8 Ao 4/2021 — Nejvyšší správní soud

8 Ao 4/2021- 75 - text čj. 8 Ao 4/2021-83 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Jitky Zavřelové a Petra Mikeše v právní věci navrhovatelky: Karel Vávra - potraviny s.r.o., se sídlem Uruguayská 77/21, Praha 2, zastoupená JUDr. Michaelou Pechovou Vosátkovou, advokátkou se sídlem Muchova 233/1, Praha 6, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, v části čl. I bodu 7, a ze dne 29. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, v části čl. I bodu 7, takto: I. Opatření obecné povahy – mimořádné opatření odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, bylo v části čl. I bodu 7 v rozporu se zákonem. II. Opatření obecné povahy – mimořádné opatření odpůrce ze dne 29. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, bylo v části čl. I bodu 7 v rozporu se zákonem. III. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení ve výši 27 300 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám její zástupkyně JUDr. Michaely Pechové Vosátkové, advokátky. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Navrhovatelka se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího správního soudu dne 24. 4. 2021 domáhala zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN (dále „mimořádné opatření I“), a to v části čl. I bodu 7, podle kterého se „omezuje maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách, ve kterých není podle bodu I/1 zakázána přítomnost veřejnosti, tak, že se zakazuje v čase mezi 22:00 hod. až 05:59 hod. s tím, že tento zákaz se nevztahuje na činnosti, které nejsou živností podle živnostenského zákona, a na provozování: a) čerpacích stanic s palivy a mazivy, b) lékáren, c) prodejen v místech zvýšené koncentrace cestujících na letištích, železničních stanicích a autobusových nádražích, d) prodejen ve zdravotnických zařízeních, e) provozoven stravovacích služeb v rozsahu podle bodu I/2, f) vozidel taxislužby nebo jiné individuální smluvní přepravy osob“. [2] Mimořádné opatření I bylo vydáno 23. 4. 2021 s účinností od 26. 4. 2021 od 00:00 hod. s odkazem na § 80 odst. 1 písm. g) a § 69 odst. 1 písm. b) a i) a § 69 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a podle § 2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 (dále „pandemický zákon“). Následně bylo mimořádné opatření I s účinností ode dne 3. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 29. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN (dále „mimořádné opatření II“), které v čl. I bodu 7 obsahuje zcela totožnou regulaci, jako mimořádné opatření I. V tomto rozsahu navrhovatelka dne 30. 4. 2021 mimořádné opatření odpůrce napadla u Nejvyššího správního soudu návrhem na zrušení opatření obecné povahy. [3] Mimořádné opatření II bylo nejprve s účinností ode dne 4. 5. 2021 od 00:00 hod. změněno opatřením ze dne 3. 5. 2021, čj. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN (tato změna se však netýká navrhovatelkou napadené části, tj. čl. I bodu 7). Následně bylo s účinností ode dne 10. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 5. 5. 2021, čj. MZDR 14601/2021-9/MIN/KAN, ve kterém je omezení maloobchodního prodeje a prodeje a poskytování služeb v provozovnách v čase mezi 22:00 hod. až 05:59 hod. upraveno v čl. I bodu 6. [4] Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2021, čj. 1 Ao 2/2021-50, byly oba návrhy spojeny ke společnému projednání pod sp. zn. 8 Ao 4/2021. [5] Podáními ze dne 4. a 7. 5. 2021 navrhovatelka s ohledem na zrušení obou napadených mimořádných opatření navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozhodl, že mimořádné opatření I a mimořádné opatření II byla v části čl. I bodu 7 v rozporu se zákonem. II. Obsah návrhů a vyjádření odpůrce [6] Navrhovatelka v první řadě uvádí, že předmětem jejího podnikání je maloobchod s tabákovými výrobky, specializovaný maloobchod a maloobchod se smíšeným zbožím. Podnikání navrhovatelka provozuje v prodejně v Praze, která je za normálních okolností otevřena celý rok nepřetržitě, vyjma každoročních uzavírek 25. až 26. 12 a 1. 1. Na základě mimořádných opatření I a II je tedy navrhovatelka omezena ve své podnikatelské činnosti každý den od 22:00 hodin do 5:59 hodin, jinými slovy každodenně 8 hodin. Podle § 2 odst. 1 pandemického zákona může odpůrce za účelem likvidace epidemie covid-19 nařídit mimořádné opatření, kterým omezí určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem by mohlo být šířeno toto onemocnění. Zákon o ochraně veřejného zdraví uvádí v § 69 odst. 1 jednotlivá mimořádná opatření; omezení maloobchodního prodeje však neobsahuje. Podle § 69 odst. 2 stejného zákona platí, že se mimořádná opatření nařídí v nezbytně nutném rozsahu. Ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona sice v písm. b) uvádí omezení činnosti obchodní, avšak i tento zákon v § 3 odst. 1 stanoví, že mimořádné opatření se nařídí pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu. Pandemický zákon dále v § 3 odst. 2 ukládá odpůrci povinnost v odůvodnění mimořádného opatření zohlednit aktuální analýzu epidemiologické situace, konkrétní míru rizika spojeného s omezovanými činnostmi a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob. [7] Napadená část mimořádných opatření tyto zákonné podmínky nesplňuje. Není totiž nijak prokázáno, že výkonem dané činnosti v nočních hodinách by mohlo být šířeno onemocnění covid-19, tudíž není splněna podmínka „nezbytně nutného rozsahu“; odůvodnění dané části mimořádných opatření dále nezohledňuje „konkrétní míru rizika“ spojeného s takovou činností. Mimo to není řádně odůvodněno, proč jsou některé provozovny z daného omezení vyjmuty (čerpací stanice atp.). Mimořádná opatření pouze odkazují na nebezpečí typu dopravních kolapsů v důsledku vyčerpání paliva či nemožnost získání a aplikace nezbytných léků. Tyto „vyjmuté“ provozovny jsou však paradoxně spojeny s vyšší mírou epidemického rizika, protože jsou spojeny s mobilitou lidí. Ústavní soud v této souvislosti v nálezu ze dne 9. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20 (123/2021 Sb.), uvedl, že podstata maloobchodního prodeje spočívá ve využití prodejen v blízkosti bydliště či zaměstnání, díky čemuž odpadá cestování a využívání veřejných dopravních prostředků. Nález rovněž vyvrátil tvrzení vlády o zásadním významu snížení mobility díky omezení setkávání lidí v provozovnách pro zastavení expanze nemoci, neboť nebylo zřejmé, že dané opatření bylo v dané situaci skutečně nezbytné, a zda ke srovnatelnému cíli nebylo možné dospět za použití méně omezujících opatření. Citovaný nález také zdůraznil, že byť je každé krizové opatření politickým rozhodnutím, musí být založeno na odborných podkladech, musí zohledňovat celkový kontext a své dopady do dalších oblastí společenského života, a to z krátkodobého i dlouhodobého hlediska. [8] Odůvodnění napadené části mimořádných opatření dále uvádí, že je třeba upravit otevírací dobu v (otevřeném) maloobchodě, kterou lze stanovit na 16 hodin. Zbylých 8 hodin pak mají být provozovny uzavřeny, což může mít kromě omezení kontaktů mezi lidmi vliv i na možnosti dostatečného odpočinku zaměstnanců těchto provozoven. Konkrétní míra rizika tak není nikde uvedena, není ani nijak zdůvodněno, proč má být činnost navrhovatelky omezena právě v noci, kdy je pohyb lidí menší. Ve skutečnosti naopak díky mimořádným opatřením dochází k větší kumulaci lidí v „povolené“ otevírací době. Nemůže dojít ani k většímu odpočinku zaměstnanců, protože jejich pracovní doba je pevně dána. Navrhovatelka by mohla jedině zaměstnance pracující v „zakázané noční směně“ propustit. Tomu se ale zatím snaží vyhnout, což se však stává neúnosným. Proti zákazu nočního prodeje navíc existují skutečně efektivní opatření proti šíření epidemie, spočívající v regulaci počtu osob na prodejní ploše, povinnost mít ochranu úst a nosu a rovněž dodržovat odstup 2 metry. [9] Dále není odůvodněna ani změna oproti předchozím pravidlům. Podle krizového opaření vlády účinného do 12. 4. 2021 byl zakázán celodenně maloobchodní prodej ve státní a ostatní svátky, v ostatní dny pak v čase mezi 21:00 až 4:59. Navíc během platnosti tohoto krizového opatření vlády byl vyhlášen na území republiky nouzový stav a na jeho základě byl omezen volný pohyb osob po 21 hodině. Od 12. 4. 2021 však toto omezení neplatí, a lidé i v nočních hodinách využijí možnosti nákupu, nejčastěji cestou do práce nebo z práce. Napadané části mimořádných opatření tudíž zbytečně omezují spotřebitele i samotnou navrhovatelku v její podnikatelské činnosti. [10] Stát sice podle § 9 pandemického zákona nahrazuje skutečnou škodu způsobenou mimořádnými opatřeními, nikoliv však ušlý zisk. Uzavřením prodejny nicméně navrhovatelce vznikne právě škoda v podobě ušlého zisku. Napadené části mimořádných opatření tudí