6 As 113/2018 — Nejvyšší správní soud

6 As 113/2018- 55 - text 6 As 113/2018 - 60 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: obec Lednice, sídlem Zámecké náměstí 70, Lednice, zastoupená doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, sídlem Optátova 874/46, Brno, proti žalovaným: a) Ministerstvo pro místní rozvoj, sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1, a b) Ministerstvo kultury, sídlem Maltézské náměstí 1, Praha 1, týkající se žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. března 2018, č. j. 6 A 205/2015 – 77, takto: I. Kasační stížnost žalobkyně se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovaným se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. IV. Žalobkyni se vrací zaplacený soudní poplatek za podání kasační stížnosti ve výši 5 000 Kč, který bude zaplacen k rukám právního zástupce žalobkyně doc. JUDr. Zdeňka Koudelky, Ph.D., advokáta, do 30 dnů od právní moci rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] V rámci řízení o návrhu územního plánu obce Lednice vydalo Ministerstvo kultury dne 15. července 2013 stanovisko, které obec Lednice považovala za nepřijatelné. Konkrétně se postavila proti požadavkům ministerstva na vyloučení obytné výstavby v části plochy Z3, Z10, Z79 a Z88 v blízkosti aleje vedoucí ke hřbitovu, proti zmenšení obytného území v části plochy Z10 mezi obcí Lednice a její místní částí Nejdek, proti rozdělení a zmenšení plochy Z78 navrhované pro umístění záchytného parkoviště a proti plošnému vyloučení fotovoltaických a solárních systémů na střechách staveb na celém území obce. Proto došlo k jednání Ministerstva pro místní rozvoj jako ústředního správního úřadu v oblasti územního plánování a Ministerstva kultury jako autora stanoviska, jehož obsah je pro pořizovatele územního plánu závazný. Dne 9. března 2015 uzavřela obě ministerstva dohodu o řešení rozporu ve věci návrhu územního plánu obce Lednice pod č. j. 41466/2014812 (dále též „dohoda o řešení rozporu“). Obsah této dohody je závazný pro pořizovatele územního plánu, kterým je Městský úřad Břeclav, ale týká se primárně práv obce Lednice, která nebyla účastna uzavření dohody, ani jí nebyla zaslána na vědomí (text dohody o řešení rozporu získala až v září 2015). Žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“) se proto obec Lednice jako žalobkyně domáhala vydání rozsudku, kterým by soud určil, že uzavření dohody o řešení rozporu je nezákonným zásahem. Dále požadovala, aby žalovaným bylo zakázáno v rámci pořizování územního plánu obce Lednice uplatňovat tuto dohodu. [2] Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 27. dubna 2017, č. j. 6 A 205/2015  42, toto rozhodnutí však zrušil Nejvyšší správní soud svým rozsudkem ze dne 26. září 2017, č. j. 6 As 222/2017  26. Vytkl přitom městskému soudu, že sice zhodnotil zákonnost zásahu z formálního hlediska (tj. zda byl uskutečněn na základě zákona a v souladu s ním), vůbec se ale nezabýval materiálním posouzením zákonnosti provedeného zásahu, které zahrnuje též hodnocení jeho ústavnosti, včetně legitimního cíle a přiměřenosti. Na základě toho vydal městský soud rozsudek označený v návětí, jímž žalobu i tentokrát zamítl. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [3] Proti výše uvedenému rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) včas kasační stížnost. V ní – po opakovaném obsáhlém rozboru toho, v čem spočívá v daném případě dotčení práva obce Lednice na samosprávu – uvedla, že správní soudy měly zákonnou úpravu vyložit ústavně konformním způsobem. Podle stěžovatelky tomuto požadavku by vyhověl buď závěr, že dohoda ústředních správních orgánů je v daném případě zcela nepřípustná, nebo alespoň takový výklad, podle něhož obec musí být účastníkem dohody o řešení rozporu, tj. že musí mít možnost účastnit se celého jednání o jejím uzavírání, aby mohla hájit místní veřejné zájmy a zájmy svých občanů na rozvoji obce, a (byť to stěžovatelka neuvádí jednoznačně), že má být obec též stranou takové dohody, tj. že k jejímu uzavření je nutný její souhlas. V současné podobě je podle ní dohoda o řešení rozporu soudně nepřezkoumatelná, neboť o poměřování centrálních a místních zájmů se v ní ničeho dočíst nelze. [4] Pokud jde o plochu pro bytové domy v blízkosti aleje, tato alej tvoří dominantní prvek pouze v místním měřítku, zůstala by nicméně zachována i v případě