3 As 163/2019 — Nejvyšší správní soud

3 As 163/2019- 34 - text  3 As 163/2019 – 40 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně Bobrava, spol. s r. o., se sídlem Modřice, Brněnská 536, zastoupené Mgr. Markem Novotným, advokátem se sídlem Brno, Panská 2/4, proti žalovanému Odvolacímu finančnímu ředitelství, se sídlem Brno, Masarykova 427/31, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 3. 2019, č. j. 31 Af 21/2017-111, takto: Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 3. 2019, č. j. 31 Af 21/2017-111, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: [1] Rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství ze dne 19. 1. 2017, č. j. 2919/17/5000  10610-711889, bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 4. 10. 2016, č. j. 269031/16/4030-20736-050368, a toto rozhodnutí byl potvrzeno. Žalobkyně byla rozhodnutím správního orgánu I. stupně, vydaným v návaznosti na cenovou kontrolu provedenou podle § 14 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“), uznána vinnou ze spáchání správního deliktu podle § 16 odst. 1 písm. e) zákona o cenách, za což jí byla uložena pokuta ve výši 42 222 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč. Uvedeného správního deliktu se měla dopustit tím, že v období od 1. 1. 2015 do 15. 2. 2016 nedodržela při prodeji, ve vztahu k dodávkám pitné vody a odvádění odpadních vod, cenu, která byla v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 zákona o cenách, neboť vůči některým odběratelům uplatňovala cenu vyšší, v důsledku čehož získala nepřiměřený majetkový prospěch ve výši 42 221,50 Kč. [2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který jí v záhlaví uvedeným rozsudkem vyhověl, zrušil rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. [3] Krajský soud především přisvědčil žalobkyni, že správní orgán I. stupně měl vést odděleně spis ve věci cenové kontroly a ve věci správního deliktu. Jelikož tak neučinil, založil tím procesní pochybení, na něž adekvátně nereagoval ani žalovaný, který je naopak svým procesním postupem „rozhojnil“. [4] Podle krajského soudu tedy správní orgány měly rozlišovat mezi cenovou kontrolou a následným řízením o správním deliktu. Za důvodnou proto označil námitku, že správní orgány posoudily chybně otázku zastoupení žalobkyně advokátem Mgr. Markem Novotným na základě plné moci ze dne 12. 5. 2014. Žalovaný vycházel z toho, že se jednalo o plnou moc generální, udělenou pro neurčitý počet řízení, z čehož dovozoval, že byla-li předložena v průběhu cenové kontroly, následně „platila“ i pro řízení o správním deliktu, včetně řízení před žalovaným. Podle krajského soudu však správní řád pro plnou moc udělenou pro neurčitý počet řízení [tzv. prezidiální plnou moc podle § 33 odst. 2 písm. c)] stanoví zvláštní požadavky, které plná moc ze dne 12. 5. 2014 nesplňuje, neboť jednak podpis na ní není úředně ověřen, a současně byla správnímu orgánu I. stupně předložena až v průběhu řízení. Podle krajského soudu lze současně pochybovat, zda v ní žalobkyně jasně vyjádřila vůli, aby se týkala „přesně definovaných předmětů řízení“. Krajský soud tak dospěl k závěru, že plná moc ze dne 12. 5. 2014 je svým obsahem generální plnou mocí. Generální plná moc udělená advokátovi je ovšem podle stanoviska Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 113, ze dne 10. 4. 2012, plnou mocí v jiném rozsahu na základě zvláštního zákona ve smyslu § 33 odst. 2 písm. d) správního řádu. Daná plná moc se tedy s ohledem na uvedený charakter, vztahovala pouze na řízení, ve kterém byla předložena, tedy pouze na cenovou kontrolu, nikoliv již na následné řízení o správním deliktu. [5] S ohledem na uvedený závěr krajský soud přisvědčil žalobní námitce, že správní orgán I. stupně nebyl oprávněn v řízení o správním deliktu jednat s advokátem Mgr. Markem Novotným. Úkony, které ve vztahu k němu učinil, měl činit ve vztahu k žalobkyni, případně si měl vyžádat plnou moc pro dané řízení. Bylo-li oznámení o zahájení daného řízení doručeno pouze Mgr. Marku Novotnému, nemohlo dojít k jeho účinnému zahájení. Totéž platí i pro navazující dokumenty, které byly doručeny pouze danému advokátovi, včetně rozhodnutí správního orgánu I. stupně a rozhodnutí žalovaného. K úkonům činěným daným advokátem měly správní