě je tedy dotčeno jejich základní právo na přístup k soudu, a proto je třeba interpretovat pojmové znaky institutu opatření obecné povahy ústavně konformním způsobem. Judikatura Ústavního soudu, o kterou se krajský soud opírá, vznikla v době, kdy český právní řád neznal institut opatření obecné povahy. Po zavedení tohoto institutu a založení kompetence Nejvyššího správního soudu přezkoumávat jeho zákonnost došlo k zásadní změně. Skutečnost, že Ústavní soud považuje některá cenová rozhodnutí za právní akty mající povahu právních předpisů, neznamená, že jiné správní akty nesoucí označení cenové rozhodnutí nemohou naplňovat pojmové znaky opatření obecné povahy. Krajský soud nepřiměřeně zobecnil závěry Nejvyššího správního soudu formulované v usnesení ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 – 55, v němž bylo vysloveno, že posuzované cenové rozhodnutí má charakter právního předpisu. To ale neznamená, že takový charakter mají veškeré akty nesoucí označení cenové rozhodnutí. Právní názor Nejvyššího správního soudu byl založen výhradně na dikci ust. § 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 265/1991 Sb.“). V dané věci je však kompetenční normou ust. § 2c zákona č. 265/1991 Sb. Zatímco ministerstvo financí má pouze pravomoc vydávat právní předpisy, Energetický regulační úřad má pravomoc vydávat rozhodnutí jako akty aplikace práva. Z axiomu racionálního zákonodárce pak plyne, že ust. § 2c písm. c) zákona č. 265/1991 Sb. musí mít svůj normativní význam. Jediným možným závěrem je, že rozhodnutí vydávaná podle tohoto ustanovení mají jinou právní povahu než povahu právních předpisů. Ust. § 98a zákona č. 458/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „energetický zákon“) zmocňuje Energetický regulační úřad vydávat vyhlášky. Napadené cenové rozhodnutí však bylo vydáno na základě ust. § 17 odst. 4 písm. d) energetického zákona. Kompetenční normy obsažené v energetickém zákoně tedy zjevně tvoří logicky provázaný celek s úpravou zákona č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“). Oba uvedené předpisy konzistentně rozlišují akty mající povahu právních předpisů (vyhlášky) a akty mající povahu rozhodnutí. Krajský soud se však nevypořádal s argumentací stěžovatelů, proč není možné přisuzovat povahu podzákonného právního předpisu jak vyhlášce, tak cenovému rozhodnutí. Vyhláška Energetického regulačního úřadu č. 140/2009 Sb., o způsobu regulace cen v energetických odvětvích a postupech pro regulaci cen (dále jen „vyhláška č. 140/2009 Sb.“) by zcela pozbyla svůj význam, pokud by i cenové rozhodnutí bylo podzákonným právním předpisem totožné právní síly. Uvedený problém nelze vyřešit ani tím, že cenovému rozhodnutí bude přiznána ještě nižší právní síla, neboť takovou kategorii právních předpisů český právní řád vůbec nezná. Krajský soud se argumenty svědčícími o odlišnosti nyní projednávané věci oproti věci rozhodnuté Nejvyšším správním soudem usnesením ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 – 55, nezabýval. Otázkou právní povahy cenových rozhodnutí se Nejvyšší správní soud detailně nezabýval ani v rozsudku ze dne 7. 2. 2013, č. j. 9 As 19/2012 – 44. V tomto rozsudku není citováno ust. § 2c písm. c) zákona č. 265/1991 Sb., a tím došlo ke zkreslení výkladu o kompetencích Energetického regulačního úřadu. Podle stěžovatelů je napadené cenové rozhodnutí aktem s konkrétně vymezeným předmětem. Konkrétnost spočívá v tom, že a) je stanovená přesná výkupní cena pro konkrétní typ zdroje podle jeho parametrů (nikoliv obecná pravidla), b) účinnost je ex lege časově ohraničená, čímž se odlišuje od právního předpisu, c) upravuje obsah zcela konkrétních a v době jeho vydání známých, právních vztahů (nereguluje předem neznámou množinu smluvních vztahů). Smlouvy o připojení výroben k distribuční soustavě a smlouvy o podpoře výkupu elektrické energie je možné uzavřít jen s licencovanými provozovateli distribučních soustav. Konkrétní předmět regulace cenového rozhodnutí vyplývá z ust. § 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 180/2005 Sb.“). Za instruktivní považují stěžovatelé příklad dopravního značení. Jeho umístění je aplikací obecných pravidel na konkrétní podmínky v daném místě. Obdobně je přitom třeba nahlížet na předmět regulace výkupních cen. Nejde o to, zda dopadá na všechny případy, neboť klíčové je, že se jedná o aplikaci obecných pravidel cenové regulace v konkrétních skutkových situacích. Podstatné není ani to, že jsou v něm současně regulovány všechny podporované zdroje energie. Nezákonným stanovením výše výkupní ceny bylo porušeno právo stěžovatelů na pokojné užívání majetku. Bude-li cenovému rozhodnutí přiznán status právního předpisu, nedává jim český právní řád žádné procesní prostředky, kterými by se mohli domoci toho, aby jim byl doplacen rozdíl mezi cenou stanovenou cenovým rozhodnutím a cenou, na kterou jim vzniklo právo na základě zákona č. 180/2005 Sb. Návrh na zrušení cenového rozhodnutí podle ust. § 101a s. ř. s. je jediným prostředkem, který jim na ochranu jejich práva na pokojné užívání majetku právní řád České republiky nabízí. Bez ohledu na to, že cenové rozhodnutí již pozbylo účinnosti, mají stěžovatelé legitimní zájem na tom, aby bylo dosaženo autoritativního výroku soudu, že se jedná o rozhodnutí nezákonné. Stěžovatelé proto navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Energetický regulační úřad se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s posouzením věci krajským soudem. Argumentace stěžovatelů, že napadené cenové rozhodnutí je správním aktem s konkrétně vymezeným předmětem, nemůže obstát. Cenové rozhodnutí dopadá na subjekty vymezené obecnými znaky. Nedopadá na konkrétní případy, ale obecně na elektřinu vyrobenou těmito výrobci a obecná aplikovatelnost stanovených cen není nijak omezena. Energetický regulační úřad proto navrhl, aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s ust. § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé v podané kasační stížnosti, a přitom neshled