výstavby, a to včetně odstupů budoucích staveb od ní. Co se týká obytné výstavby mezi obcí Lednice a její místní částí Nejdek, žalovaný ani městský soud nezdůvodnili, v čem by tento krok ohrozil památkovou ochranu Lednickovaltického areálu. Stěžovatelka neakceptuje argumentaci narušením vykonstruovaných „panoramatických pohledů“, neboť jedinou kvalitou, která je z hlediska ochrany území sledována a podléhá objektivnímu hodnocení, jsou tzv. pohledové osy. Žalovaný i městský soud navíc u obou těchto ploch pomíjejí fakt, že obec Lednice nemá jiné rozvojové možnosti pro obytnou výstavbu, zejména pro umístění staveb bytových domů. V souvislosti se záchytným parkovištěm stěžovatelka poukázala na to, že vytlačení vozidel z historicky nejcennější blízkosti zámku a centra obce Lednice je i v zájmu památkové ochrany. K zákazu solárních panelů na střechách stěžovatelka uvedla, že požadovala možnost umisťovat je pouze na těch střechách, které nejsou viditelné z veřejných prostranství. Jejich plošný zákaz považuje za nepřiměřené nadřazení zájmu na pěkném leteckém pohledu na obec nad zájem občanů Lednice mít možnost alternativního zajištění svých energetických potřeb (nikoliv tedy nad zájem obce samotné, jak mylně uvedl v rozsudku městský soud). Stěžovatelka uzavřela, že sledované zájmy památkové péče lze naplnit jiným způsobem než plošnými zákazy, zejména s využitím chráněných pohledových os. [5] Žalovaný a), tj. Ministerstvo pro místní rozvoj, ve svém vyjádření poukázal na to, že městský soud, ve shodě s požadavkem Nejvyššího správního soudu, řádně a srozumitelně posoudil věcný obsah napadené dohody. Dále se žalovaný a) zaměřil na procesní stránku věci a zdůraznil, že stěžovatelka měla více než rok a půl možnost se vyjadřovat k výtkám, jež vůči návrhu územního plánu vznášel žalovaný b), a v souladu s principy dobré správy byla slyšena též před uzavřením dohody. [6] Žalovaný b), tj. Ministerstvo kultury, nejprve v obecné rovině upozornil, že obec Lednice je součástí krajinné památkové zóny Lednickovaltický areál zapsané v seznamu UNESCO. Jedná se nejen o nejvýznamnější krajinářské dílo v České republice, ale také o největší komponovanou krajinu v Evropě. Území této krajinné památkové zóny je nutno posuzovat jako celek, včetně vizuálních vazeb, pohledů, panoramatických záběrů a průchodnosti krajiny. Všechny tyto aspekty ovlivňují harmonické vazby komponované krajiny přesto, že se odehrávají mimo hlavní pohledové osy (tzv. trojzubec). Dále žalovaný b) vyjádřil názor, že návrh územního plánu Lednice z roku 2013 obsahuje dostatek rozvojových ploch pro bydlení i další aktivity. K tomu doplnil, že Výzkum národní a kulturní identity České republiky (NAKI) Ministerstva kultury z roku 2015 zaznamenal trend vysidlování starousedlíků z centra obce Lednice za účelem využití objektů pro potřeby turistického průmyslu s požadavkem nové parcely na bydlení v jiné lokalitě. Je však otázkou zda je tento trend (pokud je podporován radnicí) správný – může totiž vést k tomu, že se centrum obce „vylidní“ a stane se pouhou mrtvou kulisou k chráněné památce, jíž stěžovatelka podle svého vlastního tvrzení být nechce. Nadto, pokud je žalovanému b) známo, zpracovatel územního plánu neověřoval jiné varianty možného umístění bytových domů na území obce. [7] Pokud jde konkrétně o výstavbu v blízkosti aleje ke hřbitovu, tato alej sice není kulturní památkou, představuje však výrazný kompoziční a krajinotvorný prvek. Pominout nelze ani stávající charakter okolní zástavby, kterou tvoří zejména rodinné domy. V zájmu vyváženosti tradiční zástavby sídla drobného měřítka byla proto zamítnuta výstavba bytových domů a celá nová zástavba byla „odsunuta“ o 10 m tak, aby se alej mohla pohledově uplatňovat v území, nebyla ohrožena její existence a pohledové vazby s areálem hřbitova i okolní krajiny Žalovaný b) je přesvědčen, že návrh územního plánu byl v tomto bodě v rozporu s požadavky § 3 písm. c) a e) vyhlášky č. 484/1992 Sb., o prohlášení Lednickovaltického areálu na jižní Moravě za památkovou zónu (dále též „vyhláška o památkové zóně“). Ke druhé sporné ploše pro bydlení mezi Lednicí a Nejdkem žalovaný uvedl, že postupným rozvojem se blízké místní části sídel samozřejmě mohou propojit. S ohledem na trvající pokles počtu obyvatel obce Lednice se však navržené množství rozvojových ploch pro bydlení jeví jako neopodstatněné, což