8 Afs 330/2018 — Nejvyšší správní soud

8 Afs 330/2018- 36 - text 8 Afs 330/2018 - 41 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: statutární město Ústí nad Labem, se sídlem Velká Hradební 2336/8, Ústí nad Labem, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 8. 2016, čj. MF21886/2016/1203-2, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 12. 9. 2018, čj. 15 Af 96/2016 - 51, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad (dále též „správce odvodu“) vyměřil žalobci rozhodnutím ze dne 8. 10. 2013, čj. RRSZ 11419/2013, odvod za porušení rozpočtové kázně u projektu s názvem „Městské sady – aktivní park“ ve výši 1 907 050 Kč. Podle zjištění auditního orgánu žalobce ve výzvě ze dne 14. 1. 2009 k podání nabídek (v zadávací dokumentaci) na plnění podlimitní veřejné zakázky „Městské sady – aktivní park- projektová a inženýrská činnost“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení, jakožto zadavatel požadoval, aby přílohou každé nabídky bylo vyplněné čestné prohlášení, že uchazeč není dlužníkem žalobce ani žádné příspěvkové organizace zřízené žalobcem (tj. nemá závazky po lhůtě splatnosti). Podle správce odvodu žalobce tímto požadavkem porušil § 50 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném do 31. 3. 2012 (dále též „zákon o veřejných zakázkách“). [2] Na základě odvolání žalobce změnil žalovaný rozhodnutím uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku výši odvodu na částku 95 353 Kč, neboť se jednalo o jediné prokázané pochybení při zadávání podlimitní veřejné zakázky, a dopad tohoto pochybení na realizaci projektu byl nevýznamný. Závěr správce odvodu, že žalobce porušil povinnost stanovenou zákonem o veřejných zakázkách, ponechal bez věcné změny. [3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem, který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Konstatoval, že spor mezi účastníky řízení spočívá v rovině právního posouzení otázky, zda požadavek žalobce na předložení čestného prohlášení o bezdlužnosti vůči zadavateli a jím zřízeným příspěvkovým organizacím představuje porušení povinností žalobce vyplývajících ze smlouvy o dotaci (potažmo ze zákona o veřejných zakázkách), a tedy porušení rozpočtové kázně, a jakým způsobem má být hodnocena intenzita tohoto porušení a jeho vliv na výběr nejvhodnější zakázky a účel poskytnuté dotace. [4] Krajský soud předně odmítl názor žalobce, že případná pochybení v procesu zadání veřejné zakázky je oprávněn zkoumat a sankcionovat pouze Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Nedodržení pravidel stanovených ve smlouvě o dotaci totiž může znamenat porušení rozpočtové kázně, k jehož projednání včetně případného uložení odvodu je příslušný právě správce odvodu. Zdůraznil, že charakter odvodu za porušení rozpočtové kázně je především reparační, zatímco pokuta za správní delikt spočívající v porušení zákona o veřejných zakázkách, kterou ukládá Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, má především sankční charakter. Není tak možné v daném případě dovozovat porušení zásady ne bis in idem. [5] K jádru sporu krajský soud uvedl, že zákon o veřejných zakázkách rozlišuje tři kategorie veřejných zakázek, a to podle jejich předpokládané hodnoty. Projednávaná veřejná zakázka byla zadávána v režimu podlimitních veřejných zakázek. Jejich režim je na rozdíl od veřejných zakázek malého rozsahu podstatně přísnější, neboť konkrétní postup při jejich zadávání upravuje zákon o veřejných zakázkách. Ten výslovně nezakazuje, aby zadavatel podlimitní veřejné zakázky požadoval po uchazečích čestné prohlášení o tom, že vůči zadavateli nebo jemu podřízeným subjektům nemají žádné dluhy po lhůtě splatnosti. Takový zákaz je ovšem možné dovodit výkladem. Požadavek bezdlužnosti vůči zadavateli totiž není možné zařadit mezi žádný z okruhů kvalifikačních předpokladů, a to ani mezi ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady podle § 55 zákona o veřejných zakázkách. Ekonomické a finanční předpoklady mají za cíl prokázat ekonomickou a finanční stabilitu a sílu potenciálního dodavatele. Existence dluhů vůči zadavateli však nic nevypovídá o celkových závazcích takového dodavatele, a tím ani o jeho schopnosti splnit danou veřejnou