5 As 54/2017 — Nejvyšší správní soud

5 As 54/2017- 33 - text 5 As 54/2017 - 40 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: VÍTKOVICE STEEL, a.s., se sídlem Českobratrská 3321/46, Moravská Ostrava, zast. advokátem Mgr. Robertem Pavlů, se sídlem V Celnici 4, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha10, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 2. 2017, č. j. 6 A 12/2015 – 55, t a k t o : Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 2. 2017, č. j. 6 A 12/2015 – 55, s e r u š í a věc s e mu v r a c í k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : [1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 10. 11. 2014, č. j. 5212/M/14,76460/ENV/14, sp. zn. R/3086, kterým ministr zamítl rozklad a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 7. 2014, č. j. CZ-0102-13/Aa/2, ve věci přidělení bezplatných emisních povolenek na jednotlivé roky obchodovacího období od 1. ledna 2013 do 31. prosince 2020 ve výši konkrétně uvedené v rozhodnutí, a to podle § 10 odst. 1 zákona č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů (dále „zákon o povolenkách“). [2] Stěžovatel v žalobě namítl, že ministerstvo mu nedalo možnost se před vydáním rozhodnutí k věci samé a k podkladům pro rozhodnutí vyjádřit; prostudováním spisu zjistil, že jeden z dokumentů odkazuje na stanovisko advokátní kanceláře Brož, Sedlatý s.r.o. ze dne 23. 9. 2013, které nebylo součástí spisu, jeho existence nebyla stěžovateli známa a nemohl se tak k němu vyjádřit. Následně ministr uvedl výčet patnácti dokumentů, které tvoří podklady pro vydání rozhodnutí. Stěžovatel nesouhlasí s hodnocením ministra, že se jednalo o dílčí pochybení a drobný nedostatek, který nemohl mít vliv na správnost rozhodnutí. Dále uvedl, že ministr popřel zásadu dvojinstančnosti řízení, když sám vysvětloval obsah jednotlivých dokumentů, které nebyly součástí spisu, ačkoliv byly v příslušném výčtu podkladů uvedeny. Úvahy o významu těchto dokumentů měly být uvedeny již v prvostupňovém správním rozhodnutí, nikoliv až v napadeném rozhodnutí; namítl, že mu není jasné, jakým způsobem se ministr seznámil s obsahem těchto podkladů, když ty nebyly součástí správního spisu, neboť je nepřípustné, aby si je správní orgán opatřoval mimoprocesní cestou. Všechny tyto skutečnosti podle názoru stěžovatele svědčí tomu, že skutkový stav, který vzal ministr za základ svého rozhodnutí, nemá oporu ve správním spise, a stěžovatel se k takovým podkladům, které ve správním spise nejsou, nemohl vyjádřit, čímž byla porušena jeho procesní práva. Namítl rovněž, že napadené správní rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, neboť argumentace je mnohdy vnitřně rozporná; uvedl, že není patrné, co ministerstvo chápe pod pojmem smysl a účel Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. 10. 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve společenství a o změně směrnice Rady 96/62/ES (dále „Směrnice“). Tvrdí, že nebyly řádně přezkoumány všechny jeho námitky, nesouhlasí se závěrem ministra, že odůvodnění dostatečně popsalo, jaké úvahy k závěru ministra vedly, resp. ty jsou uvedeny až v napadeném správním rozhodnutí, nikoliv v prvostupňovém správním rozhodnutí, a nejsou zde uvedeny úvahy týkající se souladu právní úpravy se základními zásadami primárního práva EU. Dále uvedl, že se žalovaný a ministr vyjádřil pouze k vybraným podkladům, k jiným bez vysvětlení nikoliv, čím byl porušen § 68 odst. 3 správního řádu. V dalším žalobním bodě namítl, že jak napadené, tak i prvostupňové správní rozhodnutí je nezákonné, neboť bylo nesprávně aplikováno rozhodnutí Evropské komise 2013/448 ze dne 5. září 2013, o vnitrostátních prováděcích opatřeních pro přechodné bezplatné přidělování povolenek na emise skleníkových plynů (dále Rozhodnutí 2013/448); toto rozhodnutí dává stěžovateli dostatečný právní základ pro přidělení povolenek v souladu s jeho návrhem. Odkazuje na právní stanovisko advokátní kanceláře Allen & Overy; dále namítl nesprávnou aplikaci Rozhodnutí 2013/448, neboť toto rozhodnutí je opatřením vydaným podle čl. 10a Směrnice, kterým byla na Komisi přenesena toliko pravomoc změnit jiné než podstatné prvky Směrnice jejím doplněním. Pokud tato nová alokační pravidla v souladu s výkladem