8 As 79/2014 — Nejvyšší správní soud

8 As 79/2014- 108 - text pokračování 8 As 79/2014 - 114 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců Aleše Roztočila, Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové, Barbary Pořízkové a Karla Šimky v právní věci žalobce: CHOVSERVIS, a. s., se sídlem Zemědělská 897/5, Hradec Králové, zast. JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem, se sídlem Sokolovská 5/49, Praha 8, adresa pro doručování: Resslova 1253/17, Hradec Králové, proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, za účasti osoby zúčastněné na řízení: M. P., zast. JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 3. 2013, čj. 2361/UP/2013/Kd, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 4. 2014, čj. 30 A 27/2013 – 52, t a k t o : I. Prodloužení trvání dočasné stavby nebo její změnu na stavbu trvalou bez stavebně technických změn stavební úřad projedná v řízení o povolení změny v užívání stavby podle § 85 odst. 1 stavebního zákona č. 50/1976 Sb. Žadatel o takovou změnu v užívání stavby je povinen doložit, že je vlastníkem pozemku, na němž je stavba umístěna, anebo že má k němu jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění stavby na cizím pozemku. II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí osmému senátu. O d ů v o d n ě n í : I. Přehled dosavadního řízení [1] Magistrát města Hradec Králové rozhodnutím ze dne 20. 12. 2012, čj. 64443/2006 ST1/Kru, povolil osobě zúčastněné na řízení podle § 85 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále též jen „stavební zákon z roku 1976“), a § 35 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, změnu v užívání stavby „Budova – provozní kanceláře a sklady firmy Martin Páral – MALZED, umístěné v areálu společnosti CHOVSERVIS, a. s., Hradec Králové, Slezské Předměstí č. p. 1053, Zemědělská 3a“ na pozemku p. č. 1726 v katastrálním území Slezské Předměstí. Dočasná stavba s dobou trvání omezenou do 31. 12. 1999 se tím změnila na stavbu trvalou. Současně stavební úřad stanovil podmínky pro změnu v užívání stavby. [2] Žalobce podal proti rozhodnutí magistrátu odvolání, které žalovaný rozhodnutím uvedeným v záhlaví zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Řízení o změně v užívání stavby bylo zahájeno na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení ze dne 24. 1. 2000. Správní orgány postupovaly podle ustanovení stavebního zákona z roku 1976, neboť z § 190 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon z roku 2006“), účinného od 1. 1. 2007, vyplývá, že řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Stavba, která byla předmětem řízení, je složena z UNIMO buněk a byla postavena na základě rozhodnutí Městského národního výboru v Hradci Králové ze dne 21. 8. 1973. Jejich užívání bylo povoleno rozhodnutím téhož orgánu ze dne 8. 10. 1974 s tím, že objekty budou odstraněny nejdéle do 14 dnů od konce roku 1980. Úřad města Hradec Králové poté rozhodl dne 7. 2. 1997 o povolení užívání téže dočasné stavby do 31. 12. 1999. Osoba zúčastněná na řízení získala stavbu do svého vlastnictví základě kupní smlouvy uzavřené dne 20. 11. 1992 se společností Východočeský chovatelský servis, a. s. (právním předchůdcem žalobce). Tato kupní smlouva se však nevztahovala na pozemek parc. č. 1726 v kat. území Slezské předměstí, na kterém je stavba umístěna. Tento pozemek je stále ve vlastnictví žalobce. Osoba zúčastněná na řízení pozemek užívala na základě nájemní smlouvy ze dne 17. 12. 1992, která byla uzavřena na dobu určitou do 31. 12. 1999. Další nájemní smlouva na pozemek pod stavbou byla mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení uzavřena 31. 12. 1999, a to opět na dobu určitou do konce roku 2005. Poté osoba zúčastněná na řízení pozemek užívala bez právního titulu. [3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který ji rozsudkem ze dne 25. 4. 2014, čj. 30 A 27/2013 – 52, zamítl. Souhlas žalobce jako vlastníka pozemku není dle krajského soudu podmínkou povolení změny v užívání stavby. [4] Žalobce („stěžovatel“) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností. Namítl, že krajský soud porušil ústavně zaručené základní právo stěžovatele na pokojné užívání majetku. Rozsudek byl založen na výkladu stavebního zákona z roku 1976, který není ústavně konformní a jednostranně upřednostňuje vlastnické právo osoby zúčastněné na řízení ke stavbě. Žalobce byl v podstatě zbaven ochrany vlastnického práva k pozemku, to bylo fakticky vyprázdněno, aniž se mu za tento zásah dostalo jakéhokoli protiplnění. Podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod má vlastnické právo všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu a vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za úplatu. Rozsudek krajského soudu je založen na nesprávné interpretaci závěrů Nejvyššího správního soudu vyslovených v rozsudku ze dne 18. 