zakázku. Žalobce tak stanovil kvalifikační předpoklady nad rámec zákona o veřejných zakázkách, což automaticky znamená neoprávněné použití peněžních prostředků ve smyslu § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla územních rozpočtů“) a porušení rozpočtové kázně dle § 22 odst. 1 písm. c) téhož zákona. Krajský soud nepřisvědčil argumentaci žalobce opřenou o závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2018, čj. 2 Afs 375/2017 - 30, ve věci statutární město Ústí na d Labem, Sektorové centrum – demolice (dále jen „rozsudek Sektorové centrum“) v němž tento soud v případě zakázek malého rozsahu aproboval požadavek zadavatele na doložení bezdlužnosti dodavatelů vůči němu. Poukázal na to, že právní úprava je v případě podlimitních veřejných zakázek a veřejných zakázek malého rozsahu odlišná, že samotné čestné prohlášení o bezdlužnosti vůči zadavateli nic nevypovídá o ekonomické stabilitě tohoto subjektu a že formulace základních kvalifikačních předpokladů v zákoně vylučuje z okruhu možných uchazečů pouze ty, kteří mají relevantní, nikoli jakékoli, problémy s plněním svých závazků. Krajský soud přisvědčil žalovanému, že nebylo možné přesně vyčíslit finanční důsledky tohoto porušení pro danou zakázku. Proto žalovaný správně postupoval dle Pokynů ke stanovení finančních oprav dle COCOF (Výbor pro koordinaci fondů Evropské unie; dále též „pokyny COCOF“), které umožňují určit, jaké části dotace se pochybení příjemce dotklo, a přispívají k tomu, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Jelikož žalovaný hodnotil konkrétní porušení zákona o veřejných zakázkách, jehož se žalobce dopustil, a přihlížel k tomu, že se jednalo o jediné pochybení s nevýznamným dopadem, posoudil věc dostatečně individuálně. Odkaz žalobce na rozhodnutí, dle nějž měl být jinému subjektu uložen odvod i ve výši 2,5 %, nikoliv 5 %, krajský soud nemohl relevantně posoudit, neboť žalobce toto rozhodnutí nijak blíže nespecifikoval. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [6] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Má za to, že ze zákona o veřejných zakázkách nevyplývá pro zadavatele podlimitní veřejné zakázky zákaz požadovat po uchazečích předložení čestného prohlášení o tom, že vůči němu nebo jemu podřízeným subjektům nemají žádné dluhy po lhůtě splatnosti. Sporný požadavek nebyl zařazen mezi kvalifikační předpoklady, a nebyl tedy hodnocen při posuzování kvalifikace. Čestné prohlášení bylo požadováno jako další případný požadavek ve smyslu § 44 odst. 3 písm. g) zákona o veřejných zakázkách, a to po všech uchazečích. Jednalo se o formální institut, nikoliv o eliminační nástroj. Daný požadavek nikdo nerozporoval, nebyly k němu vznášeny dotazy a na jeho základě ani nebyl nikdo vyloučen. Neměl proto potenciál ovlivnit výběr dodavatele veřejné zakázky, tím spíše, když v rozhodné době neexistoval subjekt schopný plnit danou veřejnou zakázku, který by byl evidován v seznamu dlužníků stěžovatele či jím zřízených příspěvkových organizací. Navíc, i kdyby byl uvedený požadavek zařazen mezi kvalifikační předpoklady, mohl jej stěžovatel vznést podle § 55 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách. Ten zadavatele opravňuje požadovat rovněž jiné doklady prokazující splnění ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů dodavatele, než které uvádí zákon. Sporný požadavek je obdobný požadavku na neexistenci nedoplatků vůči státu. Zároveň souvisí s předmětem veřejné zakázky. K tomu stěžovatel odkázal na rozsudek krajského soudu ze dne 25. 10. 2017, čj. 15 Af 33/2015-83. Daný požadavek je zároveň plně rozumně zdůvodnitelný, neboť vypovídá o vztahu potenciálního dodavatele ke stěžovateli, jakož i o jeho vztahu k plnění svých závazků. Stěžovatel rovněž odkázal na rozsudek Sektorové centrum, týkající se zakázek malého rozsahu, jehož závěry označil za aplikovatelné i na podlimitní zakázky. Zmínil rovněž, že sám správce odvodu obdobné prohlášení o bezdlužnosti požaduje, zatímco stěžovateli za to uložil odvod pro porušení rozpočtové kázně. Správce odvodu tedy evidentně považuje otázku bezdlužnosti za důležitou. Stěžovatel připustil, že výše odvodu může být v určitých případech stanovena dle pokynů COCOF, ovšem i tyto pokyny umožňují nepr