6 As 222/2017 — Nejvyšší správní soud

6 As 222/2017- 26 - text 6 As 222/2017 - 29 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška (soudce zpravodaj) a soudců JUDr. Petra Průchy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobkyně: obec Lednice, se sídlem Zámecké náměstí 70, Lednice, zastoupená Doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Optátova 874/46, Brno, proti žalovaným: a) Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1, a b) Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské náměstí 1, Praha 1, týkající se žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. dubna 2017, č. j. 6 A 205/2015  42, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. dubna 2017, č. j. 6 A 205/2015 – 42 se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] V rámci řízení o návrhu územního plánu obce Lednice vydalo Ministerstvo kultury stanovisko, které obec Lednice považovala za nepřijatelné. Konkrétně se postavila proti požadavkům ministerstva na vyloučení obytné výstavby v části plochy Z3, Z10, Z79 a Z88, proti zmenšení obytného území v části plochy Z10, proti rozdělení a zmenšení plochy Z78 navrhované pro umístění záchytného parkoviště a proti plošnému vyloučení fotovoltaických a solárních systémů na střechách staveb. Proto došlo k jednání Ministerstva pro místní rozvoj jako ústředního správního úřadu v oblasti územního plánování a Ministerstva kultury jako autora závazného stanoviska. Dne 9. března 2015 uzavřela obě ministerstva dohodu o řešení rozporu ve věci návrhu územního plánu obce Lednice pod č. j. 41466/2014812 (dále též „dohoda o řešení rozporu“). Obsah této dohody je závazný pro pořizovatele územního plánu, kterým je Městský úřad Břeclav, ale týká se primárně práv obce Lednice, která nebyla účastna uzavření dohody, ani jí nebyla zaslána na vědomí (text dohody o řešení rozporu získala až v září 2015). Žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“) se proto obec Lednice jako žalobkyně domáhala vydání rozsudku, kterým by soud určil, že uzavření dohody o řešení rozporu je nezákonným zásahem. Dále požadovala, aby žalovaným bylo zakázáno v rámci pořizování územního plánu obce Lednice uplatňovat tuto dohodu. [2] Městský soud žalobu zamítl. Stanovení požadavků na úpravu návrhu územního plánu obce Lednice nelze podle něj ve vztahu k žalobkyni považovat za nezákonný zásah. Žalovaní naopak postupovali při řešení rozporu vzniklého mezi pořizovatelem územního plánu a Ministerstvem kultury při pořizování územního plánu obce Lednice v souladu s příslušnými ustanoveními zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, když uvedený spor projednali v dohodovacím řízení, jehož výsledkem byla předmětná dohoda o řešení rozporu. Dohoda se uzavírá mezi zákonem stanovenými účastníky, k nimž žalobkyně nepatří. Proto nelze považovat uzavření předmětné dohody bez její účasti, ani skutečnost, že jí tato dohoda nebyla doručena, za nezákonný zásah do jejích práv. Městský soud dále připomněl, že žalobkyně se účastnila jednání v rámci přípravy dohodovacího řízení, měla tedy možnost své stanovisko vyjádřit. Z žádného právního předpisu nicméně nevyplývá oprávnění žalobkyně, aby sporné otázky byly řešeny jí požadovaným způsobem. Ani výkon samosprávy není neomezitelný. Vzhledem ke kulturnímu významu předmětné lokality je na místě snaha o minimalizaci dopadu zásahů do stávající zástavby a krajiny, při respektování potřeby dalšího rozvoje obce, o čemž bylo zákonem stanoveným postupem rozhodnuto, a žalobkyně tak musí toto zákonné vyřešení konfliktu respektovat. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [3] Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) včas kasační stížnost. V ní se odvolává na ústavně garantované právo obce na samosprávu, přičemž za minimum působnosti v oblasti samosprávy označuje vedle vlastního hospodaření i právo rozhodovat o územním rozvoji obce. Stěžovatelka uznává, že samotné pořízení územního plánu je podle zákona přenesenou působností obce, kterou navíc pro obec Lednice vykonává Městský úřad Břeclav, tedy jiná obec v přenesené působnosti. Tvrdí však, že „nelze tento proces zcela oddělit, ale rozdíl působnosti (samostatná, přenesená) musí být vykládán s ohledem na ústavní právo obce na samosprávu, kdy je územní plánování zásadní součástí tohoto práva. Tedy podrobení zpracování územního plánu pravidlům přenesené působnosti je vedeno snahou více regulovat tuto činnost ze strany státu, nikoliv však cílem zbavit obec, pro niž je územní plán zpracován, nejen práva na spolurozhodnutí, ale i účasti na podstatných náležitostech pořízení územního plánu.