10 As 164/2019 — Nejvyšší správní soud

10 As 164/2019- 84 - text 10 As 164/2019 - 91 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: AVE CZ odpadové hospodářství s. r. o., se sídlem Pražská 1321/38a, Praha 10, zastoupena JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M., advokátem se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 11. 2015, čj. 1158/510/15, 60760/ENV/15, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2019, č. j. 11 A 2/2016-53, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2019, č. j. 11 A 2/2016-53, se zrušuje. II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 11. 2015, čj. 1158/510/15, 60760/ENV/15, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o žalobě a řízení o kasační stížnosti celkem 27 695 Kč do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce žalobkyně JUDr. Viléma Podešvy, LL.M., advokáta. Odůvodnění: I. [1] Rozhodnutím ze dne 2. 11. 2015 potvrdil žalovaný rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále též „ČIŽP“) ze dne 27. 7. 2015, kterým byla žalobkyni uložena povinnost převést na zvláštní účet finanční rezervy částku 617 263,15 Kč za uložený odpad o celkové hmotnosti 17 636,09 tun, ukládaný mezi 1. 1. 2013 a 31. 12. 2013. Správní orgány dovodily, že jak odpady uložené ve skládce pod kódem nakládání N1, tj. využité na technické zabezpečení skládky a výstavbu konstrukčních prvků, tak materiál Rekosol, uložený podle provozního řádu, jsou odpady, jež byly uloženy do první fáze provozu skládky v rámci procesu odstraňování. Žalobkyně tedy byla povinna v roce 2013 odvést za tyto odpady peněžní prostředky podle § 49 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o odpadech“). II. [2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu u městského soudu, který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. [3] Městský soud dovodil, že pokud byly odpady uloženy v první fázi provozu skládky, jedná se o jejich odstranění uložením, nikoliv o jejich využití, které připouští až druhá fáze provozu skládky, a to bez ohledu na to, že provozovatel skládky některé odpady ukládané do skládky v první fázi jejího provozu označuje za konstrukční prvky či prvky TZS (technologický materiál na zajištění skládky). Povinnost k odvodu finanční rezervy se týká všech odpadů aplikovaných na skládce v první fázi jejího provozu. Režim povinnosti odvodu na finanční (dále též rekultivační) rezervu je založen na odlišných principech než režim placení poplatků ve smyslu § 45 odst. 1 zákona o odpadech a týká se všech odpadů ukládaných v první fázi. To platí také pro nasazení Rekosolu v první fázi provozu skládky, kdy nebyla splněna podmínka stanovená § 3 odst. 6 písm. a) zákona o odpadech, protože nebyl využit jako rekultivační materiál dle jeho certifikace (v první fázi provozu skládky k rekultivaci a asanaci nedochází). Proto jeho nasazení je třeba považovat za uložení ve smyslu § 3 odst. 2 zákona o odpadech. III. [4] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. [5] Podle názoru stěžovatelky je napadený rozsudek nesrozumitelný a trpí dalšími vadami zakládajícími jeho nezákonnost. [6] Městský soud mylně vyhodnotil skutkový stav, extenzivně vyložil § 4 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech a dospěl k nesprávnému závěru, že vše, co je aplikováno na skládku v první fázi jejího provozu, je nutné považovat za odstraňování odpadů uložením. Stěžovatelka zdůraznila, že k využití odpadů a výrobku Rekosol jako nezbytných konstrukčních prvků skládky došlo v souladu s integrovaným povolením. Je-li pak určitý odpad využit jako konstrukční prvek skládky v první fázi jejího provozu, nejedná se o jeho odstraňování, ale využívání ve smyslu § 4 odst. 1 písm. r) téhož zákona. Správní orgány ani městský soud nerozlišily mezi odstraňováním odpadu jeho uložením a využíváním odpadu (využitý materiál nemůže být současně na skládce uložen). Dle § 51 odst. 4 zákona o odpadech není odvod hrazen za každý odpad, který se na skládce objeví, ale pouze za a) odpad, který je skládkováním odstraňován, b) odpad, který měl sloužit jako technologický materiál na zajištění skládky, ale nebyl takto využit, a c) odpad azbestu. Zákon o odpadech vymezuje, že se jedná o odpad uložený, nikoliv tedy odpad využívaný podle integrovaného povolení na konstrukční prvky skládky či dokonce