6 As 266/2020 — Nejvyšší správní soud

6 As 266/2020- 55 - text 6 As 266/2020 - 62 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci žalobkyně: obec Lednice, sídlem Zámecké náměstí 70, Lednice, zastoupená doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, sídlem Optátova 46, Brno, proti žalovanému a) Ministerstvo pro místní rozvoj, sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha, a b) Ministerstvo kultury, sídlem Maltézské náměstí 1, Praha, týkající se žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. srpna 2020 č. j. 6 A 205/2015 - 161, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. srpna 2020 č. j. 6 A 205/2015 - 161 se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] V rámci řízení o návrhu územního plánu obce Lednice (žalobkyně) vydalo Ministerstvo kultury dne 15. července 2013 stanovisko, které obec Lednice považovala za nepřijatelné. Konkrétně se postavila proti požadavkům ministerstva na vyloučení obytné výstavby v části plochy Z3, Z10, Z79 a Z88 v blízkosti aleje vedoucí ke hřbitovu, proti zmenšení obytného území v části plochy Z10 mezi obcí Lednice a její místní částí Nejdek, proti rozdělení a zmenšení plochy Z78 navrhované pro umístění záchytného parkoviště a proti plošnému vyloučení fotovoltaických a solárních systémů na střechách staveb na celém území obce. Ani pro pořizovatele územního plánu (Městský úřad Břeclav) nebyly tyto požadavky přijatelné. Proto došlo k jednání Ministerstva pro místní rozvoj jako ústředního správního úřadu v oblasti územního plánování a Ministerstva kultury jako autora stanoviska, jehož obsah je pro pořizovatele územního plánu závazný. Dne 9. března 2015 uzavřela obě ministerstva dohodu o řešení rozporu ve věci návrhu územního plánu obce Lednice pod č. j. 41466/2014812 (dále též „dohoda o řešení rozporu“). Obsah této dohody je závazný pro pořizovatele územního plánu, kterým je Městský úřad Břeclav, ale týká se primárně práv obce Lednice, která nebyla účastna uzavření dohody, ani jí nebyla zaslána na vědomí (text dohody o řešení rozporu získala až v září 2015). Žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“) se proto obec Lednice domáhala vydání rozsudku, kterým by soud určil, že uzavření dohody o řešení rozporu je nezákonným zásahem. Dále požadovala, aby žalovaným bylo zakázáno v rámci pořizování územního plánu obce Lednice uplatňovat tuto dohodu. [2] Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 27. dubna 2017 č. j. 6 A 205/2015 - 42, toto rozhodnutí však zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 26. září 2017 č. j. 6 As 222/2017  26. Vytkl městskému soudu, že sice zhodnotil zákonnost zásahu z formálního hlediska (tj. zda byl uskutečněn na základě zákona a v souladu s ním), vůbec se ale nezabýval materiálním posouzením zákonnosti provedeného zásahu, které zahrnuje též hodnocení jeho ústavnosti, včetně legitimního cíle a přiměřenosti. [3] Rozsudkem ze dne 20. března 2018 č. j. 6 A 205/2015 - 77 městský soud žalobu opět zamítl, kasační stížnost žalobkyně proti tomuto rozsudku zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 13. prosince 2018 č. j. 6 As 113/2018 - 55. Zopakoval, že dohoda o řešení rozporu představuje zásah do práva žalobkyně na samosprávu, existuje pro něj však zákonný podklad. Z platné právní úpravy nelze dovodit, že by žalobkyně měla být přímo stranou dohody, Nejvyšší správní soud neměl ani pochybnost o tom, že by šlo o právní úpravu neústavní. Nadto poznamenal, že žalobkyně se fakticky do procesu přijímání dohody zapojila a na žádost jí byla dohoda poskytnuta. Neměla ani postavení dotčeného orgánu. Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že zásah do práva žalobkyně na samosprávu vyžadovala ochrana památkové zóny Lednicko-valtického areálu. Požadavky žalovaného b), tj. Ministerstva kultury, jsou řádně odůvodněné a logicky konzistentní. Cíle sledované dohodou o řešení rozporu vyhodnotil Nejvyšší správní soud jako zákonné, dohoda jich byla schopna dosáhnout a v dostatečné míře respektovala zájem žalobkyně (obce) na zajištění jejího budoucího rozvoje. Naopak řešení navržená žalobkyní by nezaručovala zachování památkové hodnoty zóny Lednicko-valtického areálu. Cílem dohody není za každou cenu zachovat status quo, nýbrž zamezit výrazným změnám územního plánu žalobkyně, jež by otevíraly cestu k postupné přeměně obrazu obce a okolní krajiny, a tím k nevratnému znehodnocení