3 As 20/2022 — Nejvyšší správní soud

3 As 20/2022- 56 - text  3 As 20/2022 - 63 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: JUDr. T. K., zastoupená Pavlem Uhlem, advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti žalovanému: ministr spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2022, č. j. 11 A 10/2019  95, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2022, č. j. 11 A 10/2019  95, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: [1] Ministr spravedlnosti svým rozhodnutím ze dne 21. 11. 2018, č. j. MSP31/2018ORAROZ/3, zamítl rozklad žalobkyně proti rozhodnutí (předchozího) ministra spravedlnosti ze dne 14. 6. 2018, č. j. MSP167/2017OOJSZ/20 (ve znění opravného rozhodnutí ze dne 20. 11. 2018, č. j. MSP167/2017OOJSZ/26), kterým byla žalobkyně podle ustanovení § 10 odst. 4 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství (dále jen „zákon o státním zastupitelství“), odvolána z funkce okresní státní zástupkyně v Ostravě. Proti rozhodnutí o rozkladu brojila žalobkyně u Městského soudu žalobou; ten rozsudkem ze dne 10. 1. 2022, č. j. 11 A 10/2019  95, obě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [2] Městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí nejprve podrobně zopakoval obsah žaloby a vyjádření žalovaného, jakož i předcházející genezi dané věci. V této souvislosti upozornil, že ve věci již jednou rozhodoval, a to rozsudkem ze dne 15. 5. 2019, č. j. 11 A 10/2019 – 40 (dále též jen „první rozsudek městského soudu“), kterým žalobu jako nedůvodnou zamítl. V tomto předchozím rozsudku především neakceptoval tvrzení žalobkyně, že v obou správních rozhodnutích absentuje konkretizace zákonných, respektive ze zákona plynoucích, povinností, které měla v pozici vedoucí státní zástupkyně porušit. Neakceptoval rovněž žalobní argumentaci, dle které žalovaný nezohlednil zaujatost nadřízené krajské státní zástupkyně, která měla žalobkyni zasahovat do jejích řídících pravomocí a řízení o odvolání žalobkyně z funkce vedoucí státní zástupkyně vyvolala. [3] Tento rozsudek byl rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19, 10. 2021, č. j. 3 As 176/2019- 59 (dále též jen „zrušující rozsudek NSS“) zrušen a věc byla městskému soudu vrácena k dalšímu řízení. Městský soud uvedl, že důvodem zrušení jeho prvního rozsudku byla část odůvodnění, kde zcela nedostatečně reagoval na námitky žalobkyně o neobjektivním přístupu krajské státní zástupkyně (šikanózní zacházení před podáním návrhu na odvolání žalobkyně, neobjektivně vyznívající důvody tohoto návrhu) a zaujatosti ministra spravedlnosti (apodiktické převzetí skutkových podkladů, tvrzení a argumentace krajské státní zástupkyně). Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze a priori odmítnout tvrzení žalobkyně, že byla-li obětí (nějaké formy) pracovní šikany ze strany krajské státní zástupkyně, mohla tato skutečnost (bylali by dostatečně prokázána) mít negativní vliv na schopnost žalobkyně řádně vykonávat své kompetence při řízení jí svěřeného státního zastupitelství. Pokud by totiž žalobkyně byla ze strany krajské státní zástupkyně soustavně zatěžována mimořádným množstvím různých úkolů (byť by se takový postup formálně opíral o objektivní a legitimní důvody) a bylo-li by oktrojovaně zasahováno do jejích řídících kompetencí (rigidní kontrolou pracovní doby jejích podřízených, nezdůvodněným a plošným zamítáním odůvodněných žádostí státních zástupců okresního státního zastupitelství o povolení pružné pracovní doby, apod.), lze jistě připustit, že trvalli by takový stav po delší dobu a dosahovalyli by tyto zásahy dostatečné intenzity, mohla tím být vyvolána situace, že žalobkyně objektivně nemohla zvládat efektivní řízení okresního státního zastupitelství (a nemohla by tak být zcela či zčásti činěna odpovědnou za vytýkané deficity). To by podle Nejvyššího správního soudu platilo tím spíše, bylo-li by prokázáno, že pozice žalobkyně byla krajskou státní zástupkyní podkopávána u jejích podřízených, ať již různými formami dehonestujícího chování či vytvářením nesnesitelných pracovních podmínek, u nichž bylo možné předpokládat, že nepominou, dokud bude žalobkyně v pozici okresní státní zástupkyně. [4] V rámci rekapitulace závěrů plynoucích ze zrušujícího rozsudku NSS městský soud dále uvedl, že podle názoru kasačního soudu v případě žalobních námitek upínajících se k absenci vymezení porušení konkrétních zákonných povinností vedoucí státní