2 As 122/2017 — Nejvyšší správní soud

2 As 122/2017- 26 - text 2 As 122/2017 - 32 pokračování USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobkyně: M. P., zastoupená Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem Krkoškova 748/28, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 6. 2015, č. j. MZDR 7659/2015-2/PRO, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 5. 4. 2017, č. j. 62 A 142/2015 - 47, takto: Věc se postupuje rozšířenému senátu. Odůvodnění: I. Rozsudek krajského soudu a jemu předcházející rozhodnutí správních orgánů [1] Rozsudkem ze dne 5. 4. 2017, č. j. 62 A 142/2015 – 47, Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 6. 2015, č. j. MZDR 7659/20152/PRO, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 7. 1. 2015, č. j. KUZL 68863/2014. [2] V posledně jmenovaném rozhodnutí krajský úřad uvedl, že žalobkyně poskytovala mimo jiné v období od 14. 6. 2012 do 29. 5. 2014 homeopatické poradenství (spočívající ve zjišťování zdravotního stavu klientů, okolností, jež měly nebo mohly mít na zdravotní stav klientů vliv, včetně doporučení léčivého přípravku, a to formou dojíždění ke klientům v okrese Uherské Hradiště a od 1. 8. 2013 v její provozovně) v rozporu s § 11 odst. 2 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách, ve znění účinném ke dni 2. 6. 2015 (dále jen „zákon o zdravotních službách“) bez oprávnění, čím se dopustila spáchání správního deliktu podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách, za což jí byla podle § 115 odst. 3 písm. a) citovaného zákona uložena pokuta ve výši 50.000 Kč a dále povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1000 Kč. [3] V odůvodnění rozsudku se krajský soud neztotožnil s názorem žalovaného, že na homeopatické poradenství lze jednoznačně nahlížet jako na poskytnutí zdravotní služby ve smyslu zákona o zdravotních službách, a tedy podmiňovat její výkon prokázáním oprávnění k jejímu poskytování dle uvedeného zákona. [4] Krajský soud uvedl, že zákon o zdravotních službách přichází s široce koncipovaným vymezením výkonů, které lze kvalifikovat jako zdravotní službu. Z důvodové zprávy k uvedenému zákonu plyne, že důraz je kladen na zvýšení kvality poskytovaných služeb a bezpečnost pacientů, proto zákon stanovil i personální požadavky na poskytování zdravotních služeb, které podmínil udělením oprávnění k jejich poskytování. Podmínky poskytování zdravotních služeb jsou v zákoně stanoveny jednotně pro všechny jejich poskytovatele, a to za splnění předpokladu způsobilosti k samostatnému výkonu zdravotnického povolání v oboru zdravotní péče, kterou poskytují jako zdravotní službu. Homeopatie nicméně nespadá mezi obory zdravotní péče. [5] Ze systematiky českého právního řádu v oblasti zdravotnictví lze dle krajského soudu dovodit, že zdravotnické služby mohou poskytovat pouze k tomu řádně odborně kvalifikované osoby. Současně platí, že za zdravotnické služby lze považovat pouze takové činnosti, k jejichž výkonu lze (a je nutno) získat odbornou kvalifikaci v rámci stávajícího státem garantovaného vzdělávacího systému v oblasti zdravotnictví. [6] Homeopatie, která nemá v českém právním řádu zákonnou definici, je dle krajského soudu obecně známá jako léčebná metoda alternativní medicíny, která je založená na principu zkoumání pacienta jako psychosomatického celku, přičemž nerozděluje pacientovy symptomy podle jednotlivých odborností jako konvenční medicína (viz shodně https://cs.wikipedia.org) a není odbornou veřejností v oblasti zdravotnictví všeobecně přijímána. Krajský soud byl toho názoru, že pokud by zákonodárce skutečně zamýšlel podřadit homeopatii pod pojem zdravotní služba, jistě by tak spornou disciplínu do zákonné definice výslovně specifikoval, což však neučinil. [7] Odkázal taktéž na své předchozí rozhodnutí, v němž uvedl, že v případě definice zdravotní služby ve smyslu zákona o zdravotních službách „jde o značně obecnou definici, která by čistě teoreticky mohla dopadat na nesčetné množství situací. Zejména v otázce správního trestání je třeba hledat rozumný výklad tohoto ustanovení, aby nedocházelo k nadměrné regulaci. Nelze pominout též zásadu in dubio pro libertate. (…) V případě hraniční metody, jako je homeopatie, by pak bylo nutno, aby její regulace byla výslovná. V daném případě však byla ke zpřísnění prostředí na trhu využita správní praxe vycházející z obecné skutkové podstaty.