výrobky využívané na skládce. Městský soud se rovněž nezabýval povahou odpadů, které představují prvky technického zabezpečení skládky, jakož i konstrukční prvky skládky. Toto rozlišení je zásadní, neboť o povinnosti provozovatele skládky odvádět finanční rezervu na rekultivaci lze uvažovat jen v rozsahu odpadu nevyužitého pro technické zabezpečení skládky. [7] Stěžovatelka dále městskému soudu vytkla, že nesprávně považoval výrobek Rekosol za odpad. Městský soud pominul definici odpadu v § 3 odst. 1 zákona o odpadech, která je založena na úmyslu se věci zbavit. To stěžovatelka v úmyslu neměla a Rekosol v souladu s integrovaným povolením využila namísto jiných materiálů (písek, štěrk). Stěžovatelka obsáhle popsala povahu Rekosolu, jeho přínos pro využití v první fázi provozu skládky a rozebrala, proč Rekosol splňuje definici výrobku dle § 3 odst. 6 zákona o odpadech a nelze jej považovat za odpad podléhající povinnosti odvodu finanční rezervy. Stěžovatelka odmítla, že by se tento výrobek využitím na skládce stal nepoužitelným a byl z režimu výrobku zpětně vyňat. Postup správních orgánů je rovněž v rozporu s dřívější praxí žalovaného, který v rozhodnutí ze dne 14. 3. 2017 potvrdil, že stěžovatelka postupovala v dobré víře v souladu s integrovaným povolením. Stěžovatelka proto nepochybila, když výrobek Rekosol neoznačila v hlášení o produkci a nakládání s odpady za odpad. [8] Stěžovatelka navrhla, aby NSS rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [9] V doplnění kasační stížnosti ze dne 24. 4. 2020 stěžovatelka poukázala na související řízení, v němž jí byla uložena povinnost uhradit poplatek za ukládání odpadu na skládku v Čáslavi za rok 2018. Přestože se nejedná o totožnou problematiku, správní orgány vycházely z rozsudků městského soudu napadených kasačními stížnostmi a založily svou argumentaci na nepřípustnosti využívání odpadů v první fázi provozu skládky. To odporuje právu Evropské unie (čl. 191 odst. 1 a 2 a čl. 193 Smlouvy o fungování Evropské unie, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic, směrnice Rady 1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů) i rozhodovací praxi Soudního dvora Evropské unie (rozsudky ve věcech C-419/97, C-420/02, C-228/00, C-458/00 a C-60/18). Dále stěžovatelka upozornila na to, že žalovaný eviduje odpady určené na konstrukční prvky skládky ve vyhodnocení plnění Plánu odpadového hospodářství ČR pod kódem R11, který odpovídá stěžovatelkou použitému kódu N1. K totožnému způsobu nakládání s odpady tak žalovaný přistupuje různě. Rovněž stěžovatelka odkázala na stanovisko Ing. B. P., Ph.D., náměstkyně pro řízení sekce technické ochrany životního prostředí MŽP ze dne 20. 4. 2020 (dále též „stanovisko náměstkyně“), a navrhla položení předběžných otázek Soudnímu dvoru Evropské unie (dále též „SDEU“). [10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svém názoru, že Rekosol je možné deklarovat jako výrobek pouze za předpokladu, že je využíván za účelem rekultivace skládky. Pro každé jiné použití zůstává Rekosol odpadem, neboť nesplňuje podmínky § 3 odst. 6 zákona o odpadech. Pokud stěžovatelka ukládala do skládky v první fázi provozu Rekosol, nejednalo se o jeho využití, ale odstraňování. Na to nemá vliv, že stěžovatelka byla k tomuto postupu oprávněna na základě integrovaného povolení. Dále žalovaný odkázal na rozhodnutí o odvolání a vyjádření k žalobě a navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl. [11] K doplnění kasační stížnosti ze dne 24. 4. 2020 žalovaný uvedl, že stanovisko náměstkyně se týkalo konkrétního případu jedné skládky a nelze z něj vyvozovat obecný závěr o tom, že se v první fázi provozu skládky připouští využívání odpadů. Česká právní úprava je v souladu s evropskými směrnicemi o odpadech a o skládkách. [12] V replice ze dne 13. 7. 2020 stěžovatelka namítla, že žalovaný interpretuje stanovisko náměstkyně vadně. Stanovisko se netýkalo jednoho specifického zařízení, ale naopak potvrzovalo obecný způsob nakládání s odpadem a správnost postupu stěžovatelky v uplynulých letech spočívající ve využívání odpadů již v první fázi provozu skládek. Dále stěžovatelka zopakovala, že závěry žalovaného i městského soudu vychází z nesprávné extenzivní interpretace § 4 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech. Výklad městského soudu nen