“ Stěžovatelka z toho konstruuje veřejné subjektivní právo obce na pořízení a následně vydání územního plánu. Podle judikatury zdejšího soudu, citované v kasační stížnosti, musí uvnitř věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických či kulturních) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování zůstat široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. [4] Zásahem do takto vymezeného veřejného subjektivního práva má být v daném případě „uzavření dohody a její následná aplikace proti legitimním zájmům obce Lednice bez její účasti a dokonce bez doručení této dohody obci“. Uvedená dohoda je totiž pro pořizovatele územního plánu závazná, a zprostředkovaně tak zasahuje i do práv obce, která schválila zadání územního plánu a znovu se bude moci k jeho podobě vyslovit až při schvalování územního plánu. Neschválením územního plánu zastupitelstvem obce Lednice může sice stěžovatelka projevit svou vůli a nesouhlas s výsledkem dohody o řešení rozporu, tím by však přišel vniveč dlouhý proces tvorby územního plánu i značné veřejné prostředky vynaložené na jeho pořízení. Navíc územní plán je třeba přijmout ve lhůtě dle § 188 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, jinak ten dosavadní pozbude platnosti. To vytváří tlak na obec, aby územní plán přijala v podobě vytvořené pro ni státní správou bez ohledu na své výhrady proti výsledku dohodovacího řízení. Fakticky (materiálně) je tak obec zbavena práva územní plán schválit v takové podobě, která by byla v souladu s místními zájmy, jež stěžovatelka reprezentuje. [5] Stěžovatelka sice sama uvádí, že samospráva obcí je pod ochranou Ústavního soudu a proti zásahům do ní se lze bránit formou tzv. komunální ústavní stížnosti, avšak soudy by podle ní měly akceptovat, že se rozhodla dovolat se ochrany v rámci správního soudnictví. Městský soud podle ní klíčovou právní otázku nesprávně posoudil, když sice uznal, že dohoda představuje zásah do práv obce, avšak zákonnost tohoto zásahu posoudil ryze formálně. Spokojil se s tím, že pro zásah existuje zákonná opora ve stavebním zákonu a správním řádu. Odkazovaná ustanovení lze však podle stěžovatelky beze změny použít pouze v případě, kdy dojde k řešení sporu dvou správních úřadů coby státních orgánů. Aplikace práva musí být odlišná, pokud dva ústřední správní orgány jakožto reprezentanti státu jednají o dohodě, která nepostihne stát, ale obec jako územně samosprávný celek. Pro tento svůj výklad nachází stěžovatelka paralely v odvolacím správním řízení (kde odvolací orgán nesmí změnit rozhodnutí vydané územním samosprávným celkem v samostatné působnosti, může je pouze zrušit) a ve směnečném právu (kde na rozdíl od obecných pravidel nezavazuje obec jednání starosty, který jednal bez potřebného souhlasu zastupitelstva či rady). [6] Ústavně konformní aplikací práva by podle stěžovatelky bylo, pokud by v rámci přijetí dohody byla obec účastna a ministerstva musela posoudit své stanovisko s ohledem na názor obce a zdůvodnit svůj případný odlišný postoj a své požadavky poměřit legitimními zájmy obce. Bez toho trpí podle stěžovatelky postup žalovaných vadami řízení. První má spočívat v nepřezkoumatelnosti dohody o řešení rozporu, neboť v ní chybí poměřování legitimnosti centrálních a místních zájmů, druhá v nepřizvání stěžovatelky jako strany k uzavření dohody o řešení rozporu. [7] Žalovaný a), tj. Ministerstvo pro místní rozvoj, se především ohradil proti tvrzení žalobkyně, že nebyla účastna procesu přijímání dohody o řešení rozporu. Ministerstvo kultury uplatnilo své negativní závazné stanovisko k návrhu územního plánu obce Lednice již dne 15. července 2013, takže žalobkyně měla možnost více než rok a půl jednat o řešení problému. Ve věci probíhala korespondence a uskutečnila se jednání s určeným zastupitelem a pořizovatelem územního plánu. Navíc dne 22. ledna 2015 proběhlo v rámci přípravy dohodovacího řízení za účelem zjištění stavu věci jednání mezi starostou obce, projektantem, zástupci pořizovatele územního plánu, Národního památkového ústavu, Krajského úřadu Jihomoravského kraje a obou žalovaných. Pouze samot