6. 2009, čj. 7 As 26/2008 – 140. Správní orgán i soud měl v souladu s principem rovnosti vlastnického práva nalézt rovnováhu mezi vlastnickými právy stojícími v kolizi, tj. nemohl jednostranně a bez dalšího upřednostnit vlastnické právo jednoho z vlastníků. Nelze akceptovat závěr krajského soudu o irelevanci stanoviska vlastníka pozemku, resp. omezení ochrany vlastníka pozemku tím, že se jako účastník správního řízení pouze dozví o změně užívání stavby. Žalobou napadené rozhodnutí nicméně vytváří právní stav, kdy se z dočasně povolené stavby stává stavba trvalá a stěžovatel je fakticky zbaven svého vlastnického práva. Jedná se tedy o opatření, které je adekvátní vyvlastnění. [5] Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Ve vyjádření odkázal na žalobou napadené rozhodnutí a rozsudek krajského soudu, se kterým se ztotožnil. Argumenty kasační stížnosti žalovaný nepovažoval za důvodné. [6] Osoba zúčastněná na řízení podala ke kasační stížnosti obsáhlé vyjádření, ve kterém argumentovala, že nedošlo k faktické změně stavby, ale pouze z formálního hlediska ke změně jejího užívání. Z materiálního hlediska je stavba užívána stejně jako dosud. Poměry mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby se z hlediska ochrany vlastnických práv nezměnily. Stěžovatel navíc své vlastnické právo sám dobrovolně omezil svým svobodným soukromoprávním úkonem – prodejem stavby na svém pozemku. II. Postoupení věci rozšířenému senátu [7] Osmý senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru odlišnému od názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v dřívějších rozhodnutích. Podle rozsudku ze dne 18. 9. 2009, čj. 7 As 26/2008 – 140, pro povolení změny v užívání stavby podle stavebního zákona z roku 1976 nebylo zapotřebí souhlasu vlastníka pozemku, na němž byla stavba umístěna. K témuž závěru Nejvyšší správní soud dospěl i v rozsudku ze dne 8. 10. 2014, čj. 1 As 128/2014 – 59, ve vztahu ke změně v užívání stavby podle stavebního zákona z roku 2006. V posledně citovaném rozsudku soud řešil skutkově i právně velmi podobný případ změny v užívání stavby, kterou se změnila stavba dočasná ve stavbu trvalou, a vyslovil závěr, že nesouhlas vyslovený vlastníkem pozemku, na kterém je stavba umístěna, není na překážku povolení takové změny v užívání stavby. [8] Podle osmého senátu naopak přeměna stavby ze stavby dočasné na stavbu trvalou představuje natolik podstatnou kvalitativní změnu stavby, že má být považována za změnu dokončené stavby ve smyslu § 139b odst. 3 stavebního zákona z roku 1976, byť není spojena s žádnou stavebně technickou přestavbou. Fakticky se totiž jedná o vytvoření „nové“ trvalé stavby namísto dosavadní dočasné stavby, která měla být po uplynutí doby jejího trvání odstraněna. Taková změna zasahuje do práv vlastníka pozemku, na kterém je stavba umístěna, i do práv vlastníků sousedních pozemků takovým způsobem, že musí být projednána jako změna dokončené stavby ve stavebním řízení podle § 85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 a musí k jejímu povolení být předložen souhlas vlastníka pozemku. Osmý senát poukázal i na judikaturu civilních soudů, podle níž teorii o rovnocennosti vlastnických práv vlastníka stavby a vlastníka pozemku, kterou zmiňoval Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 1 As 128/2014 – 59, nelze aplikovat v případě, že stavba nebyla zřízena na základě trvalého práva k pozemku. [9] Proto osmý senát postoupil věc rozšířenému senátu. III. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení [10] K postoupení věci rozšířenému senátu se vyjádřila podáním ze dne 25. 9. 2015 osoba zúčastněná na řízení. Poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. ledna 2009, čj. 1 Afs 140/2008 - 77, č. 1792/2009 Sb. NSS, a nález Ústavního soudu ze dne 22. června 2009, sp. zn. IV. ÚS 610/06, z nichž vyplývá, že důvěra jednotlivců v konstantní soudní judikaturu představuje vý