“ (rozsudek krajského soudu ze dne 20. 12. 2016, č. j. 29 A 43/2014 – 99). Rozšiřující výklad působnosti zákona o zdravotních službách na činnosti homeopatického poradenství dle krajského soudu nemohl obstát, protože homeopatie nespadá mezi předměty studia vyučované na lékařských fakultách. Soudu bylo také z úřední činnosti známo, že ani žalovaný jako ústřední orgán státní správy na úseku zdravotní péče a ochrany veřejného zdraví vzdělávání v oblasti homeopatie neorganizuje ani nepodporuje. Nelze tak v případě homeopatie ani garantovat náležitou odbornou úroveň jejích poskytovatelů, jestliže tato metoda není obecně uznávána ani náležitě vyučována. [8] Krajský soud se naopak ztotožnil s názorem žalobkyně, že na oblast poskytování homeopatického poradenství se vztahuje zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), a to konkrétně oddíl „Péče o zdraví“ (§ 2636 a násl. občanského zákoníku). Smlouva o péči o zdraví dopadá na případy odlišné od zdravotní péče poskytované provozovateli zdravotnických zařízení, tedy např. činnosti léčitelů, masérů, chiropraktiků a dalších, které nespadají do působnosti zákona o zdravotních službách. Skutečnost, že činnost žalobkyně spočívala ve zjišťování zdravotního stavu pacienta, okolností, jež měly nebo mohly mít vliv na jeho zdravotní stav, jakož i doporučení homeopatického přípravku, bez dalšího krajskému soudu nepostačila k zařazení homeopatie mezi zdravotní služby ve smyslu zákona o zdravotních službách. [9] Dospěl proto k závěru, že v souladu s platnou právní úpravou nelze poskytování homeopatického poradenství jednoznačně subsumovat pod pojem zdravotní služby, a tedy podmiňovat výkon takové činnosti prokázáním oprávnění k jejímu poskytování dle zákona o zdravotnických službách. Výklad definice zdravotní služby tak, jak jej podal žalovaný, považoval krajský soud za příliš extenzivní. Žalobkyni tak dle krajského soudu nebylo možno uložit sankci. II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobkyně II. 1. Kasační stížnost žalovaného [10] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti tomuto rozsudku v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stěžovatel v kasační stížnosti předně odmítl právní hodnocení věci krajským soudem a zčásti označil jeho závěry za nepřezkoumatelné. [11] K nepřezkoumatelnosti rozsudku stěžovatel uvedl, že krajský soud nevysvětlil, v čem spatřuje tvrzenou absenci dostatečného zákonného základu pro správní trestání v materiálním smyslu, a dále nevysvětlil, v čem spatřuje neurčitost a nejasnost předmětné právní úpravy. Dle názoru stěžovatele není účelem skutkových podstat správních deliktů detailně a kazuisticky popsat všechny možné způsoby protiprávního jednání. Jedná-li se o poskytování zdravotních služeb bez oprávnění, není v rozporu se zásadou nullum crimen sine lege, pokud zákonodárce nespecifikuje všechny myslitelné způsoby neoprávněného poskytování zdravotních služeb. Postačí, je-li zjištěno, že konkrétní osoba poskytovala zdravotní službu a neměla k tomuto účelu oprávnění. To správní orgány učinily a své závěry zdůvodnily. [12] Ačkoliv homeopatie není oborem zdravotní péče, tato skutečnost nemá dle stěžovatele vliv na závěr, zda se v konkrétním případě jedná o zdravotní službu či nikoliv. Např. lékařská prohlídka všeobecného praktického lékaře za účelem vydání posudku k určitému účelu také není oborem péče (sama o sobě), přesto se jedná o součást činností všeobecného praktického lékaře a nepochybně o poskytování zdravotních služeb pacientovi. Dále stěžovatel uvedl, že homeopatie je metodou, nikoliv oborem, a není rozhodné, zda školení v homeopatii organizuje a podporuje sám stěžovatel či soukromé subjekty. [13] Za nepřezkoumatelný označil stěžovatel i názor krajského soudu, že právní řád nezná definici homeopatie. Dle názoru stěžovatele nezná právní řád definici drtivé většiny dalších jednotlivých metod, ať už konvenčních či nekonvenčních, a nikdo by se nepozastavoval nad jejich chápáním jako součástí zdravotních služeb. [14] Stěžovatel v kasační stížnosti označil za nepřezkoumatelný také závěr krajského soudu, že názor stěžovatele na homeopatii a homeopatického poradenství jako na odbornou činnost nemá oporu v právním řádu. Dle stěžovatele správní orgány vysvětlily, podle jakého ustanovení zákona o zdravotních službá