památkové zóny, která je pro svoji unikátnost chráněna i mezinárodními závazky. [4] Pokud jde o plošný zákaz umisťování solárních panelů na budovách, Nejvyšší správní soud připustil, že takový plošný zákaz je ústavně problematický a že jeho opodstatněnost v konkrétních sporech a situacích nemusí obstát. Na úrovni obecného přezkumu však shledal dostatečné důvody pro jeho zachování, zejména z důvodu předběžné opatrnosti, neboť sleduje legitimní cíl zachování hodnoty památkové zóny – rozsáhlého komponovaného území Lednicko-valtického areálu. [5] Ústavní soud nálezem ze dne 12. května 2020 sp. zn. III. ÚS 709/19 shledal, že rozsudky městského soudu a Nejvyššího správního soudu byla porušena ústavně zaručená práva žalobkyně na samosprávu a na soudní ochranu, a proto je zrušil. Přisvědčil správním soudům, že v projednávané věci bylo možné uzavřít dohodu o řešení rozporu a že žalobkyně nemusela být účastnicí dohodovacího řízení. Dal však žalobkyni za pravdu, že se správní soudy náležitě nevypořádaly s konkrétními námitkami žalobkyně o nepřiměřenosti plošného zákazu solárních panelů na střechách staveb, který v konečném důsledku vyplývá z dohody žalovaných. Plošný zákaz může splňovat kritérium vhodnosti a potřebnosti, je však třeba dostatečně a správně posoudit i jeho přiměřenost v užším slova smyslu. Plošný zákaz umísťování solárních panelů, a to i na vnitřních stranách střech pod takovým úhlem, že s výjimkou leteckého pohledu nejsou běžně vidět, je velmi silným zásahem do práva na rozvoj obce a následně i do práv vlastníků nemovitostí umístěných na území obce. Ústavní soud neuznal argument Nejvyššího správního soudu, že žalobkyně ve vztahu k solárním panelům fakticky hájí práva vlastníků nemovitostí, přičemž zdůraznil, že hájení zájmů občanů na různých úsecích veřejné správy náleží ke smyslu existence obcí. Konstatoval též, že plošný zákaz umísťování solárních panelů na střechy budov za účelem ochrany památkové zóny nemůže zdůvodnit ani prostý odkaz na zásadu předběžné opatrnosti, jíž Nejvyšší správní soud rovněž argumentoval. Nebyl prokázán příkrý a nepochybný rozpor jednání žalobkyně se zájmy, které chrání zákon. [6] Jelikož pochybení při posuzování přiměřenosti plošného zákazu solárních panelů na střechách samo o sobě postačuje pro konstatování porušení práva žalobkyně na samosprávu a soudní ochranu, nezabýval se Ústavní soud dalšími dílčími požadavky žalovaných na obsah územního plánu. Pouze na okraj poznamenal, že se správní soudy budou muset vypořádat i s dalšími žalobními body. Z pohledu Ústavního soudu nelze akceptovat argument Nejvyššího správního soudu, že pokud by žalobkyně potřebovala větší počet parkovacích míst, než jí umožňuje dohoda o řešení rozporu, lze například zřídit další parkovací místa pod zemí. Ústavní soud zdůraznil, že rozhodování o tom, zda bude parkování řešeno povrchovým záchytným parkovištěm, či pravděpodobně mnohem nákladnějším podzemním parkovištěm, je primárně věcí demokraticky zvolených orgánů obce, soudy by měly být v těchto ohledech zdrženlivé. Ústavní soud dále zdůraznil, že dohoda o řešení rozporu neuložila vypracovat územní studii o potřebnosti parkovací plochy právě žalobkyni. Územní studii totiž pořizuje pořizovatel územního plánu a dohodou o řešení rozporu nelze ukládat povinnosti přímo obci. [7] Městský soud následně rozsudkem označeným v návětí určil, že dohoda žalovaných o řešení rozporu je nezákonným zásahem do práva žalobkyně na samosprávu (výrok II), a zamítl žalobu v části, v níž se žalobkyně domáhala, aby byla žalovaným uložena povinnost zdržet se v rámci pořizování územního plánu žalobkyně uplatňování této dohody. V části týkající se způsobilosti dohody o řešení rozporu dosáhnout sledovaného cíle městský soud odkázal na odůvodnění svého předchozího rozsudku ve věci (č. j. 6 A 205/2015 - 76), na němž setrvává, přičemž Nejvyšší správní soud ani Ústavní soud s jeho závěry v tomto směru nepolemizovaly. S ohledem na závazný právní názor Ústavního soudu městský soud konstatoval, že plošným zákazem fotovoltaických a jiných solárních systémů na střechách staveb žalovaní nepřiměřeně zasáhli do práva žalobkyně na samosprávu, neboť nepřipustili umístění panelů ani tam, kde by nebyly běžně vidět z veřejných prostranství ani z volné krajiny, či nezvážili možnost jiného řešení, které by nebylo vnímáno jako rušivý pohledový element a zároveň by omezilo žalobkynina práva v menší míř