ministerstva stěžovateli zcela odepírají Směrnicí přiznané právo na bezplatné přidělení emisních povolenek (v tomto případě z výroby oceli), překročila Komise při jejich přijímání rozsah své pravomoci, neboť změnila podstatné prvky Směrnice. V souladu se zásadnou loajální spolupráce mělo ministerstvo ve svém rozhodnutí implementovat Rozhodnutí 2013/448 způsobem, jenž řádně zohledňuje požadavky Směrnice, nezužuje rozsah její působnosti a sleduje její smysl a účel; podle názoru stěžovatele cílem Rozhodnutí 2013/448 nebylo nepřidělit stěžovateli ohledně emisí vzniklých při výrobě oceli povolenky žádné, nýbrž pouze zajistit, aby při přidělování těchto povolenek nedocházelo ke dvojímu započítání. Skutečnost, že u konvertorů vzniká emisí méně, však neznamená, že nevznikají žádné, ani to, že by se tento typ emisí nekvalifikoval pro bezplatné přidělení povolenek; Komise výslovně uvádí, že referenční hodnoty by, ohledně referenční úrovně „tekutého kovu“, měly pokrýt všechny přímé emise spojené s výrobou. Situace, kdy výrobní procesy zahrnuté do systémových hranic jedné referenční úrovně probíhají ve dvou různých zařízeních provozovaných dvěma provozovateli, by měla být řešena analogicky jako v případě rozdělení zařízení podle § 14 zákona č. 383/2012 Sb., tedy rozdělením přidělených povolenek mezi oba provozovatele. [3] V žalobě rovněž stěžovatel poukázal na to, že podstata celého problému spočívá v tom, že v Příloze I. Rozhodnutí Komise 2011/278, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (dále Rozhodnutí 2011/278) je produkt „tekutý kov“ definován jako „tekuté železo nasycené uhlíkem za účelem dalšího zpracování“, takovým produktem je surové tekuté železo produkované v zařízení společnosti AMO, do systémových hranic referenční úrovně „tekutý kov“ však zároveň spadají i následné zušlechťovací procesy, při kterých se ze surového železa vyrábí ocel a které probíhají v zařízení stěžovatele. I při výrobě oceli vznikají emise, jak připouští i Rozhodnutí 2013/448, na které se vztahuje Směrnice, a proto by měly být i k tomuto procesu přiděleny povolenky. Tyto povolenky však nebyly přiděleny stěžovateli, který příslušné emise skutečně vytváří, ale společnosti AMO, která je nevytváří, jelikož vyrábí pouze surové železo. Povolenky tak byly podle názoru stěžovatele přiděleny společnosti AMO na jeho úkor. Ministerstvo dospělo k závěru, že jediným způsobem, jak zajistit, aby jeho rozhodnutí bylo v souladu s požadavky Rozhodnutí 2013/448, je nepřidělit stěžovateli žádné povolenky vztahující se k emisím vznikajícím při výrobě oceli, jiným možným výkladem se však nezabývalo. Pokud stěžovatel nemá výrobu oceli, při níž vzniká poměrně málo emisí skleníkových plynů, zastavit, musí povolenky nakoupit za tržní cenu, společnosti AMO však ty byly bezplatně přiděleny v nadbytečném množství, čímž je výroba této společnosti zvýhodňována. Pro výrobu oceli stěžovatele to může mít likvidační důsledky spojené s hromadným propouštěním. Rozhodnutí žalovaného je tak v rozporu se základními zásadami stanovenými primárním právem EU, jakými jsou fungování jednotného vnitřního trhu a s tím související ochrana hospodářské soutěže. I pokud by ministerstvo dospělo k závěru, že výklad, který přijalo, je jediný možný, měla Česká republika podat žalobu k Soudnímu dvoru Evropské unie, jelikož legislativním aktem Komise by ministerstvo bylo nuceno vydat protiprávní rozhodnutí. V poslední části žaloby stěžovatel městskému soudu navrhl, aby případně požádal Soudní dvůr Evropské Unie o odpověď na otázku, zda je Rozhodnutí 2013/448 platné, či zda je možný jeho výklad způsobem, který by přidělení emisních povolenek stěžovateli umožňoval. [4] Městský soud žalobu zamítl. [5] K návrhu stěžovatele na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru ohledně platnosti Rozhodnutí 2013/448 a výkladu otázek týkajících se emisních povolenek městský soud konstatoval, že Soudnímu dvoru bylo již předloženo několik předběžných otázek různými vnitrostátními soudy; odkázal na jednotlivé rozsudky Soudního dvora (rozsudek ze dne 28. 4. 2016 ve spojených věcech C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14, C-391/14 až C-393/14), rovněž odkázal na případy již položených předběžných otázek, o nichž již bylo rozhodnut