7 As 252/2015 — Nejvyšší správní soud

7 As 252/2015- 25 - text 7 As 252/2015 - 29 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: J. D., zastoupená JUDr. Hanou Desenskou, advokátkou se sídlem Fortna 40, Jíčín, proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, za účasti osoby zúčastněné na řízení: P. Ž., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 10. 9. 2015, č. j. 30 A 76/2014 – 116, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoba zúčastněná na řízení n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 10. 9. 2015, č. j. 30 A 76/2014  116, byla zamítnuta žaloba podaná žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“), kterou se domáhala zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 29. 7. 2014, č. j. 11921/DS/2014-2-Ma, kterým byl text části odůvodnění rozhodnutí Obecního úřadu Lánov (dále jen „silniční správní úřad“) ze dne 16. 5. 2014, č. j. 1/2014, na str. 4: …3) existuje písemný souhlas vlastníka s užíváním cesty neomezeným okruhem odob, jako příjezdu k RD č. p. X v k. ú. H.…“ vypuštěn a ve zbývající části bylo napadené rozhodnutí potvrzeno. Tímto rozhodnutím nařídil silniční správní úřad osobě zúčastněné na řízení odstranění pevné překážky na pozemku st. p. č. 216 v k. ú. H. a zamítl žádost stěžovatelky „o nařízení odstranění zábran skotu z účelové komunikace, vedené přes pozemek p. č. Y, k bezpečnému pohybu po komunikacích a každodennímu přístupu a příjezdu k domu č. p. X a pozemku p. č. Q v katastrálním území H.“. V odůvodnění rozsudku krajský soud označil za důležité pro posouzení dané věci shrnutí relevantní právní úpravy a judikatury týkající se vzniku a existence veřejné účelové komunikace. Právní režim pozemních komunikací upravuje zákon č. 13/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), který je vymezuje jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci (§ 2 odst. 1). Mezi pozemní komunikace patří i účelové komunikace, které mohou být ve vlastnictví soukromých subjektů. Definice účelové komunikace je obsažena v ust. § 7 odst. 1 věta první citovaného zákona. Komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace ze zákona, aniž by bylo třeba o její kategorizaci vydávat správní rozhodnutí, bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace podle ust. § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a zároveň pojmové znaky účelové pozemní komunikace podle ust. § 7 odst. 1, ev. odst. 2 citovaného zákona. První dva znaky účelové komunikace jsou 1) zřetelná (v terénu patrná) cesta určená k užití vozidly a chodci pro účel dopravy a 2) spojující jednotlivé nemovitosti pro potřeby jejich vlastníků nebo spojující tyto nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi nebo sloužící k obhospodařování zemědělských nebo lesních pozemků. Kromě těchto náležitostí vyplývajících ze zákona, bude veřejně přístupná účelová komunikace existovat pouze se souhlasem vlastníka. Tento závěr vyplývá z dosavadní judikatury (např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, a ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, a nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06). Souhlas vlastníka může být výslovný nebo konkludentní. Pokud vlastník se zřízením účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jeho jednostranným úkonem, ani jeho právních nástupců (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Nevyslovil-li vlastník pozemku v době, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto kvalifikovaný nesouhlas, jde o účelovou komunikaci vzniklou ze zákona. Stačí, aby strpěl užívání pozemku jako komunikace. V případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání. Vznikne-li na pozemku účelová komunikace, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku. Výjimku z tohoto pravidla tvoří pouze případy, kdy nedochází k převodu mezi soukromými subjekty, ale kdy je komunikace nabývána od veřejnoprávní korporace. Zde nelze souhlas bez dalšího presumovat (nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06). Veřejnou cestou se pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 - 66). Druhou judikatorně dovozenou podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout zajištění komunikačního spojení nemovitostí, aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům. V daném případě se jednalo o rozhodnutí, kterým silniční správní úřad rozhodoval o odstranění pevné překážky z veřejně přístupné účelové komunikace podle ust. § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Pokud vzniknou ve správním řízení pochybnosti, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, posoudí ji silniční správní úřad jako otázku předběžnou než rozhodne o věci meritorně (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, sp. zn. 6 Ans 2/2007). Takto také silniční správní úřad v přezkoumávané věci postupoval. Rozhodnutí silničního správního úřadu, resp. jeho posouzení, zda určitá komunikace má charakter veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nemá konstitutivní účinky. Silniční správní úřad pouze deklaruje, zda komunikace naplnila všechny znaky a stala se tak veřejně přístupnou účelovou komunikací. Podle krajského soudu se tomu tak u cesty vedoucí z pozemku p. č. 2821 (vlastníkem Obec Lánov) přes pozemek p. č. Y (vlastníkem Česká republika s právem hospodaření Státní pozemkový úřad, dříve Pozemkový fond České republiky) k domu č. p. X a pozemkům p. č. X, X a X (vlastníkem stěžovatelka) v k. ú. H. nikdy nestalo. Dále krajský soud připomenul, jak se staví judikatura k prokazování existence veřejně přístupné účelové komunikace v případě cest užívaných „od nepaměti“. V této souvislosti poukázal na rozsudky Nejvyššího správní soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 - 66, ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60 a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002. Předmětná cesta nepatří mezi cesty, která by sloužila jako veřejně přístupná komunikace „od nepaměti“. Podle opakovaných vyjádření stěžovatelky začala dům č. p. X stavět se svým bývalým manželem někdy v polovině 90-tých let a v roce 1998 probíhalo kolaudační řízení. V souvislosti s tím stavební úřad zjistil, že stavebníci nemají k tomuto domu zajištěn přístup. Proto bývalý manžel stěžovatelky uzavřel s tehdejším nájemcem pozemku p. č. Y M. H. podnájemní smlouvu. Je tedy zřejmé, že v té době předmětná cesta přes pozemek p. č. Y charakter veřejně přístupné účelové komunikace neměla. Za podstatnou označil krajský soud skutečnost, že všechny tehdy zainteresované strany viděly jako jedinou možnost, aby stěžovatelce a jejímu bývalému manželovi vznikl právní titul pro zajištění přístupu k jejich domu, využít soukromoprávní institut, konkrétně podnájemní smlouvu. Z jejího obsahu, kromě toho, že její smluvní strany nepovažovaly cestu k domu č. p. X za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, je zřejmé, že vlastník pozemku nedával souhlas k veřejnému užívání cesty neomezeným okruhem uživatelů. Souhlasil pouze s tím, aby cesta sloužila pro přístup k nemovitosti podnájemce (bývalého manžela stěžovatelky). Za přiléhavou označil krajský soud poznámku krajského úřadu, že podnájem byl sjednán za úplatu, zatímco typickým znakem veřejného užívání je bezúplatnost. Souhlas nájemce pozemku M. H. s uzavřením podnájemní smlouvy a s položením zatravňovacích tvárnic není pro posouzení dané právní otázky relevantní. Z podnájemní smlouvy není patrné, že by předmětnou cestu užívali rovněž vlastníci chat za domem č. p. X. O tom, že neměli předmětnou přístupovou cestu k domu č. p. X za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, svědčí to, že řešili přístup ke svým nemovitostem uzavřením smluv o zřízení věcného břemene. Z provedených důkazů tedy podle krajského soudu plyne, že cesta přes pozemek p. č. Y sloužila jako přístupová jen k domu č. p. X a přilehlým pozemkům patřícím původně manželům D., dnes stěžovatelce. Rovněž nebylo prokázáno, že by vlastník pozemku dal někdy, byť konkludentně, souhlas, aby dotče