zástupkyně, neexistenci těchto porušení a nesprávnému pochopení principu vnitřního a vnějšího dohledu v systému státního zastupitelství, nelze naopak přehlédnout, že se žalobní argumentace žalobkyně již prima facie míjí s důvody, na nichž stojí obě správní rozhodnutí. Žalobkyně totiž v této části žaloby polemizovala se závěry obou správních rozhodnutí, které ale ministr spravedlnosti ve skutečnosti vůbec nevyslovil. Za této situace podle Nejvyššího správního soudu logicky nemohly ani vytčené deficity odůvodnění napadeného rozsudku žalobkyně z hlediska požadavku řádného soudního přezkumu závěrů žalobou napadeného rozhodnutí reálně poškodit. [5] Městský soud konstatoval, že ve věci znovu rozhodl, vázán tímto právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku kasačního soudu. [6] Nejprve uvedl, že ve věci bylo rozhodováno podle § 10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství, podle kterého může být vedoucí státní zástupce z této funkce odvolán, pokud závažným způsobem porušil své povinnosti vyplývající z funkce státního zástupce. Pojem „porušení povinností závažným způsobem“ je neurčitý právní pojem, který musí být dle judikatury správním orgánem vyložen, poté konfrontován se zjištěným skutkovým stavem a následně musí být provedena úvaha, zda je tento skutkový stav pod daný neurčitý právní pojem podřaditelný. Takovou povinnost správní orgán nemá pouze výjimečně, a to v případě pojmů jasně seznatelných, jejichž aplikace nečinní větší potíže; to však není případ uvedeného neurčitého právního pojmu, na co už upozornil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 2. 2021, č. j. 1 As 51/2012-242. [7] Dále městský soud uvedl, že se v prvé řadě zabýval otázkou (ne)přezkoumatelnosti obou správních rozhodnutí. Dospěl přitom k závěru, že „námitka nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného a potažmo i prvoinstančního rozhodnutí žalovaného je důvodná zejména s ohledem na nesplnění základních požadavků kladenou na výrokovou část rozhodnutí správního orgánu“ (odst. [36] a [37] odůvodnění, zvýraznění doplněno). Následně se však v odst. [38] až [53] evidentně věnoval pouze posouzení přezkoumatelnosti závěrů žalovaného, vyslovených v odůvodnění jeho rozhodnutí k otázce porušení konkrétních zákonem stanovených povinností žalobkyní a reagující na její tvrzení, že prvoinstanční rozhodnutí je založeno pouze na tom, že žalobkyně nevycházela vstříc požadavkům krajské státní zástupkyně, které však neměly zákonnou oporu. V této části odůvodnění nyní přezkoumávaného rozsudku přitom městský soud pouze doslovně převzal část odůvodnění svého předchozího rozsudku (jeho odst. [25] až [45]), z něhož jen vypustil několik vět. Tato pasáž je zakončena odst. [54], ve kterém uvedl, že „[z] uvedených částí rozhodnutí (citovaných v odst. [52] a [53] – pozn. NSS), která mají svůj odraz i v konkrétních bodech odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí o rozkladu, je zcela zřejmé, že není důvodná argumentace žalobkyně o tom, že napadené i původní rozhodnutí nestaví podkladový skutek na porušení konkrétního ustanovení zákona či ze zákona plynoucí povinnosti, ani nekonstatuje, které ustanovení zákona žalobkyně porušila. Rozhodnutí o odvolání z funkce okresní státní zástupkyně nemá povahu rozhodnutí ve věcech správního trestání, které na výrok rozhodnutí klade nesrovnatelně větší nároky. Z tohoto pohledu Městský soud v Praze dospěl po provedeném řízení k závěru, že co se zacházení s obecnými pojmy, jejich aplikace a interpretace správním orgánem týče, lze požadavky obecného vymezení pojmu tak, jak jej chápe výše citovaná judikatura Nejvyššího správního soudu, mít v posuzované věci za splněné“ (zvýraznění přidáno). Tato argumentace je opět jen zopakováním odst. [46] odůvodnění prvního rozsudku městského soudu. [8] Otázkou přezkoumatelnosti výroků rozhodnutí žalovaného se městský soud věnoval až v následující pasáži odůvodnění (odst. [55] až [60]). Uvedl, že setrvává na svém právním názoru, že rozhodnutí vydané dle § 10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství není rozhodnutím sankční povahy ani rozhodnutím odpovídajícím svou povahu rozhodnutí kárnému, u nichž jsou kladeny vysoké požadavky na formulaci skutkové věty tak, aby se předešlo možnému porušení zásady ne bis in idem. Tato skutečnost však podle názoru městského soudu nemění nic na tom, že podle ustálené judikatury musí být výrok (jakéhokoli) rozhodnutí formulován alespoň na