orgány přistupovat jako k úkonům učiněným osobou, která k nim není procesně oprávněna. [6] Krajský soud se dále zabýval vadami oznámení o zahájení správního řízení, které žalobkyně spatřovala v nedostatečném vymezení skutku. Dospěl k závěru, že správní orgán I. stupně skutek, pro který bylo řízení zahajováno, řádně nevymezil. Z oznámení o zahájení řízení totiž nelze zjistit, co je stíhaným skutkem, jaký je jeho popis, co je místem, časem a způsobem jeho spáchání, případně jiné skutečnosti, jichž je třeba, aby nemohl být zaměněn se skutkem jiným. Nelze z něj zjistit, „kterým odběratelům při prodeji v souvislosti s dodávkou pitné vody a odváděním odpadní vody nedodržel žalobce cenu, která je v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 zákona o cenách“. Správní orgán I. stupně současně neměl zahájit správní řízení „ve věci uložení pokuty za spáchání správního deliktu podle ustanovení § 16 odst. 1 písm. e) zákona o cenách“, neboť takové vymezení evokuje, že o spáchání správního deliktu bylo již fakticky rozhodnuto v rámci cenové kontroly a účelem správního řízení je pouze uložení pokuty. Pochybení shledal krajský soud rovněž v tom, že správní orgán I. stupně při vymezení skutku v oznámení o zahájení řízení odkázal na protokol o kontrole. Takový postup je promítnutím „fatálního“ propojení cenové kontroly a řízení o deliktu. Podle krajského soudu je nezákonné, je-li předmět řízení specifikován listinou z kontrolního spisu. Není úkolem podezřelého, aby zjišťoval, z čeho je obviněn z listin, jež nejsou součástí spisu o správním deliktu. Současně protokol o kontrole ani žádné „pevné“ vymezení skutku neobsahuje. Obsahuje pouze podezření, na jejichž základě měl správní orgán I. stupně v oznámení o zahájení řízení nezaměnitelně formulovat skutek. Pokud tak neučinil, nemohou být v souladu se zákonem ani následující kroky. Není-li totiž řízení o správním deliktu řádně zahájeno, nelze tuto vadu napravit „jen prostými dalšími úkony v řízení“. [7] Dále se krajský soud zabýval formulací výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Konstatoval, že žalobkyně proti ní sice nebrojila, je však třeba se jí zabývat v souvislosti se závěry týkajícími se formulace oznámení o zahájení řízení. Dospěl k závěru, že výroková část rozhodnutí správního orgánu I. stupně nesplňuje požadavky na ni kladené. Dané rozhodnutí fakticky obsahuje pouze výrok o pokutě a výrok o nákladech řízení. Součástí výroku o pokutě je právní a skutková věta, avšak v opačném pořadí, tj. teprve po vymezení sankce následuje vymezení správního deliktu s odkazem na příslušné ustanovení zákona a popis jednání žalobkyně. Taková formulace výroku je nepřehledná a nesprávná. Chybí v ní popis jednání, jímž byla žalobkyně uznána vinnou, včetně jeho právního hodnocení; tyto náležitosti je třeba dohledávat ve výroku o pokutě. Současně ani popis skutku není dostatečný. Ve výroku měly být identifikovány konkrétní osoby, kterým žalobkyně účtovala ceny v rozporu se zákonem o cenách. Teprve tím by byly dostatečně určitě vymezeny „jednotlivé útoky“ tak, aby správní delikt nebyl zaměnitelný. [8] Konečně krajský soud neshledal důvodnými ani námitky týkající se dokazování. Uvedl, že žalobkyně v tomto směru neuplatnila žádnou konkrétní argumentaci, která by odůvodňovala zrušení napadeného rozhodnutí. Brojila pouze proti porušení zásad správního řízení nevhodným způsobem dokazování. Provádění důkazů způsobem, který žalobkyni zatěžoval nad míru obvyklou, pro ni sice mohlo představovat komplikaci, nemohlo však mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. [9] Krajský soud uzavřel, že řízení před správním orgánem I. stupně i žalovaným byla chybně zahájena a současně jsou zatížena i dalšími závažnými procesními vadami, což brání věcnému přezkumu vydaných rozhodnutí. Věcnými žalobními námitkami se proto nezabýval. [10] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). [11] Stěžovatel zaprvé brojí proti závěrům krajského soudu učiněným ve vztahu k otázce zastoupení žalobkyně v řízení o správním deliktu. Souhlasí s krajským soudem, že plná moc ze dne 12. 5. 2014 není plnou mocí prezidiální. Jedná se o generální plnou moc, udělenou pro celé řízení ve smyslu § 33 odst. 2 písm. b) správního řádu. Souhlasí rovněž s tím, že generální plná moc